Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Posts Tagged ‘UN’

recommendare

สรุป

บทความเรื่อง “การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก :

ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา”

 

 

โดย

ศาสตราจาร์ดร.จุมพต สายสุนทร

คณะนิติศาสตร์  มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

ความมีดังนี้

 

บทนำ

        เป็นที่น่าแปลกใจว่าทั้ง ๆ ที่ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นตัวตั้งตัวตีจัดให้มีการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 (The Third United Nations Conference on the Law of the Sea หรือ UNCLOS III) ขึ้นในปี ค.ศ. 1973 แต่สหรัฐอเมริกาเองกลับปฏิเสธ แม้กระทั่งจะลงนามในอนุสัญญาของสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea ซึ่งต่อไปจะขอเรียกว่า อนุสัญญาปี ค.ศ. 1982)2 ซึ่งเป็นผลของการประชุม UNCLOS III เปิดให้ประเทศต่าง ๆ ลงนามเมื่อเดือนธันวาคม ปี ค.ศ.1982 สหรัฐอเมริกาเพียงแต่ลงนามในกรรมสารสุดท้าย (Final Act)3 เท่านั้น และจนกระทั้งบัดนี้อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ก็ยังไม่มีผลใช้บังคับเนื่องจากยังไม่มีการให้สัตยาบัน หรือเข้าภาคยานุวัติครบ 60 ประเทศ ตามมาตรา 308 ของอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 ระบุไว้ เป็นที่น่าสังเกตว่านับแต่ อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ได้เปิดให้ประเทศต่าง ๆ ให้สัตยาบัน (ปี ค.ศ.1982) จนกระทั่งถึงปัจจุบันนี้ก็เป็นเวลาร่วม 4 ปีเต็มแล้ว ยังไม่ปรากฏว่าจะมีการให้สัตยาบันครบ 60 ประเทศ จึงทำให้สงสัยว่าเพราะเหตุใดนานาประเทศจึงได้ลังเลใจที่จะให้สัตยาบันแก่ อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นี้ ซึ่งถือกันว่าเป็นอนุสัญญาที่ครอบคลุมเรื่องทุก ๆ เรื่องเกี่ยวกับกฎหมายทะเลไว้ เหตุผลประการสำคัญที่ทำให้นานาประเทศลังเลใจที่จะให้สัตยาบัน น่าจะเป็นผลมาจากการที่ มาตรา 309 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นี้ที่ห้ามมิให้มีการตั้งข้อสงวน (reservation) ในการให้สัตยาบันอนุสัญญา เว้นแต่ตามที่บทบัญญัติแห่งอนุสัญญานี้อนุญาตไว้เท่านั้น ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่ามาตรา 309 ได้วางมาตรการป้องกันไม่ให้รัฐต่าง ๆ เลือกที่จะผูกพันตามบทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ในส่วนที่จะเป็นประโยชน์แก่ตน และตั้งข้อสงวนในส่วนที่ตนจะเสียประโยชน์ เพราะถ้าเป็นเช่นนั้นแล้ว อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ก็จะไม่มีความหมายอันใด จากข้อห้ามของมาตรา 309 นี้เอง นานาประเทศจึงลังเลใจที่จะให้สัตยาบัน เพราะปรากฏว่ามีบทบัญญัติของอนุสัญญานี้หลายส่วนที่ขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับผลประโยชน์ของประเทศใดประเทศหนึ่ง ประเทศต่าง ๆ จึงต้องชั่งน้ำหนักส่วนได้เสียที่ตนจะได้จากการให้สัตยาบันดังกล่าว

 

        ในส่วนของประเทศที่ถือว่าบทบัญญัติแห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ขัดแย้งกับผลประโยชน์ของตนอย่างมาก และมีท่าทีอันแข็งกร้าวต่ออนุสัญญานี้ คือประเทศสหรัฐอเมริกา ผู้ผลักดันให้มีการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 นั่นเอง บทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ที่สหรัฐอเมริกาถือว่าขัดกับประโยชน์ของตนมากที่สุดคือ บทบัญญัติในส่วนที่ 11 ว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (Deep Seabed Mining) ถึงแม้จะมีบทบัญญัติของอนุสัญญาในส่วนอื่นทีสหรัฐอเมริกาไม่เห็นด้วยก็ตาม อาทิเช่น บทบัญญัติว่าด้วยการจับปลาที่มีธรรมชาติของการย้ายถิ่นสูง (highly migratory species)4 หรือบทบัญญัติว่าด้วยการใช้สิทธิผ่านแดน (ชั่วคราว) (transit passage)5 สหรัฐอเมริกาเองยังเห็นว่า ความขัดแย้งในสองส่วนนี้ยังพอประนีประนอมได้ แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแล้ว สหรัฐอเมริกาจะไม่ยอมเป็นอันขาด เว้นแต่จะมีการแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติในส่วนนี้เสียใหม่ ซึ่งก็ย่อมจะขัดกับผลประโยชน์ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ผลักดันให้มีบทบัญญัติดังกล่าวในอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982

 

        บทบัญญัติว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นั้นเกิดจากการผลักดันของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่รู้จักกันในนามของกลุ่ม 77 ซึ่งพยายามนำความคิดเกี่ยวกับ “ระเบียบเศรษฐกิจระหวางประเทศแนวใหม่” (New International Economic Order) เข้ามาปรับใช้กับกฎหมายทะเลโดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ทะเลลึก หัวใจสำคัญของระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ก็คือ การให้ทุกประเทศในโลกได้รับการจัดสรรทรัพยากร และมีการพัฒนาทางเทคโนโลยีโดยทัดเทียมกัน โดยประเทศที่พัฒนาแล้วต้องช่วยเหลือประเทศด้อยพัฒนาทั้งในด้านทุนและการถ่ายทอดเทคโนโลยี เพื่อให้ประเทศด้อยพัฒนาสามารถพัฒนาระบบเศรษฐกิจและเทคโนโลยีของตนให้ทัดเทียมกับนานาประเทศได้

 

        แนวความคิดเรื่องระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ได้ถูกนำมาใช้กับบทบัญญัติว่าด้วย การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของอนุสัญญา ดังจะเห็นได้จากมาตรา 136 ของอนุสัญญาซึ่งบัญญัติไว้มีใจความว่า พื้นทะเลตลอดทั้งทรัพยากรที่ได้จากพื้นทะเลนั้นให้ถือเป็นมรดกร่วมกันของมนุษยชาติ (common heritage of mankind) การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรดังกล่าว จึงต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนทุกคน แม้สหรัฐอเมริกาจะยอมรับความคิดในเรื่องสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติก็ตาม แต่สหรัฐอเมริกายังยืนยันว่า ทรัพยากรใต้ทะเลเป็นทรัพย์ไม่มีเจ้าของ (Resnullius) ใครสามารถครอบครองเป็นเจ้าของได้ก่อนก็ย่อมมีสิทธิในทรัพย์นั้น และนี่คือที่มาแห่งความขัดแย้งระหว่างสหรัฐอเมริกาซึ่งคัดค้านอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาซึ่งสนับสนุน อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 วัตถุประสงค์ของบทความนี้จึงมุ่งเสนอให้เห็นถึงความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ ทั้งในด้านทฤษฎีความคิดและในทางปฏิบัติ ในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกว่ามีประการใดบ้าง โดยจะเริ่มจากความสำคัญของการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ต่อจากนั้นจะได้กล่าวถึงจุดยืนและทฤษฎีความคิดของแต่ละฝ่าย ความขัดแย้งประการอื่นในทางปฏิบัติ ทางออกของแต่ละฝ่าย และบทสรุปที่จะประเมินถึงความเป็นไปได้ในอนาคตเกี่ยวกับการแก้ปัญหาความขัดแย้ง

 

ความสำคัญของแร่ในท้องทะเลลึก

        สินแร่ในท้องทะเลบึกที่กล่าวถึงนี้จะรวมตัวกันเป็นก้อนมีลักษณะคล้ายมันฝรั่ง (nodule) และจะมีส่วนผสมของแร่ต่าง ๆ แตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับสถานที่7 ก้อนแร่เหล่านี้จะอยู่กระจัดกระจายทั่วไปในระดับความลึกประมาณ 3 ไมล์8 และมีการประเมินกันว่ามีปริมาณก้อนแร่นี้ถึง 22 พันล้านตัน ซึ่งก้อนแร่แต่ละก้อนจะมีส่วนผสมของแร่ที่สำคัญคือ ทองแดง นิกเกิล โคบอล และแมงกานีส9 ปัจจุบันมีผู้ดำเนินกิจการเกี่ยวกับเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกถึง 9 กลุ่ม10 ในจำนวนทั้งหมด 9 กลุ่มนี้ 4 กลุ่มเป็นพวกบรรษัทข้ามชาติ11 อีกสองกลุ่มเป็นวิสาหกิจของฝรั่งเศสและญี่ปุ่น และอีกสามกลุ่มที่เหลือเป็นกลุ่มที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลของสหภาพโซเวียต อินเดีย และจีน

 

        แร่ทองแดง นิกเกิล โคบอล และแมงกานีส ที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นมีความสำคัญต่อประเทศอุตสาหกรรมอย่างสหรัฐอเมริกามาก เนื่องจากเป็นแร่ที่จำเป็นในการทำเครื่องจักรกลหรือเครื่องบิน หรืออุตสาหกรรมถลุงเหล็ก ตัวอย่างเช่น แมงกานีสนำไปใช้ในอุตสาหกรรมถลุงเหล็ก โคบอลนำไปใช้ในการทำเครื่องจักรกลที่ใช้ในทางอุตสาหกรรมหรือทำเป็นโลหะผสมที่ทนความร้อนสูง เพื่อนำไปใช้กับเครื่องยนต์เจท ส่วนนิกเกิลนั้นก็นำไปใช้เป็นโลหะผสมป้องกันการผุกร่อน เหตุที่แร่ธาตุเหล่านี้มีความสำคัญต่อสหรัฐอเมริกามาก จะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกาต้องสั่งแร่เหล่านี้เข้าประเทศปีละมาก ๆ และในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สหรัฐอเมริกาได้สั่งแร่เหล่านี้เป็นสินค้าเข้ามีจำนวนสูง อาทิเช่น โคบอล สั่งเข้าถึง 98% ส่วนใหญ่สั่งจากประเทศ Zaire แมงกานีสสั่งเข้าถึง 97% จากกาบองและอาฟริกาใต้ และสั่งนิกเกิลเข้าถึง 73% ส่วนใหญ่จากประเทศคานาดา13 เมื่อเป็นเช่นนี้หากสหรัฐอเมริกาสามารถทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้เอง ก็จะช่วยลดการนำเข้าได้เป็นจำนวนมหาศาล อีกทั้งจะสร้างความมั่นคงในทางยุทธศาสตร์ให้กับสหรัฐอเมริกาด้วย เนื่องจากไม่ต้องพึ่งพาแร่ดังกล่าวจากต่างประเทศ ซึ่งความผันผวนทางการเมืองระหว่างประเทศอาจก่อให้เกิดความไม่แน่นอน สำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั้น หากได้มีการจัดสรรทรัพยากรใต้ทะเลให้กับประเทศของตน ตามบทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแล้ว นอกจากจะเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับประเทศของตนแล้ว ยังสามารถเปิดโอกาสให้ประเทศของตนนำแร่ดังกล่าวมาใช้พัฒนาอุตสาหกรรมของตนได้อีกด้วย

