Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Posts Tagged ‘เลือกตั้ง’

recommendare

บทความเรื่อง  ”ยุบสภา-ทางเลือกที่ต้องเลือก”

โดย

นิธิ เอียวศรีวงศ์


ความมีดังนี้

.

กรอ.ประชุมกันแล้ว หาเหตุผลที่จะไม่ควรยุบสภาออกมาได้ว่า เพราะยังไม่มีความขัดแย้งระหว่างสภาและฝ่ายบริหาร จึงไม่มีเหตุจะยุบสภาได้

.

แต่ใครบอกเล่าว่า เงื่อนไขให้ยุบสภามีได้เพียงอย่างเดียว ยุบเพื่อทำให้ฝ่ายบริหารมีเสียงเพิ่มขึ้นในการเลือกตั้งครั้งใหม่ เพราะอยู่ในช่วงที่ฝ่ายบริหารกำลังได้รับความนิยม เขาก็ทำกันเป็นปกติในทุกประเทศที่ปกครองด้วยระบบรัฐสภา ยุบเพราะจะเสนอกฎหมายใหม่ที่ต้องการเสียงสนับสนุนแข็งจริง ทั้งๆ ที่เสียงฝ่ายบริหารยังเกินครึ่งในสภาก็ทำกันอยู่เสมอ ยุบเพราะรัฐบาลถูกโจมตีมาก เพื่อให้ประชาชนตัดสินใจ ก็เป็นการแก้ปัญหาทางการเมืองซึ่งที่ไหนๆ เขาก็ทำกัน

.

เพราะการยุบสภาเป็นกลไกทางการเมืองที่สำคัญ เอาไว้แก้ปัญหาทางการเมืองเฉพาะหน้า ที่ไหนๆ รวมทั้งเมืองไทยจึงให้อำนาจเด็ดขาดไว้ที่นายกรัฐมนตรี เพราะถึงอย่างไรก็เป็นอำนาจที่จำกัด กล่าวคือยุบแล้วก็ต้องกลับไปหาประชาชนใหม่ จึงไม่มีใครเขาทำประชามติเพื่อยุบสภา หากชอบที่จะปกครองกันด้วยประชาธิปไตยทางตรงอย่างนั้น ทำประชามติกันด้วยเรื่องแผนพลังงานไม่ดีกว่าหรือ

.

อีกบางฝ่ายออกมาคัดค้านการยุบสภาว่า ถึงยุบไปก็แก้ปัญหาไม่ได้ แต่ไม่ชัดว่าปัญหาที่ว่านั้นคืออะไร แต่ดังที่กล่าวแล้วว่าการยุบสภาเป็นกลไกการเมืองสำหรับแก้ปัญหาการเมือง ไม่ได้แก้ปัญหาได้ทั่วไป การที่มีคนจำนวนมากออกมายึดถนน และยังมีผู้สนับสนุนไปทั่วประเทศจนกระทั่งกลไกรัฐทำงานไม่ได้ คือปัญหาการเมืองเฉพาะหน้าที่ต้องแก้ก่อนอื่น

.

ก็ตาม หากนิยามปัญหาที่ว่าแก้ไม่ได้ว่าคือสิ่งที่การชุมนุมเรียกร้อง ได้แก่ความไม่เท่าเทียม, สองมาตรฐาน, และความไม่สมานฉันท์ ถ้าอย่างนั้น ยิ่งไม่ยุบสภาก็ยิ่งแก้ไม่ได้ เพราะเวลาปีกว่าภายใต้รัฐบาลอภิสิทธิ์ ยิ่งตอกย้ำความไม่เท่าเทียม, สองมาตรฐาน และความแตกร้าวมากขึ้นไปอีก แม้ขณะนี้ก็กำลังคิดกันถึงการชดเชยช่วยเหลือแก่ผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากการชุมนุม โดยไม่ได้แยกระหว่างผู้ประกอบการขนาดใหญ่และเล็ก มันจะเป็นตลกร้ายสักเพียงใด ที่วันหนึ่งเราจะต้องควักกระเป๋าไปอุดหนุนธนาคารกรุงเทพ, บริษัทซีพี และ ฯลฯ ในขณะที่ชาวนาและกรรมกรต้องแบกรับความเสี่ยงในความผันผวนทางเศรษฐกิจไปตามลำพัง

.