 

การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกเป็นการใช้เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวง  : จุดยืนของสหรัฐอเมริกา

        จุดยืนประการสำคัญที่ทำให้สหรัฐอเมริกาปฏิเสธที่จะให้สัตยาบันต่ออนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 คือหลักการใช้เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวง (freedom of the high seas) ดังที่ปรากฏในอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวง ปี ค.ศ. 195814 ซึ่งสหรัฐอเมริกาเป็นภาคี สหรัฐอเมริกาอ้างว่า หากจะพิจารณาจากต้นร่างของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 ในรายงานของคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission) แล้วจะเห็นได้ว่า มาตรา 2 แห่งอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 เพียงแต่ให้ตัวอย่างของการกระทำที่ถือว่ารัฐมีเสรีภาพที่จะทำได้ในท้องทะเลหลวงไว้เพียง 4 ประการเท่านั้น คือ เสรีภาพในการเดินเรือ (navigation) เสรีภาพในการจับปลา เสรีภาพในการวางสายเคเบิลใต้ทะเลและการวางท่อใต้น้ำ (pipeline) และเสรีภาพในการบินเหรือทะเลหลวง (overflight) เสรีภาพทั้ง 4 ประการนี้เป็นเพียงตัวอย่างเท่านั้น หาได้จำกัดไว้แต่เพียง 4 ประการเท่านั้นไม่ ทั้งนี้ดังจะเห็นได้จากตัวบทมาตรา 2 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 เองที่ใช้คำว่า “inter alia” ซึ่งหมายความถึง อาจจะมีเสรีภาพอย่างอื่น ๆ อีกก็ได้ที่เป็นการใช้เสรีภาพโดยชอบด้วยกฎหมาย15 ดังนั้นสหรัฐอเมริกาจึงถือว่าการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกซึ่งเป็นการนำทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลหลวงมาใช้เป็นการใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงอันชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ยิ่งไปกว่านั้นสหรัฐอเมริกาเองยังถือต่อไปอีกว่า ทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลหลวงเป็นทรัพย์ที่ไม่มีเจ้าของ ดังนั้นใครก็ตามที่สามารถครอบครองทรัพย์นั้นได้ก่อน ก็ย่อมมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์นั้นตามหลักผู้มาก่อน (The first taker) อย่างไรก็ตาม การใช้เสรีภาพดังกล่าวก็ใช่ว่าจะไม่มีข้อจำกัด เพราะในมาตรา 2 ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 เองได้ระบุไว้ตอนหนึ่งว่า การใช้เสรีภาพดังกล่าวรัฐผู้ใช้จำต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศอื่น ๆ ด้วย ซึ่งนอกจากจะหมายถึงการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นต้องไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอุปสรรคต่อเสรีภาพในการเดินเรือ เสรีภาพในการจับปลา และเสรีภาพอื่น ๆ แล้วรัฐผู้ใช้จะต้องพยายามหลีกเลี่ยงมิให้เกิดข้อพิพาท หรือระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้นโดยสันติวิธี นักวิชาการของสหรัฐอเมริกาบางท่านกลับมองไปถึงว่า เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงนี้ก่อให้เกิดหน้าที่ต่อรัฐผู้ใช้ในอันที่จะตกลงกันให้มีการระงับข้อพิพาท อันจะเกิดจากการใช้ทะเลหลวง16 และด้วยความเห็นนี้เองที่ทำให้สหรัฐอเมริกาได้เจรจาตกลงกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปอีก 3 ประเทศคือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และเยรมันตะวันตก เพื่อกำหนดข้อตกลงระงับข้อพิพาทอันจะเกิดจากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Seabed)17

 

        อย่างไรก็ตามจุดยืนของสหรัฐอเมริกานี้ยังไม่เป็นที่พอใจของกลุ่มเอกชนอเมริกัน ที่ต้องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ทั้งนี้เนื่องจากกลุ่มเอกชนดังกล่าว ต้องการให้รัฐบาลสหรัฐให้ความคุ้มครองตนมากกว่าที่เป็นอยู่ แม้เจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลสหรัฐจะยืนยันว่า เอกชนมีเสรีภาพที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ก็ตาม18 กลุ่มเอกชนยังเกรงว่า ตนจะไม่ได้รับความคุ้มครองจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา หากเกิดความเสียหายขึ้น เนื่องจากการแทรกแซงของ International Seabed Authority ซึ่งเป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นตาม อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982

 

ทรัพยากรใต้ทะเลเป็นสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติ : ข้อต่อสู้ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

        จุดยืนของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวข้างต้น ถูกคัดค้านตลอดเวลาจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ดังต่อไปนี้

 

        1) กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่าอนุสัญญาว่าด้วยท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 ไม่สามารถนำมาปรับใช้กับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอ้างว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นไม่สอดคล้องกับหลักเสรีภาพในท้องทะเลหลวง เนื่องจากลักษณะของสินแร่ที่พบใต้ทะเลนั้นถือเป็นทรัพยากรประเภทที่ไม่อาจหมุนเวียนได้ (exhaustible resources)19 และเนื่องจากการก่อตัวของก้อนแร่ เป็นไปในอัตราช้ามาก การที่ประเทศอุตสาหกรรมใช้ทรัพยากรดังกล่าวในขณะนี้ หรือในอนาคตอันใกล้นี้ถือได้ว่าเป็นการตัดโอกาสของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ยังขาดเทคโนโลยีในการที่จะนำทรัพยากรมาใช้ต่อไป20 นอกจากนี้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนายังถือว่า บรรดาประเทศที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวงปี ค.ศ. 1958 มีเพียง 40 ประเทศเท่านั้น และนับแต่นั้นเป็นต้นมาจำนวนของรัฐต่าง ๆ ได้เพิ่มขึ้น จึงเป็นที่น่าสงสัยว่าหลักกฎหมายที่ประเทศเพียง 40 ประเทศให้สัตยาบันนั้นจะเป็นหลักกฎหมายที่สะท้อนความต้องการของประชาคมระหว่างประเทศในปัจจุบัน21

 

        2) กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่า ท้องทะเลลึกและทรัพยากรในท้องทะเลลึกเป็นสมบัติของทุกคน (res communis) และถือเป็นมรดกร่วมกันของมนุษยชาติ ดังปรากฏในมาตรา 136 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดังนั้นการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลต้องเป็นไปเพื่อทุกคน ผู้ใดหรือรัฐใดจะยึดถือครอบครองหรือใช้อำนาจอธิปไตยเหนือทรัพยากรดังกล่าวมิได้ ทั้งนี้ การใช้ทรัพยากรดังกล่าวจะทำได้ก็แต่โดยอาศัย International Seabed Authority ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนของมนุษยชาติเท่านั้น (มาตรา 137 ของอนุสัญญา) และสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาแล้วหลักการที่ว่าด้วยทรัพย์สมบัติร่วมกันของมนุษยชาตินี้ ยังหมายความรวมถึงการที่รัฐทุกรัฐมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรนี้ด้วย22 กลุ่มประเทศกำลังพัฒนายังอ้างต่อไปอีกด้วยว่า อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เป็นอนุสัญญาที่ได้รวบรวมเอาจารีตประเพณีระหว่างประเทศไว้ ซึ่งถึงแม้จะไม่ผูกพันประเทศอื่นในฐานะอนุสัญญาก็อาจผูกพันประเทศอื่น ๆ ในฐานะจารีตประเพณีระหว่างประเทศ23

 

ข้อโต้แย้งประการอื่นระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

        นอกจากความขัดแย้งในทางทฤษฎีดังกล่าวข้างต้นแล้ว ความขัดแย้งทางเทคนิคประการอื่น ๆ อาจสรุปได้ดังนี้

 

        1) สหรัฐอเมริกาถือว่าผู้ที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกควรจะมีสิทธิเลือกสถานที่ที่ตนต้องการขุด โดยให้มีการควบคุมน้อยที่สุด กลุ่มประเทศกำลังพัฒนากลับเห็นว่า การเลือกสถานที่ที่จะทำเหมืองนั้น ควรจะมีการควบคุมอย่างเข้มงวด เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ โดยให้หน่วยงานที่เรียกว่า International Seabed Authorsty (ISA) ซึ่งตั้งขึ้นตามอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เป็นผู้ควบคุมดูแล นอกจากนี้ผู้ลงทุนบุกเบิก (pioneer investor) ควรจะจ่ายค่าธรรมเนียมรายปีเพื่อเป็นการบำรุง ISA ด้วย

 

        2) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า การลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นต้องใช้ทุนมหาศาล ไม่ต่ำกว่า 1.5 พันล้านดอลลาร์ ต่อ 1 แหล่งเป็นอย่างต่ำ ดังนั้นผู้ลงทุนบุกเบิกควรจะได้ผลตอบแทนที่คุ้มทุนรวมทั้งดอกเบี้ยที่เสียไปและให้มีกำไรตามสมควร กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า ผลกำไรทั้งหลายที่ได้จากการลงทุนบุกเบิกควรจะมีการหักภาษีโดย ISA และนำภาษีที่หักได้ไปใช้เพื่อประโยชน์ของประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะประเทศที่ด้อยพัมนาที่สุดต่อไป

 

        3) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้น นอกจากจะใช้ทุนมหาศาลแล้ว ยังจะต้องทำการค้นคว้าวิจัยและนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ มาใช้ ดังนั้นจึงควรจะมีการคุ้มครองผู้ที่ทำการค้นคว้าวิจัยหรือผู้ที่คิดค้นเทคโนโลยีใหม่ ๆ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า The Enterprise (มาตรา 153 (2) (a) ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982) ซึ่งจะเป็นหน่วยงานทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกให้กับ ISA ควรจะมีโอกาสที่จะได้รับการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีจากกลุ่มผู้ทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของประเทศอุตสาหกรรม ภายใต้เงื่อนไขและค่าตอบแทนอันสมควรตลอดจนได้รับการอำนวยความสะดวกในการนำเทคโนโลยีนั้นมาใช้ด้วย

 

        4) เนื่องจากสหรัฐอเมริกาเป็นผู้อุปโภครายใหญ่ของแร่ธาตุที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (ทองแดง แมงกานีส นิกเกิล โคบอล) สหรัฐอเมริกาจึงขอเป็นผู้อุปโภครายใหญ่ของแร่ที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า การปล่อยให้ประเทศอุตสาหกรรมอุปโภคสินแร่ที่ได้จากพื้นทะเลทั้งหมดโดยไม่มีการจำกัดปริมาณ จะเป็นการกระทบกระเทือนต่อประเทศผู้ผลิตแร่ดังกล่าวบนภาคพื้นดินซึ่งส่วนใหญ่ได้แก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั่นเอง ดังนั้นกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาจึงเสนอให้มีการจำกัดปริมาณการใช้การผลิต ทั้งนี้เพื่อมิให้กระเทือนถึงราคาแร่ของประเทศผู้ผลิตบนภาคพื้นดิน

 

        5) เนื่องจากบุคลากรที่จะปฏิบัติงานในการลงทุนบุกเบิกนั้น เป็นบุคลากรจากบริษัทในสหรัฐอเมริกาหรือบริษัทที่นำโดยสหรัฐอเมริกาเป็นส่วนใหญ่ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า บุคลากรจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาควรได้รับการฝึกให้มีความสามารถทัดเทียมกับบุคลากรจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

 

        6) เนื่องจากทุนในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกส่วนใหญ่จะมาจากประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรป และญี่ปุ่น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า ควรมีการรวมทุนจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาบางกลุ่ม เช่น OPEC ด้วย

 

        7) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า ตนเองสามารถทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้โดยไม่ต้องให้สัตยาบันแก่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ทั้งนี้โดยอาศัยกฎหมายภายในของตน คือ Deep Seabed Hard Mineral Resources Act (DSHMRA)24 ซึ่งประกาศใช้ตั้งแต่เดือนมิถุนายน ปี ค.ศ. 1980 ตามกฎหมายฉบับนี้การลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจะเริ่มทำได้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ปี ค.ศ. 1988 เป็นต้นไป ส่วนกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่า การกระทำของสหรัฐอเมริกานี้จะขัดกับอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 โดยอ้างว่าอนุสัญญาดังกล่าวเป็นการรวบรวมจารีตประเพณีระหว่างประเทศไว้25

 

การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนอกกรอบของอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 : ทางออกของสหรัฐอเมริกา

        ในเมื่อสหรัฐอเมริกายังยืนยันตามหลักเรื่องเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงตามที่บัญญัติไว้ในอนุสัญญาว่าด้วย ท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 สหรัฐอเมริกาจึงอ้างว่า ตนสามารถจะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ โดยจะผูกพันก็แต่เพียงจารีตประเพณีระหว่างประเทศหรือสนธิสัญญา (ถ้ามี) เกี่ยวกับการใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงเท่านั้น และในขณะเดียวกันสหรัฐอเมริกาก็ปฏิเสธและคัดค้านหลักเกณฑ์การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ที่บัญญัติไว้ในอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ทั้งนี้เพราะถึงแม้ว่าหลักเกณฑ์การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดังกล่าวจะกลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศขึ้นมาจริงดังที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนากล่าวอ้าง สหรัฐอเมริกาก็มิจำต้องผูกพันตามกฎหมายจารีตประเพณีนั้น เมื่อสหรัฐอเมริกาได้คัดค้านจารีตประเพณีระหว่างประเทศนั้นอย่างต่อเนื่อง สหรัฐอเมริกาอ้างว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของตนตามหลักเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงนั้น ถือว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่ออยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ต่อไปนี้

 

1.หลักว่าด้วยความเหมาะสมในการใช้เสรีภาพ (reasonableness) 

        หลักนี้ได้ระบุไว้ชัดแจ้งในตัวบทแห่งมาตรา 2 ของอนุสัญญาว่าด้วยท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 นั่นเองที่บัญญัติไว้มีใจความว่า การใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงนั้นจะต้องคำนึงถึงความเหมาะสมที่จะไม่ให้กระทบกระทั่งถึงการใช้เสรีภาพของรัฐอื่น เช่น เสรีภาพในการเดินเรือหรือจับปลาของรัฐอื่น หลักเรื่องความเหมาะสมในการใช้เสรีภาพนี้เป็นหลักที่ยอมรับกันทั่วไปในกฎหมายระหว่างประเทศ26 ดังนั้น การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของสหรัฐอเมริกาหากได้ทำไปโดยคำนึงถึงหลักความเหมาะสม คือไม่เป็นอุปสรรคต่อเสรีภาพในการเดินเรือ ในการจับปลา หรือการวางสายเคเบิล หรือสายท่อของรัฐอื่น ๆ แล้วก็ย่อมเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ

 

 2. หลักเรื่องการงดเว้นไม่ใช้อำนาจอธิปไตย (non – sovereignty)

        หลักนี้ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้ในอนุสัญญา ค.ศ. 1982 ด้วย (มาตรา 137 (1)) ซึ่งสหรัฐอเมริกาเองก็มิได้ปฏิเสธหลักนี้แต่ประการใด ดังจะเห็นได้จากนโยบายของสหรัฐอเมริกาที่ปฏิเสธข้อเสนอของบริษัท Deepsea Ventures Inc. ที่จะขอเข้าครอบครองแหล่งทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในมหาสมุทรแปซิฟิก เมื่อปี ค.ศ. 197427 ดังนั้นตราบใดที่สหรัฐอเมริกามิได้ใช้อำนาจอธิปไตยเหนือแหล่งเหมืองแร่แล้ว ย่อมถือเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ

 

3. หลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์ (revenue sharing) 

        หลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์นี้ก่อให้เกิดปัญญาตีความ กล่าวคือกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้ตีความหลักนี้อย่างกว้าง โดยนอกจากให้รวมถึงการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยตรง (ในรูปของตัวเงิน) แล้ว ยังรวมถึงการถ่ายทอดเทคโนโลยี และรวมถึงการมีส่วนรวมของประเทศกำลังพัฒนาในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกด้วย แต่สหรัฐอเมริกาเองตีความหลักนี้อย่างแคบให้หมายความถึงการแบ่งสรรผลประโยชน์ที่ได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยตรง ในรูปของกองทุน (trust fund) เท่านั้น สหรัฐอเมริกาเห็นว่าตนไม่มีหน้าที่อื่นใด นอกเหนือจากนั้น เพราะตาม DSHMRA นั้น สหรัฐอเมริกาได้จัดให้มีการตั้งกองทุนขึ้นโดยการเก็บภาษีในอัตรา 3.75% จากผู้ที่ลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก28 และสหรัฐอเมริกาเองมีความปรารถนาที่จะจัดสรรกองทุนดังกล่าวให้กับองค์กรระหว่างประเทศ เช่น สหประชาชาติ เพื่อให้สอดคล้องกับความคิดเรื่องสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติ หากว่าสหรัฐอเมริกาให้สัตยาบันแก่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 และจากเจตนานี้เองที่สหรัฐอเมริกาถือว่าตนได้ปฏิบัติ หรือพร้อมที่จะปฏิบัติตามหลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์แล้ว

 

        สหรัฐอเมริกาเห็นว่าหากตนได้ปฏิบัติตามหลักทั้งสามประการโดยเคร่งครัดแล้ว การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของตนย่อมถือว่าเป็นการชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ ถึงแม้ตนจะมิได้ให้สัตยาบันอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ก็ตาม ดังนั้น สหรัฐอเมริกาจึงเตรียมการที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยอาศัยวิธีการสองวิธี คือ


 1.ทำข้อตกลงต่างตอบแทนกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปหรือประเทศอุตสาหกรรมอื่น (Reciprocating State Agreements) 

        ภายใต้บทบัญญัติของ DSHMRA สหรัฐอเมริกาอาจดำเนินการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก โดยร่วมมือกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมอื่น ๆ เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมันตะวันตก ซึ่งจะมีกฎหมายภายในทำนองเดียวกัน DSHMRA ของสหรัฐอเมริกา และภายใต้ข้อตกลงต่างตอบแทนนี้ประเทศภาคีจะรับรองและคุ้มครองสิทธิของผู้ลงทุนของประเทศภาคีอื่น เสมือนหนึ่งเป็นผู้ลงทุนของตน และเป็นที่คาดหมายว่า สหรัฐอเมริกาจะทำข้อตกลงต่างตอบแทนนี้กับประเทศอุตสาหกรรมอื่นในอนาคตอันใกล้นี้ แต่อย่างไรก็ดีเนื่องจากอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ได้ห้ามรัฐภาคีมิให้ยอมรับข้อเรียกร้องหรือทำการขุดใช้ทรัพยากรใต้ทะเล โดยวิธีอื่นใดนอกจากวิธีที่อนุญาตไว้ตามอนุสัญญาเท่านั้น (มาตรา 137) ซึ่งวิธีที่อนุสัญญาอนุญาตไว้คือการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกต้องผ่าน ISA เท่านั้น ดังนั้นรัฐที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจะเป็นภาคีของข้อตกลงต่างตอบแทนและเป็นภาคีของ อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ในขณะเดียวกันมิได้

 

2.ทำสนธิสัญญาย่อย (mini treaty)

        การทำสนธิสัญญาย่อยก็มีหลักเกณฑ์ทำนองเดียวกับการทำข้อตกลงต่างตอบแทน แต่การทำสนธิสัญญาย่อยอาจจะไม่ต้องทำอย่างรัดกุมเหมือนข้อตกลงต่างตอบแทน เช่น กฎหมายภายในของภาคีของสนธิสัญญาย่อยอาจแตกต่างกันบ้าง แต่ตัวสนธิสัญญาย่อยเองจะเป็นตัวกำหนดถึงการรับรองและคุ้มครองผู้ทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก และก็เช่นเดียวกับกรณีของข้อตกลงต่างตอบแทนคือ รัฐจะเป็นภาคีของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 และสนธิสัญญาย่อยในขณะเดียวกันมิได้ ทั้งนี้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งมาตรา 137 ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982

 