ส่วนปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำนั้น นายกฯพูดเองว่าเริ่มคลี่คลายลงแล้ว เพราะมหาอำนาจทางเศรษฐกิจในเอเชียเริ่มฟื้นตัว ผลกระทบของความตกต่ำทางเศรษฐกิจโลกที่กระทบถึงไทยนั้น มาจากการที่เศรษฐกิจไทยผูกอยู่กับเศรษฐกิจโลกอย่างแน่นแฟ้น แต่หนึ่งปีกว่าที่ผ่านมา รัฐบาลอภิสิทธิ์ไม่ได้ทำให้ความผูกพันนั้นเปลี่ยนแปลงไปในทางที่จะบรรเทาผลกระทบแต่อย่างไร เช่นสร้างฐานการผลิตบางส่วนของไทยให้เข้าถึงตลาดโลกส่วนที่ได้รับผลกระทบน้อย หรือเพิ่มผลิตภาพเพื่อแข่งขันได้ดีขึ้น เป็นต้น ประเทศไทยเคยอ่อนแอทางเศรษฐกิจอย่างไร ก็ยังอ่อนแออยู่เหมือนเดิม

.

ยิ่งประหลาดมากขึ้นที่กลุ่มคนซึ่งอ้างว่าเป็นตัวแทนของ “ภาคประชาชน” ยกปัญหาเรื้อรังขึ้นมาว่า ปัญหาเหล่านี้ควรถูกนำมาถกกันในการตัดสินใจว่าจะยุบสภาหรือไม่

.

ปัญหาเหล่านี้สรุปรวมแล้วก็คือการจัดสรรแบ่งปันทรัพยากรนั้นเอง และนี่เป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของสังคมไทยจริง แต่จะแก้ปัญหานี้ได้ไม่ใช่หวังพึ่งรัฐบาลใดๆ ทั้งสิ้น (ไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือรัฐประหาร) รัฐบาลอภิสิทธิ์เองเพิ่งปล่อยให้ กฟผ.ลงนามในสัญญากับบริษัทจีนและพม่า เพื่อสร้างเขื่อนฮัตจี ทำลายวิถีชีวิตของผู้คนอีกหลายพันในลุ่มน้ำสาละวินตอนกลาง (หากนับรวมถึงประชาชนในพม่าด้วยก็หลายหมื่น) แต่ถึงแม้เป็นรัฐบาลของพรรคเพื่อไทย ก็คงปล่อยให้ กฟผ.ลงนามเหมือนกัน

.

นี่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง เรามีการเมืองที่ชนชั้นนำครอบงำ ดังนั้นจึงจัดสรรแบ่งปันทรัพยากรโดยดึงเอามาบำเรอชนชั้นนำ และปล่อยปละละเลยประชาชนระดับล่างที่ได้เคยใช้ทรัพยากรนั้นมาอีกวิถีทางหนึ่งไปตามยถากรรม

.

แต่เราจะแก้ปัญหานี้อย่างไรได้ นอกจากเปิดพื้นที่ให้ประชาชนระดับล่างได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ นักวิชาการและเอ็นจีโอที่เสนอเรื่องนี้ก็เคยเข้าไปร่วมเคลื่อนไหวกับประชาชน เช่นให้ข้อมูลที่ทำให้เห็นผลกระทบกว้างไกลกว่าความเดือดร้อนเฉพาะหน้าของประชาชนในท้องถิ่น ช่วยเปิดพื้นที่สื่อให้เสียงคัดค้านการแย่งชิงทรัพยากรเช่นนี้ดังไปถึงคนชั้นกลางในเมือง และเคยแม้แต่ร่วมเดินขบวนหรือสนับสนุนการประท้วงของชาวบ้านมาแล้ว

.