        ส่วนทางออกของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั้นคงมีเพียงว่า จะทำอย่างไรจึงจะให้อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 มีผลใช้บังคับเพราะเมื่อใดที่อนุสัญญาดังกล่าวมีผลใช้บังคับ ISA ก็จะสามารถทำหน้าที่ควบคุมดูแลเรื่องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ โดยจะมีหน่วยงานที่เรียกว่า Enterprise (มาตรา 153 (2) (a) ) ทำหน้าที่ดำเนินการเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก แต่ถึงแม้อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จะมีผลใช้บังคับแล้วก็ตาม ปัญหาของ ISA ก็มิใช่ว่าจะหมดไป เพราะ ISA อาจจะต้องประสบกับปัญหาเรื่องทุนที่จะใช้ในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ตลอดทั้งเทคโนโลยีในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกด้วย

 

บทสรุป

        จนกระทั่งบัดนี้ก็ยังไม่เป็นที่ยุติว่า บทบัญญัติในอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลแนวใหม่ ปี ค.ศ. 1982 เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นได้กลายเป็นจารีตประเพณีระหว่างประเทศดังที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้อ้างไว้ ถึงแม้จะมีการสนับสนุนจากบางฝ่าย ให้ถือว่า บทบัญญัติดังกล่าวได้กลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศแล้วก็ตาม31 สำหรับสหรัฐอเมริกานั้นไม่ถือว่าบทบัญญัติว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ32 ดังนั้นเมื่อสหรัฐอเมริกามิได้ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 สหรัฐอเมริกาจึงไม่ต้องผูกพันตามอนุสัญญาดังกล่าว สิ่งใดที่สหรัฐอเมริกาทำลงเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก หากว่าสอดคล้องกับหลักทั้ง 3 ประการข้างต้นตามหลักเรื่องเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงแล้ว ย่อมถือเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ ดังนั้น คำกล่าวของ Tommy Koh แห่งสิงคโปร์ซึ่งเป็นประธานของการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 (UNCLOS III) ที่ว่า สหรัฐอเมริกาอาจถูกฟ้องต่อศาลโลก (International Court of Justice หรือ ICJ) หากว่าสหรัฐอเมริกาได้ทำการใด ๆ อันเป็นการขัดต่อบทว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดูออกจะเลื่อนลอยไป

 

        ตามมาตรา 96 แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ สมัชชาใหญ่สหประชาชาติอาจร้องขอ “ความเห็น” (advisory opinion) จากศาลโลกในปัญหา “ข้อกฎหมาย” อันเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก โดยพลการของสหรัฐอเมริกาใต้ แต่อย่างไรก็ตามนอกจากประเด็นว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยพลการของสหรัฐอเมริกาเป็นปัญหา “ข้อกฎหมาย” หรือไม่แล้ว การที่ศาลโลกเข้าไปก้าวก่ายในกรณีที่ยังไม่ปรากฏแน่ชัดว่า เป็นการละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่แล้ว กลับจะเป็นผลเสียต่อภาพพจน์ของศาลเอง และอาจจะยิ่งเพิ่มความตึงเครียดระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้ อันจะเป็นอุปสรรคอย่างยิ่งต่อการเจรจาของทั้งสองฝ่าย เพื่อหาข้อยุติเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนาคต ยิ่งไปกว่านั้นในแง่ของกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว “ความเห็น” ของศาลโลกไม่ผูกพันสหรัฐอเมริกาเพราะเป็นเรื่องของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติกับศาลโลกเท่านั้น ยิ่งในกรณีที่จะฟ้องสหรัฐอเมริกาเป็นจำเลยต่อศาลโลกยิ่งดูห่างไกล เพราะตามธรรมนูญศาลโลกแล้ว ศาลจะมีเขตอำนาจเหนือคดีก็ต่อเมื่อประเทศนั้น ๆ ได้ยอมอยู่ภายใต้เขตอำนาจศาล (มาตรา 36 ของธรรมนูญศาลโลก) และเป็นไปได้ยากที่สหรัฐอเมริกาจะยอมอยู่ใต้อำนาจศาล เพราะการกระทำเช่นนั้นอาจเท่ากับเป็นการยอมรับว่า สหรัฐอเมริกาได้ละเมิดบทบัญญัติว่าด้วย การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จริง ในเมื่อขณะนี้ทั้งสองฝ่าย (สหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา) ยังไม่สามารถตกลงกันได้ ปัญหาที่ตามมาก็คือ อาจเกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับการกำหนดเขตทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ซึ่งซ้อนกันระหว่างสหรัฐอเมริกา และ ISA ซึ่งต้องอาศัยการเจรจาตกลงกันต่อไป

 

        ความเป็นไปได้สำหรับสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปในอันที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในเชิงพาณิชย์นั้นมีมาก เ พราะประเทศเหล่านี้พร้อมทั้งด้านทุนและเทคโนโลยี ส่วนกลุ่มที่สนับสนุนอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลแนวใหม่นั้น มีกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเป็นส่วนใหญ่และมีกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วอยู่น้อย ความเป็นไปได้ในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจึงขึ้นอยู่กับความร่วมมือระหว่างกลุ่มกำลังพัฒนา และกลุ่มที่พัฒนาแล้ว ลำพังแต่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถึงแม้จะหาทุนได้แต่ก็ขาดเทคโนโลยีและความเชี่ยวชาญ จึงต้องอาศัยสิ่งสองสิ่งนี้จากกลุ่มที่พัฒนาแล้ว จากทั้งสองกลุ่มนี้ร่วมมือกันจึงสำเร็จ โอกาสที่จะผลักดันให้อนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 มีผลใช้บังคับก็เป็นไปได้ แต่ถ้าหากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วถอนตัวจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา หรือเข้าร่วมกับฝ่ายสหรัฐอเมริกา ความพยายามของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่จะวางระเบียบการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกก็จะกลายเป็นหมันไป ความใผ่ฝันที่จะทำให้เกิดระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ ก็คงถูกทำลายไปด้วย และถึงแม้ว่ากลุ่มของประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาจะมีความสามารถที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ก็ตาม ปํญหาความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ก็จะมีอยู่ต่อไป หรืออาจเพิ่มมากขึ้นก็เป็นได้ โดยเฉพาะปัญหาเกี่ยวกับการแข่งขันราคาของแร่ที่ผลิตบนภาคพื้นดินและที่ได้จากใต้ทะเล ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของนานาประเทศและของโลกด้วย

 

        ความน่าจะเป็นจึงอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรจึงจะมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ที่เป็นที่ยอมรับของทั้งกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและสหรัฐอเมริกา ในขณะที่ ISA ยังอยู่ในระหว่างการก่อตั้งโดย “คณะกรรมาธิการเตรียมการ” (Preparatory Committee) หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า Prep Com33 ย่อมเป็นโอกาสอันดีที่คณะกรรมาธิการเตรียมการนี้จะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและสหรัฐอเมริกา ถึงแม้สหรัฐอเมริกาจะอยู่ในฐานะเพียงผู้สังเกตการณ์ในคณะกรรมาธิการนี้ สหรัฐอเมริกาก็สามารถร่วมแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่ เว้นแต่การออกเสียงลงมติเท่านั้น และหากว่าทั้งสองฝ่ายสามารถหาข้อยุติในเรื่องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ ก็จะเป็นที่น่ายินดีว่าโอกาสที่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จะมีผลบังคับก็มีทางเป็นไปได้ และเป็นการสมประโยชน์ของทั้งสองฝ่ายสหรัฐอเมริกาเองและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องการให้มีกฎหมายทะเลที่ทุกฝ่ายยอมรับ

 

Read Full Post »

สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี”

 

เขียนโดย

ดร.อรพินท์ สพโชคชัย

ผู้อำนวยการวิจัยกระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนา                                    

ฝ่ายการวิจัยทรัพยากรมนุษย์และพัฒนาสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ภูมิหลัง

 

ในช่วงที่ผ่านมา คำว่า Good Governance มีการกล่าวถึงบ่อยขึ้นทั้งในวงการวิชาการและสื่อมวลชน โดยเฉพาะเมื่อประเทศไทยได้ตัดสินใจขอกู้เงิน และตกลงรับเงื่อนไขจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund, IMF) ปัจจุบันความหมายของคำว่า Good Governance ยังมีความเข้าใจที่แตกต่างกันและมีผู้ใช้คำศัพท์ต่างๆ ที่พยายามสื่อความหมายของคำนี้ เช่น การใช้คำว่า “ประชารัฐ” หรือ “กลไกภาคราชการที่มีคุณภาพ” หรือ “ประชาคมราชการที่ดี” หรือ “กลไกราชการที่ดี” หรือ “ธรรมรัฐ”1 ซึ่งคำต่างๆ ก็ยังสื่อความหมายที่ไม่ชัดเจนนัก มีความหมายที่อาจคลาดเคลื่อน และสร้างความสับสนในการสื่อสาร เพราะยังไม่มีการบัญญัติศัพท์เฉพาะที่เป็นสากลสำหรับภาษาไทยเพื่อที่คนทั่วไปสามารถเข้าใจตรงกันได้ ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีข้อยุติที่เป็นสากลในภาษาไทยว่าจะใช้คำใด รายงานฉบับนี้จึงขอใช้คำว่า “กลไกประชารัฐ” แทนคำว่า “Governance” และ “กลไกประชารัฐที่ดี” แทนคำว่า “Good Governance” ไปก่อนเพื่อวัตถุประสงค์ในการสื่อความหมายให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกัน

 

เนื่องจากหัวข้อเรื่อง Good Governance กำลังเป็นที่สนใจและได้รับการยอมรับว่าเป็นหัวข้อที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาสังคมที่มีความมั่นคง เป็นธรรม และมีการพัฒนาอย่างยั่งยืน สำหรับประเทศไทย ประเด็นนี้จะทวีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่รัฐบาลไทยได้ยอมรับข้อตกลง ในการฟื้นฟู เศรษฐกิจไทยภายใต้เงื่อนไข IMF ทำไม IMF และองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศหลายองค์กรจึงให้ความสำคัญกับการพัฒนากลไกประชารัฐที่ดี กลไกประชารัฐที่ดี มีความหมายอย่างไร และจะมีความสำคัญต่อสังคมไทยอย่างไร เอกสารฉบับนี้ได้ค้นคว้าและศึกษาแนวคิดจากมุมมองต่างๆ เพื่อแสวงหาความชัดเจน และรวบรวม ข้อมูลเกี่ยวกับความเป็นมาของหัวข้อนี้ทั้งในเรื่องของการนิยามและการให้ความหมาย แนวคิด และประสบการณ์ขององค์กรระหว่างประเทศ ตลอดจนผลที่จะ มากระทบต่อประเทศไทยในอนาคต เพื่อใช้เป็นเอกสารในการเผยแพร่ความรู้สำหรับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้ที่สนใจทั่วไป

 

ความหมายและการใช้คำกลไกประชารัฐที่ดี

 

คำว่า Good Governance เพิ่งปรากฏและมีการใช้ในวงการของนักวิชาการที่สนใจการพัฒนากลไกการบริหารและการปกครองของสังคม เมื่อไม่นานมานี้ ส่วนคำว่า Governance นั้นปรากฏอยู่ในพจนานุกรมและมีผู้ใช้กันมานานแล้ว โดยพจนานุกรมให้ความหมายของคำว่า Governance ดังนี้ “Governance means (1) the act, process, or power of governing; government, (2) the state of being governed.”2 ซึ่งหากจะแปลกันตรงๆ ก็หมายถึง การกระทำ กระบวนการ หรืออำนาจในการบริหารการปกครอง ซึ่งเมื่อใช้กับรัฐก็น่าจะมีความหมายใกล้เคียงเกี่ยวข้องกับคำว่าภาครัฐ (State) ซึ่งอาจจะหมายถึงทั้งรัฐบาล (Government) และระบบราชการ (Civil Service)

 

นอกจากนี้ คำว่า Governance ยังอาจจะใช้ได้สำหรับองค์กรของภาคเอกชนในความหมายที่เฉพาะเจาะจง ในความหมายสำหรับการบริหารการปกครองหน่วยงาน เช่น การใช้ร่วมกับคำว่า Corporate Governance ก็จะหมายถึงกลไกขอบเขตการดำเนินงาน กติกา กฎระเบียบและวิถีทางที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะใช้ในการบริหาร จัดการภายในของหน่วยงาน

 

ตามหลักฐานปรากฏว่าองค์กรพัฒนาต่างๆ เพิ่งมาใช้ คำว่า Good Governance ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 นี้เอง ในอดีต วงการวิชาการ และองค์กรการพัฒนาต่างๆ รวมทั้งธนาคารโลก (World Bank) และ IMF ซึ่งเป็นองค์กรการเงินระดับโลก ที่ให้การช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่มีปัญหาทางการเงิน เคยใช้และคุ้นเคย กับคำว่าการจัดการภาครัฐ หรือ Public Sector Management (PSM) และการบริหารรัฐกิจ หรือ Public Administration ภายหลังธนาคารโลกเองหันมาใช้ Governance มากขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากอิทธิพลของการศึกษาโดยนักวิชาการของธนาคารโลกในยุคต่อๆ มาซึ่งได้ให้ความหมายของคำนี้กว้างกว่าความหมายของ PSM

 

ธนาคารโลกอ้างว่า คำว่า Good Governance พบว่ามีการใช้ครั้งแรกในรายงานของธนาคารโลกเมื่อปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth ซึ่งเป็นรายงานของธนาคารในยุคแรกที่ได้กล่าวถึงความสำคัญของการมี Good Governance และการฟื้นฟูเศรษฐกิจ และต่อมา ผลการศึกษาที่วิเคราะห์ประสบการณ์ของ IMF ในการให้ประเทศต่างๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ มีข้อสรุปว่า กุญแจสำคัญประการหนึ่งที่นำไปสู่ความสำเร็จ ในการฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจของประเทศที่รับความช่วยเหลือทางการเงิน คือ การที่ประเทศนั้นๆ มี Good Governance และมีการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะที่ได้ตกลงไว้อย่างเคร่งครัด ปัจจัยทั้งสองนี้จะทำให้ประเทศเหล่านั้นสามารถพัฒนากลับสู่ เสถียรภาพได้อย่างรวดเร็วและจะเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน

 

ต่อมาแนวความคิดนี้ได้มีการศึกษากว้างขวางขึ้น และคำนี้ก็ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการและองค์กรเครือข่ายของธนาคารโลก โดยในระยะแรกๆ ธนาคารโลกกำหนดความหมายตามกรอบความคิดของการดำเนินงานที่เกี่ยวกับขอบเขตของธนาคารโลกว่าด้วย Governance and Development ดังนั้น คำว่า Governance จึงเป็นที่เข้าใจกันว่า หมายถึง “การกำหนดกลไกอำนาจของภาครัฐในการบริหารจัดการทรัพยากร ทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เพื่อให้เกิดการพัฒนา” ในระยะเริ่มแรกธนาคารโลกได้พยายามอธิบายความหมายของคำว่า Governance ว่าจะครอบคลุมถึงความหมาย 3 ลักษณะ คือ

 

โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (Political Regime)

กระบวนการและขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในการเมืองใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อพัฒนาประเทศความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศในการวางแผนกำหนดนโยบาย และการแปลงแผนและนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตลอดจนการปรับเปลี่ยน แนวทางการบริหารประเทศซึ่งตามความเข้าใจและความคิดเห็นข้างต้น ธนาคารโลกได้กำหนดแนวคิดว่า ธนาคารโลกและหน่วยงานในเครือข่ายในฐานะองค์กรการเงินและองค์กรพัฒนาระดับโลก สามารถมีส่วนช่วยผลักดันการพัฒนากลไกของสังคมในประเทศที่ขอรับการช่วยเหลือทั้งหลายให้เป็น Good Governance ได้ โดยจะสามารถให้การสนับสนุน ในการพัฒนาส่วนที่เกี่ยวกับข้อสองและข้อสาม

 

แม้ว่าจะเริ่มมีการใช้คำนี้บ้าง แต่ในระยะแรกพบว่า หน่วยงานต่างๆ ยังคงใช้คำที่ต่างกันไป เช่น คณะกรรมาธิการเพื่อช่วยเหลือด้านการพัฒนาขององค์กร Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) และ Overseas Development Administration (ODA) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักร อังกฤษนิยมใช้คำเดียวกับธนาคารโลก ในขณะที่ Inter-American Development Bank (IDB) ยังคุ้นเคยกับการใช้คำว่าการพัฒนาปรับปรุงการบริหาร รัฐกิจให้ทันสมัย (Modernization of Public Administration) เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานการพัฒนาอื่นๆ เช่น ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank, ADB) องค์การความร่วมมือระหว่างชาติญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency, JICA) องค์การสหประชาชาติ (United Nations, UN) และสถาบันทางวิชาการอื่นๆ ก็หันมาใช้คำนี้ในความหมายเดียวกับคำนิยามของธนาคารโลก

 

ต่อมามีการนำคำและความหมายของ Good Governance นี้ไปใช้ในการพัฒนาด้านต่างๆ เช่น องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme, UNDP) เป็นแกนนำในการผลักดันแนวคิดและสร้างการยอมรับร่วมกันในระดับโลกว่า “กลไกประชารัฐที่ดีและการพัฒนา คนที่ยั่งยืนเป็นประเด็นสำคัญที่ไม่สามารถจะแยกออกจากกันได้ กลไกประชารัฐเป็นรากฐานที่ทำให้คนในสังคมโดยรวมอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข” ดังนั้น เรื่องที่ท้าทาย มวลมนุษย์ทุกสังคมไม่ว่าจะเป็นสังคมที่พัฒนาแล้วหรือสังคมที่ยังด้อยพัฒนา สังคมประชาธิปไตยหรือสังคมเผด็จการ คือ การสร้างกลไกประชารัฐที่ดี ที่สามารถส่งเสริม สนับสนุนการพัฒนาคนในสังคมที่ยั่งยืน ประเด็นนี้ UNDP ได้ศึกษาและอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง Governance for Sustainable Human Development ซึ่งได้ให้คำนิยามของคำนี้ที่ชัดเจนขึ้นว่า โดยทั่วไป กลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาสังคม (Civil Society) ภาคธุรกิจเอกชน (Private Sector) และ ภาครัฐ (State หรือ Public Sector) ดังที่แสดงในภาพที่ 1

 

Pic

 

ดังนั้นการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดีก็จะเป็นกลไกแกนในการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่างๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ

 

กลไกประชารัฐมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการใน 3 ด้านคือ ด้านเศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารประเทศ ซึ่งจะมีองค์ประกอบของ โครงสร้างอำนาจหน้าที่ 3 ด้านคือ กลไกประชารัฐด้านเศรษฐกิจ (Economic Governance) หมายถึง กระบวนการการตัดสินใจและการกำหนด นโยบายที่มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจภายในของประเทศ และกระทบถึงความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจอื่นๆ กลไกประชารัฐด้านการเมือง (Political Governance) หมายถึง กระบวนการการกำหนดนโยบายที่มีผลต่อปวงชนในประเทศ ได้แก่ รัฐสภา หรือฝ่ายการเมืองไม่ว่าจะเป็นผู้แทนจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือเผด็จการ และ กลไกบริหารรัฐกิจหรือภาคราชการ (Administrative Governance) หมายถึง กลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบาย และทรัพยากรไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและอย่างเที่ยงธรรม ซึ่งจะผ่านทางกลไกการกำหนดนโยบายและหน่วยงานปฏิบัติ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ความหมายของคำว่า Governance ตามนิยามข้างต้นนี้ ก็ควรมีความหมายรวมถึง ระบบ โครงสร้าง และกระบวนการต่างๆ ที่วางกฎเกณฑ์ ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมของประเทศ3 เพื่อที่ภาคต่างๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสงบสันติสุข

 

ลักษณะและองค์ประกอบของกลไกประชารัฐที่ดี

 

ในขณะที่สังคมโลกรู้จักคุ้นเคยกับกลไกภาครัฐและการบริหารรัฐกิจว่าเป็นกลไกและกระบวนการสำคัญ ในการวางกฎเกณฑ์การบริหารประเทศ แต่การแสวงหาความหมาย ของการที่สังคมทุกสังคมจะมี “กลไกประชารัฐที่ดี” เป็นสิ่งที่เพิ่งเริ่มต้นตื่นตัว ปัจจุบัน การค้นหาความหมายและคุณค่าของคำว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” มีการศึกษาในวงกว้างและมีเอกสารอยู่มากมาย โดยพบว่าการศึกษาประเด็นนี้ ส่วนใหญ่เป็นการศึกษาที่ตั้งอยู่บนรากฐานของแนวคิดในการพัฒนาภาครัฐในอดีต เช่น แนวคิดเรื่อง Public Sector Reform, Civil Service Reform หรือ Bureaucratic Reform และ Financial Management and Budgeting Reform เป็นต้น ซึ่งในอดีตได้มีการศึกษากันแล้วอย่างมากมายเช่นกัน

 

การที่จะเข้าใจว่ากลไกประชารัฐที่ดีเป็นอย่างไรนั้น คงจะต้องดูว่าแล้ว “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” (Bad Governance) มีลักษณะอย่างไร และหากสังคมใดมีแล้ว จะแสดงอาการอย่างไร รายงานการศึกษาของ UNDP ได้สรุปว่าหากสังคมใดที่มี “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” จะสามารถดูลักษณะและอาการได้จากตัวชี้วัดหลายประการ เช่น ประชาชนในสังคมได้รับบริการสาธารณะที่ไม่มีคุณภาพ จากหน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ประเทศขาดศักยภาพในการกำหนดหรือดำเนินนโยบาย หรือแม้แต่การตัดสินใจด้านนโยบายในแต่ละวันก็มักผิดพลาดและสับสน ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานทางวิชาการและเหตุผล การบริหารการคลังของประเทศ ล้มเหลวซึ่งรวมถึงปัญหาการเงินการคลังของประเทศ และการกำหนดงบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ไม่สร้างสรรค์ในการพัฒนาประเทศ และการควบคุมการใช้จ่ายที่ไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล การกำหนดกฎหมายและระเบียบที่ไม่สามารถปฏิบัติได้อย่างจริงจัง การกำหนดกติกาและระเบียบต่างๆ ที่นำไปสู่การแสวงหาผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม ความไม่โปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจ มีการทุจริตและการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินสาธารณะ และพบการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมืองและข้าราชการ เป็นต้น

 

เมื่อปรากฏว่าสังคมใดที่ต้องเผชิญปัญหาหรือมีอาการดังกล่าว ก็หมายความว่าสังคมในขณะนั้นไม่มี “กลไกประชารัฐที่ดี” คือ ไม่มีกลไกกติกาของสังคมที่สามารถ ควบคุมการบริหารจัดการภายในและภายนอกประเทศได้ดีพอ หากสังคมที่ประสบภาวะกลไกประชารัฐไม่ดี ก็เปรียบเสมือนร่างกายของคนที่ภูมิคุ้มกันบกพร่อง เป็นสังคมที่ขาดภูมิคุ้มกันอันตรายจากภาวะวิกฤติ เมื่อสังคมตกอยู่ภายใต้ภาวะขาดกลไกประชารัฐที่ดีในช่วงขณะที่เศรษฐกิจถดถอย หรือในช่วงที่เกิดวิกฤติ ทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ภาวะการมีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีนี้ก็จะเป็นปัจจัยที่ซ้ำเติมให้วิกฤติทางเศรษฐกิจทวีความรุนแรง และเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำอย่างรวดเร็ว ทั้งนี้เพราะสาธารณชนรวมทั้งนักลงทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาในกลไกประชารัฐ สังคมขาดความสงบสุข ประชาชนเดือดร้อน ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงิน หากสังคมยังไม่สามารถปรับปรุงกลไกประชารัฐได้ ก็จะทำให้การฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจให้กลับมีเสถียรภาพและเจริญเติบโต กลายเป็นงานที่ยากและใช้เวลานานกว่าในสังคมที่มี Good Governance หรืออาจจะนำประเทศเข้าสู่ภาวะการล้มละลายได้

 

ในทางตรงข้าม การที่สังคมใดมีกลไกประชารัฐที่ดี หรือมี Good Governance นั้นเสมือนมีกลไกที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่ดี ที่เป็นเครื่องยืนยันว่าการบริหาร การจัดการทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองนั้นจะตั้งอยู่บนรากฐานที่มั่นคง เป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งรวมถึงเสียงของประชาชนในกลุ่มผู้ด้อยโอกาส และกลุ่มผู้ยากจน มีกระบวนการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ที่เป็นธรรมต่อคนในสังคม มีการจัดการระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น การดำเนินการของสังคมเพื่อรักษาความสมดุลภายในของระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง จะมีความมั่นคง มีเสถียรภาพ และประชาชนมีความสงบสุข

 

กลไกประชารัฐที่ดีจะเกิดขึ้นได้นั้น จำเป็นหรือไม่ที่สังคมใดสังคมหนึ่งต้องเป็นสังคมในโลกเสรีเสมอไป เป็นที่น่าสังเกตว่าจากการศึกษาที่ผ่านมายังไม่มีข้อมูล ยืนยันว่าการที่สังคมใดจะมีกลไกประชารัฐที่ดีนั้น จำเป็นต้องเป็นสังคมที่มีการพัฒนาแล้ว หรือเป็นสังคมที่มีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยเสมอไป ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับปัจจัยทางวัฒนธรรม พื้นฐานทางการเมืองและค่านิยมในสังคม แต่สิ่งสำคัญที่พบจากการศึกษา และเป็นพื้นฐานในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้น คือการที่สังคมใดสังคมหนึ่งได้มีกระบวนการในการ “พัฒนาคน” (Human Development) ที่มีประสิทธิภาพ ต่อเนื่อง และมีการจัดองค์กร กติกาของสังคมที่ดี เป็นทุนประเดิมของสังคมในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดี คำกล่าวนี้มีการยืนยันจากความเห็นของนักวิชาการที่ศึกษาประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ซึ่งพบว่า การที่สังคมใดที่มีระดับการ “พัฒนาคน” ในระดับที่ต่ำ และมีโครงสร้างองค์กรที่อ่อนแอก็มักจะเป็นสังคมที่มีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีด้วย

 

เมื่อมีข้อสรุปดังนี้ แนวคิดในการพัฒนากลไกประชารัฐให้เป็นกลไกที่ดีจึงได้รับความสนใจและมีการศึกษาอย่างกว้างขวาง โดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ ได้ให้การสนันสนุนและนำไปปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้ง IMF ที่ได้กำหนดเป็นแนวนโยบายขององค์กรว่า จำเป็นต้องกำหนดเงื่อนไขการพัฒนากลไกประชารัฐไว้เป็น เงื่อนไขหนึ่งที่ยื่นต่อรัฐบาลต่างๆ ที่ IMF ได้ให้ความช่วยเหลือ

 

จนถึงปัจจุบัน การนิยามว่ากลไกประชารัฐที่ดีควรมีลักษณะอย่างไรนั้น ก็ยังมีการอธิบายที่หลากหลายและยังสามารถถกเถียงกันได้ ซึ่งหวังว่าในอนาคตคงมีวิวัฒนาการ และมีการศึกษาเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ในส่วนนี้เพิ่มขึ้น โดยภาพรวมทั่วไป ก็จะมีหลักการใหญ่ที่คล้ายคลึงกันสรุปได้ว่า กลไกประชารัฐที่ดีนั้นจะมีลักษณะ และความหมายคุณค่าที่ล้ำลึก กว่าการกล่าวถึงกลไกการบริหารรัฐกิจหรือการบริหารงานของภาคราชการดังที่เคยศึกษากันมาในอดีต

 

คุณลักษณะของกลไกประชารัฐที่ดี จะต้องมีลักษณะและเงื่อนไขดังนี้

 

1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation)

 

คือเป็นกลไกกระบวนการที่ประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (Equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วม ในทางตรงหรือทางอ้อมโดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรม การเปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้ รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชนและให้เสรีภาพแก่สาธารณชน ในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสำคัญประการหนึ่งที่สาธารณชนจะมีส่วนร่วมคือ การมีรูปแบบการปกครองและบริหารงานที่กระจายอำนาจ (Decentralization)

 

2. ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency)

 

คือเป็นกลไกที่มีความสุจริตและโปร่งใสซึ่งรวมถึงการมีระบบกติกาและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้

 

3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability)

 

คือการเป็นกลไกที่มีความรับผิดชอบในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กร หรือการกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบ ความต้องการของกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม ในความหมายนี้รวมถึงการที่มี Bureaucracy Accountability และ Political Accountability ซึ่งจะมีความหมายที่มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชาหรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงที่ให้การสนับสนุนทางการเมือง แต่จะครอบคลุมถึงพันธะ ความรับผิดชอบที่มีต่อสังคมโดยรวม ตามปกติ การที่จะมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ องค์กร หน่วยงาน และผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถ ที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลการดำเนินงาน ทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้นคุณลักษณะของความโปร่งใส ของระบบในลำดับที่สองจึงเป็นหัวใจสำคัญในการสร้าง Accountability

 

4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy)

 

คือเป็นกลไกที่มีองค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคมโดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้ง หรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหารประเทศได้

 

5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability)

 

คือมีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์มีการบังคับใช้และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ สามารถคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไรหรือไม่เมื่อดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกัน ความมั่นคง ศรัทธา และความเชื่อมั่นของประชาชน

 

6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness)

 

คือเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัดองค์กร การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่างๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดำเนินการและการให้บริการสาธารณะ ที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน (การเมือง สังคมวัฒนธรรม และเศรษฐกิจ)

 

กลไกประชารัฐที่ดีและวิกฤติของสังคมไทย

 

ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่เคยได้รับความช่วยเหลือทั้งด้านการเงินและด้านวิชาการจากองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศต่างๆ เช่นเดียวกับประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ดังนั้น ประเทศไทยจึงได้รับอิทธิพลในเรื่องแนวคิด และได้มีการดำเนินงานในการพัฒนาปรับปรุงกลไกการบริหารการปกครอง (Administrative Development) มาโดยตลอดนับตั้งแต่สมัยที่ประเทศไทยมีการเร่งรัดพัฒนาประเทศ ซึ่งรวมถึงการปรับปรุงระบบการบริหารของภาครัฐให้ทันสมัยด้วย เช่น ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้เริ่มสร้างและวางกลไกการวางแผนระดับชาติเพื่อเป็นกรอบในการพัฒนาประเทศ โดยมีการตั้งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีการปรับปรุงกลไกการบริหารและการควบคุมงบประมาณ โดยมีการแยกสำนักงบประมาณออกจากกระทรวงการคลังและขยายงานและบทบาทของสำนักงบประมาณ ซึ่งข้อเสนอแนะนี้ผ่านความช่วยเหลือของผู้เชี่ยวชาญจากองค์การสหประชาชาติ นอกจากนี้ ในด้านการพัฒนาระบบการบริหารงานด้านการให้บริการสาธารณสุข ได้มีการพัฒนาเป็นระบบการบริหารงานแบบแผนงาน ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือจากผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรต่างประเทศ เป็นต้น

 

การพัฒนาทางการเมือง ได้มีความพยายามในการพัฒนาการเมือง เพื่อให้ได้ระบบการเมือง พรรคการเมืองและนักการเมืองที่มีคุณภาพ จากวิวัฒนาการและการพัฒนา ทางการเมืองในอดีตได้ชี้ให้เห็นความพยายามของประเทศไทยในการวางรากฐานทางการเมือง ที่มีความเป็นประชาธิปไตยซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการสรรหา และการเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชน ที่มีความชอบธรรมได้ก้าวเข้ามาบริหารประเทศ และในปัจจุบันสิ่งที่น่ายินดีคือ เริ่มจะมีกระบวนการที่อาจนำไปสู่การปฏิรูป ทางการเมืองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. 2540

 

ในด้านความพยายามในการพัฒนาระบบราชการ ได้จัดตั้งกองพัฒนาระบบการบริหารและองค์กร (Organization and Management) เพื่อพัฒนากลไกของ หน่วยราชการให้มีประสิทธิภาพ และการตั้งกองประเมินผล (Evaluation Division) เพื่อวัดผลการดำเนินงานของหน่วยงานราชการขึ้นในสำนักงบประมาณ

 

ในด้านความพยายามในการสร้างกลไกการตรวจสอบการทำงานของหน่วยราชการในยุคต่อๆ มา เช่น การตั้งคณะกรรมการปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ (ปปป.) การตั้งหน่วยงานที่ดำเนินการตรวจสอบด้านการเงินการคลัง เช่น กรมบัญชีกลางและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นกลไกในการตรวจสอบและสร้างความชอบธรรม ของระบบราชการ เป็นต้น

 

ในยุคต่อมา งานด้านการปฏิรูประบบราชการที่เน้นการปรับเปลี่ยนทั้งระบบได้รับความสนใจและมีการดำเนินงานมาโดยตลอด แม้ว่าในช่วงที่ผ่านมาจะไม่ใคร่มีความต่อเนื่อง โดยรัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการหลายยุคหลายสมัย มีการศึกษาที่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศพัฒนาแล้วต่างๆ และจากองค์การสหประชาชาติ ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังคงดำเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการในรูปของคณะกรรมการระดับชาติ เพื่อกำหนดทิศทางการปฏิรูประบบราชการ

 

แม้ว่าประเทศไทยได้ใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในการสร้างการพัฒนากลไกของภาครัฐให้เป็นกลไกที่ดีดังที่ได้กล่าวเป็นตัวอย่างข้างต้น เป็นที่น่าสังเกตว่า การดำเนินงานที่ผ่านมาในอดีต มักจะเน้นการสร้างประสิทธิภาพของระบบราชการเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งก็นับว่ายังไม่สามารถสร้างกฎเกณฑ์และกลไกที่นำไปสู่ การมีกลไกประชารัฐที่ดี ตามความหมายของสากลที่ได้กล่าวมาข้างต้น

 

ผลจากความอ่อนแอของกลไกประชารัฐในสังคมไทยส่วนหนึ่งคงมาจากการละเลยงานด้านการพัฒนาคนอย่างจริงจังในอดีต ซึ่งนโยบายการพัฒนาคนนี้ เพิ่งมีการตื่นตัวและบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ปัญหาที่สะสมนี้เมื่อประกอบกับความอ่อนแอขององค์กรต่างๆ ปัญหาทางการเมือง ความเสื่อมโทรมของ Technocrats และองค์กรราชการ ก็จะเห็นได้ว่าวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่ประเทศไทยกำลังประสบในปัจจุบัน เป็นภาวะที่ประเทศกำลังขาดกลไกประชารัฐที่ดี เพราะหากวิเคราะห์จากสถานการณ์ภายในก็จะเห็นว่า ที่ผ่านมาสังคมไทยมีลักษณะและอาการหลายส่วนที่แสดงถึงการมี Bad Governance อย่างชัดเจน ซึ่งคงกล่าวได้ว่าภาวะการขาดกลไกประชารัฐที่ดีที่สะสมมานาน ภาวะนี้คงเป็นปัจจัยหนึ่งที่ซ้ำเติมให้เศรษฐกิจถดถอย และสังคมไทยเข้าสู่ วิกฤติอย่างรวดเร็วในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ดังผลการศึกษาต่างๆ ที่ได้วิเคราะห์แล้วข้างต้น

 

เมื่อหันมาดูปัญหาที่สังคมไทยประสบในปัจจุบัน พบว่าภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจของไทยที่เกิดขึ้นในช่วงปี 2540 มิได้เกิดหรือเป็นผลจากการวิกฤติหรือการชะลอตัว ของเศรษฐกิจโลกดังเช่นที่เคยเกิดมาในอดีต เพราะจากรายงานเศรษฐกิจโลกปรากฏว่าโดยภาพรวมของเศรษฐกิจโลกปีนี้คาดว่าจะดีขึ้นไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเยอรมัน เป็นต้น นักเศรษฐศาสตร์กล่าวว่าปัญหาของไทยเป็นปัญหาที่มาจากกลไก และการบริหารจัดการเศรษฐกิจซึ่งเป็นปัจจัยภายในประเทศเอง โดยวิเคราะห์ว่าปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ของไทยนั้น เกิดจากการดำเนินนโยบายและการประกอบกิจกรรมทางการเงิน ตลอดจนกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ผิดพลาดมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งนับว่าเป็นความผิดพลาดที่ทุกฝ่ายในสังคมได้มีส่วนร่วมไม่มากก็น้อย เช่น

 

ภาคธุรกิจ

มีการกู้เงินจากต่างประเทศอย่างไร้วินัย ทำให้ปริมาณเงินกู้หลั่งไหลเข้ามาในประเทศจำนวนมหาศาล โดยนำเงินกู้ระยะสั้นมาลงทุนในกิจกรรม ที่ได้ผลตอบแทนระยะยาว  มีการลงทุนในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์มากเกินความต้องการของตลาด โดยปราศจากมาตรการในการดูแลควบคุม  การปล่อยกู้ในธุรกิจเช่าซื้อเป็นจำนวนมาก เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจซบเซากลุ่มบริษัทเงินทุนต่างๆ ก็พลอยเดือดร้อน ซึ่งในส่วนย่อยก็จะเห็นได้ว่า Corporate Governance ภายในองค์กรเอกชนเองก็ยังล้มเหลว ทำให้บรรดาผู้ให้กู้ทั้งภายในและภายนอกประเทศขาดความเชื่อมั่น

 

ภาคราชการ

 

ที่ผ่านมาหลายหน่วยงานมีการใช้จ่ายงบประมาณอย่างฟุ่มเฟือย มีการขยายขอบเขตการดำเนินงาน รวมทั้งการลงทุนในโครงการต่างๆ ที่เป็นโครงการขนาดใหญ่ (Mega Project) อย่างไร้ทิศทางและขาดวินัย ไม่มีความโปร่งใส และอาจไม่สุจริต สถาบันที่กำกับดูแลด้านการเงิน ดำเนินนโยบายทางการเงินการคลังผิดพลาด ล่าช้า เช่น การตรึงอัตราการแลกเปลี่ยนระบบตะกร้าเงินนานเกินไป การดำเนินนโยบายโอบอุ้มสถาบันการเงินต่างๆ และการทุ่มเงินเข้าต่อสู้ปกป้องค่าเงินบาทจากนักเก็งกำไรจนทำให้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยลดลง จนถึงระดับที่เป็นอันตราย5 ข้าราชการและระบบราชการขาดการพัฒนาและปรับปรุงให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมภายนอก และที่สำคัญทั้งข้าราชการและนักการเมือง ขาดความตระหนักในพันธะความรับผิดชอบต่อสาธารณะอย่างจริงจัง
Technocrats ในภาคราชการซึ่งเคยเป็นแกนนำในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคอ่อนแอลง ขาดเอกภาพ หรือไร้ศักยภาพ ในการเข้าควบคุม แก้ไขและป้องกันวิกฤติต่างๆ ในบางกรณียังร่วมมือกับนักการเมืองในการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน

 

ภาคประชาชน

 

ขาดวินัยและความรู้ในการอดออมอย่างจริงจังและต่อเนื่อง มีการลงทุนเก็งกำไรในธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง และโดยภาพรวมไม่ได้ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า เช่น การลงทุนเก็งกำไรในตลาดหุ้น และการเก็งกำไรในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น มีการใช้จ่ายเกินตัวฟุ่มเฟือย โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อประเทศชาติโดยรวม ซึ่งถูกปลูกฝังเป็นค่านิยมในการชื่นชมการใช้ชีวิตอย่างหรูหราเกินฐานะ ยอมเป็นหนี้เป็นสิน ตลอดจนมีค่านิยมและมีการแข่งขันการใช้สินค้าราคาแพงขาดสติในภาวะคับขัน ซึ่งรวมถึงภาพการเทขายหลักทรัพย์ในตลาดหุ้น ภาวะการถอนเงินจากสถาบันการเงิน และการแห่ซื้อสินค้าเพื่อการกักตุน  วิกฤติทางเศรษฐกิจครั้งนี้ใหญ่โตและยุ่งยากกว่าวิกฤติที่ประเทศไทยเคยผ่านมา เพราะปัจจุบันเศรษฐกิจของประเทศมีขนาดใหญ่ กว่าในสมัยก่อนๆ ที่ประเทศไทยเคยประสบ และสามารถฟันฝ่าวิกฤติเศรษฐกิจได้หลายครั้ง เช่น วิกฤติเศรษฐกิจในช่วงปี 2527 ผลิตภัณฑ์มวลรวม (Gross Domestic Product, GDP) ของประเทศมีมูลค่าเพียง 1.13 ล้านล้านบาท ในขณะที่ปี 2539 มีมูลค่า 4.66 ล้านล้านบาท งบประมาณแผ่นดินปี 2527 เป็นจำนวน 192,000 ล้านบาท เพิ่มเป็น 843,200 ล้านบาท และมีประชากรเพิ่มขึ้นเกือบ 10 ล้านคน คือ มีประชากรเพียง 50.5 ล้านคน ในปี 2527 เพิ่มเป็น 60.1 ล้านคน ในปี 25396 ดังนั้น ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นครั้งนี้ จึงเป็นปัญหาที่ซับซ้อนกว่าในอดีตหลายเท่า เนื่องมาจากมีปัจจัยและเงื่อนไขภายนอกและภายในหลายประการที่เข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นความเชื่อมั่น ของนักลงทุนในประเทศ ภาวะอุตสาหกรรมชะลอตัว ความมั่นใจของผู้ให้กู้ต่างชาติ การเก็งกำไรของนักค้าเงินตราข้ามชาติ และอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทผันผวน เป็นต้น สิ่งที่สำคัญ คือ เรายังขาดกลไกและเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่มีประสิทธิผล และยังขาดบุคลากรที่จะเข้าแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 

การแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจเป็นเรื่องที่มีปัญหาการเมืองแอบแฝงอยู่ มีการแบ่งพรรคแบ่งพวก ดูแลผลประโยชน์พวกพ้อง และที่สำคัญขาดความเป็นเอกภาพ ในการตัดสินใจ เพราะปัจจุบันโครงสร้างทางการเมืองยังไม่เอื้ออำนวยให้การบริหารงาน โดยเฉพาะการบริหารเศรษฐกิจมหภาคและการจัดการด้านการเงินการคลังเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ มีความแข็งแกร่ง และเป็นเอกภาพ ระบบปัจจุบันยังเปิดโอกาสให้การเมืองเข้าแทรกแซงการบริหารประเทศได้ในทุกระดับทุกองค์กร และระบบ การบริหารงานของนักการเมืองและข้าราชการขาดความโปร่งใสที่แท้จริงซึ่งสาธารณชนไม่สามารถตรวจสอบได้

 

ในอดีต องค์ประกอบส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐโดยเฉพาะข้าราชการในกลุ่ม Technocrats เคยเป็นแกนนำที่ดีของสังคม เพราะภาคธุรกิจเอกชนในยุคต้นๆ ไม่มีความสำคัญ เป็นธุรกิจครอบครัวหรือต่างชาติ และสังคมไทยมีกลุ่มผู้มีการศึกษาและขุนนางได้ผันตัวเองจากผู้ปกครองและกลุ่มผู้นำของสังคม (Elite) มาเข้ารับราชการ เราจึงมีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถช่วยบริหารประเทศให้รอดพ้นมาได้ยุคหนึ่ง แต่ปัจจุบันในขณะที่เศรษฐกิจสังคมและการเมืองภายนอกมีการเปลี่ยนแปลง อย่างรวดเร็วกลายเป็นสังคมข่าวสารที่ไร้พรมแดน ภาคธุรกิจเอกชนขยายตัว มีการพัฒนาและใช้เทคโนโลยีทั้งการดำเนินงานและการบริหารงานที่ทันสมัย แต่กลไกของภาคราชการปรับตัวได้ช้ากว่า และในบางเรื่องบางส่วนยังไม่มีการปรับตัว ระบบโครงสร้างราชการของไทยจึงเป็นระบบเก่าแก่ เริ่มมีความเสื่อมโทรม และมีปัญหาสะสมตามลักษณะปกติขององค์กรเก่าแก่โดยทั่วไป เช่น ระบบการให้ผลตอบแทนและระบบการจูงใจบุคลากรล้าหลังและค่าตอบแทนต่ำกว่าภาคเอกชน ทำให้ภาครัฐขาดบุคลากรที่มีความสามารถ มีสมรรถภาพและมีคุณภาพ ข้าราชการและระบบราชการทำงานภายใต้กรอบกฎระเบียบที่รัดรึง ข้าราชการเป็นจำนวนมาก ยังขาดจิตสำนึกในการให้บริการสาธารณะ และขาดจริยธรรม ซึ่งนำไปสู่ปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในวงราชการอย่างกว้างขวาง เมื่อแกนนำของภาครัฐ ทั้งในส่วนของระบบราชการ (Technocrats) และรัฐบาลอ่อนแอไร้ประสิทธิภาพและขาดความโปร่งใส การจัดการเพื่อแก้ไขวิกฤติจึงสับสน ขาดทิศทางที่ชัดเจน และไม่มีเอกภาพทั้งการดำเนินงานและการตัดสินใจ ซึ่งยิ่งทำให้นักลงทุนและสาธารณชนขาดความเชื่อมั่นและศรัทธา

 

ตั้งแต่เกิดปัญหาวิกฤติ ทุกฝ่ายรวมทั้งรัฐบาลสมัยพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้เร่งหามาตรการแก้ไขวิกฤติเฉพาะหน้า แต่ที่ผ่านมาการดำเนินงานไม่ค่อยได้ผลนัก ในทางตรงข้าม สถานการณ์กลับเลวร้ายลงทุกขณะ ผลกระทบจากเศรษฐกิจตกต่ำมีให้เห็นชัดเจนและประชาชนทุกภาคส่วนได้รับความเดือดร้อน อันเกิดจากภาวะสินค้าราคาแพง และค่าครองชีพพุ่งสูงขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากการขึ้นราคาน้ำมัน โรงงานอุตสาหกรรมและธุรกิจต่างๆ ชะลอตัวหรือปิดกิจการ เกิดภาวะการว่างงาน ครอบครัวขาดรายได้ และแรงงานย้ายถิ่นกลับเข้าสู่ภาคชนบท และข้อมูลที่น่าวิตก คือ นักวิชาการและนักเศรษฐศาสตร์เห็นตรงกันว่าการกู้สถานภาพทางเศรษฐกิจไทยให้กลับดีเหมือนในอดีต คงต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่งและอาจจะใช้เวลามากกว่าที่คาดไว้ สิ่งที่สังคมไทยคงหนีไม่พ้น คือผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำที่จะทวีรุนแรงมากขึ้นในช่วงปี 2541 และปัญหาทางเศรษฐกิจจะกระตุ้นให้เกิดปัญหาสังคมอื่นๆ ตามมาอีกมาก เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาครอบครัว ปัญหาความยากจน ปัญหาการศึกษา และปัญหาอื่นๆ

 

ในช่วงปี 2540 เกือบทั้งปี ประเทศไทยวนเวียนท่ามกลางกระแสวิกฤติที่มีสภาพเลวร้ายลงทุกวัน จนในที่สุดทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจที่รัฐบาล ภายใต้การนำของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้ตัดสินใจคือ การเจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินจาก IMF ซึ่งต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง ได้ลงนามกู้เงินจำนวน 17.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จาก IMF เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 25408 เพื่อนำเงินมากู้วิกฤติทางเศรษฐกิจในครั้งนี้ และก็เป็นไปตามที่คาดไว้คือ IMF ได้ตกลงให้ความช่วยเหลือเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยได้มีการกำหนดเงื่อนไขให้รัฐบาลไทยปฏิบัติตามหลายประการ และเป็นไปตามที่คาดคือได้รวมถึงการตั้งเงื่อนไข ในการปฏิรูประบบราชการซึ่งเป็นกลไกส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐ อันเป็นแนวทางที่ IMF เชื่อว่าจะเป็นวิถีทางหนึ่งในการวางรากฐานในการสร้าง Good Governance โดยมาจากประสบการณ์ที่ IMF ได้ทำงานร่วมกับประเทศผู้กู้อื่นๆ ในประเด็นการจัดบทบาทของภาครัฐให้เหมาะสมในสังคม ซึ่งรวมถึงการกระจายอำนาจหน้าที่ ให้แก่องค์กรระดับท้องถิ่น การสร้างระบบการตรวจสอบที่เน้นความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของสาธารณชน เพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริต คอร์รัปชั่นในวงราชการและการเมือง และการพัฒนาประสิทธิภาพ ซึ่งรวมถึงการลดขนาดของหน่วยงานราชการและการปรับปรุงบริการสาธารณะในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่การถ่ายโอนกิจการให้เอกชน เพื่อลดภาระการขาดทุนและเพิ่มการแข่งขัน เป็นต้น

 

การที่เรื่องนี้เป็นเงื่อนไขหนึ่งของ IMF ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัญญาแล้วว่าจะดูแลปรับปรุง ก็คงเป็นที่ชัดเจนว่าส่วนหนึ่งของวิกฤติเศรษฐกิจครั้งนี้มาจากการที่เรามี Bad Governance หรือ กลไกประชารัฐของไทยนั้นยังมีปัญหา สำหรับประเทศไทย การพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องให้ความสนใจ ซึ่งคงไม่ใช่ประเด็นที่จะตอบสนองความต้องการของ IMF เท่านั้น แต่เป็นการดำเนินการเพื่อกอบกู้ชาติ เพราะกลไกประชารัฐที่ดีเป็นเรื่องของคนไทย ในชาติจะต้องร่วมแรงร่วมใจกันสร้างขึ้นมา จากรากฐานการยอมรับและการมีส่วนร่วมของทุกส่วนในสังคมอย่างจริงจัง เมื่อเรามีกลไกประชารัฐที่ดี ก็คงจะช่วยย่นระยะเวลาการกอบกู้วิกฤติครั้งนี้ให้สั้นลง และประเทศไทยก็จะสามารถหลุดพ้นจากพันธะของ IMF ได้ในเวลารวดเร็ว สิ่งที่สำคัญนอกเหนือจาก การกู้วิกฤติคือจะเป็นการวางรากฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนสำหรับสังคมไทยให้เป็นสังคมเสถียรภาพ

 

ในภาวะที่ประเทศยังขาดกลไกประชารัฐที่ดี หนทางในการกู้สถานการณ์ครั้งนี้ให้กลับพลิกฟื้นสู่เศรษฐกิจและสังคมที่เสถียรภาพดังเดิม คงต้องมีการรวมพลังจาก คนในชาติอย่างมหาศาลเพื่อร่วมผลักดันและพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีสำหรับสังคมไทย พลังการพัฒนาจะเกิดได้เมื่อคนในชาติเข้าใจความหมาย หลักการและ ความสำคัญของการมีกลไกประชารัฐที่ดี และมีการร่วมแรงร่วมใจกันในการผลักดันและร่วมสร้างกลไกประชารัฐที่ดี

 

ดังนั้น ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องรวมทั้งประชาชนในชาติคงต้องหันมาให้ความสำคัญในการศึกษาประเด็นนี้ให้เข้าใจชัดเจน เพื่อนำไปสู่การดำเนินงานอย่างถูกต้อง เพราะการที่จะสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้นมีความหมายที่ล้ำลึก และมีปัจจัยที่มากกว่าการปรับปรุงหรือปฏิรูประบบราชการให้สามารถดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล อย่างที่เราเคยถือปฏิบัติเท่านั้น


นอกจากนี้จะต้องมีการดำเนินงานด้านนี้อย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยเริ่มจากการวิเคราะห์เพื่อหาคำตอบว่า สำหรับสังคมไทย การพัฒนาในส่วนที่เรียกว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” ตามความหมายสากลที่เป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางนี้ จะเหมาะสมกับสังคมไทยมากน้อยเพียงใด ในปัจจุบันประเทศได้ดำเนินการอะไรไปแล้วบ้าง มีส่วนใดบ้าง ที่ยังไม่สมบูรณ์ มีส่วนใดบ้างที่ต้องแก้ไข ใครบ้างที่ควรร่วมรับผิดชอบ และควรดำเนินการอย่างไรเพื่อให้เกิดการยอมรับ เข้าใจ และถือปฏิบัติกันในสังคม

 

Read Full Post »