ทั้งหมดนี้คือ “กระบวนการประชาธิปไตย” ซึ่งเป็นเครื่องมืออันเดียวที่จะทำให้การจัดสรรแบ่งปันทรัพยากรในประเทศของเรามีความเป็นธรรมมากขึ้น และคงจะมีโอกาสพัฒนาต่อไปจนพ้นจากท้องถนนไปสู่พื้นที่อื่นๆ มากขึ้น (รวมถึงสภาผู้แทนราษฎรด้วย) ท่านเหล่านั้นฝันไปหรืออย่างไร จึงคิดว่าปัญหาเรื้อรังระดับโครงสร้างเช่นนี้ อาจแก้ได้ด้วยการเจรจาทุบโต๊ะเปรี้ยงเดียว แล้วทุกอย่างเข้าที่หมด

.

นอกจากนี้ มันแก้ปัญหาวิกฤตทางการเมืองเฉพาะหน้าได้อย่างไร

.

ควรเตือนไว้ด้วยว่า วิกฤตทางการเมืองที่เราเผชิญอยู่เวลานี้หนักหนาสาหัสมาก เพราะรัฐบาลไม่เหลือทางเลือกอะไรอีกแล้ว นอกจากสลายการชุมนุมด้วยวิธีรุนแรง ซึ่งจะทำให้เกิดการบาดเจ็บล้มตายอย่างขนานใหญ่กว่าที่ประเทศไทยเคยเผชิญมา (แม้ใน 6 ตุลา และพฤษภาทมิฬ) ซ้ำถึงสลายได้ เรื่องก็ไม่ยุติ เพราะจะเกิดการต่อต้านรัฐในรูปแบบต่างๆ ไปทั่วประเทศ รวมทั้งการก่อวินาศกรรมด้วย

.

ชนชั้นนำอาจเลือกที่จะไม่เก็บอภิสิทธิ์เอาไว้ โดยยึดอำนาจด้วยกองทัพไปเสียเลย แต่นั่นยิ่งจะนองเลือดมากขึ้น และประเทศไทยจะโงหัวไม่ขึ้นไปอีกหลายปี

.

ทั้งหมดนี้ แลกกับการยุบสภาทันที อย่างไหนจะเป็นทางออกจากวิกฤตเฉพาะหน้าได้สงบสันติกว่ากัน

.

แม้กระนั้นก็ยังมีบางคนคัดค้านว่า ถึงยอมยุบสภา หลังการเลือกตั้ง หากได้รัฐบาลที่อีกฝ่ายหนึ่งไม่ชอบ ก็อาจออกมาประท้วงปิดถนนอีก จึงไม่ใช่ทางที่จะแก้ปัญหาได้จริง

.

ข้อคัดค้านนี้มีความเป็นไปได้ แต่ต้องเข้าใจการประท้วงให้ดี

.

หัวใจสำคัญของการประท้วงไม่ได้อยู่ที่ยึดถนนหรือไม่ แต่อยู่ที่ว่าได้รับการสนับสนุนจากผู้คนในสังคมกว้างขวางเพียงไร หากได้รับกว้างขวางหนักแน่น กฎหมายอะไรๆ ก็ไม่อาจเอาไว้อยู่ (เพราะความศักดิ์สิทธิ์ของกฎไม่ได้อยู่ที่กลไกรัฐเท่ากับความเห็นชอบของประชาชน) ไม่ว่า พ.ร.บ.ความมั่นคง, สถานการณ์ฉุกเฉิน หรือแม้แต่กฎอัยการศึก ฉะนั้น หากอีกฝ่ายหนึ่งมีข้อเรียกร้องที่สังคมโดยรวมเห็นด้วย รัฐบาลใหม่ก็ต้องทำตาม เช่น ขอให้ยุบสภา ก็ต้องยุบสภา แต่หากขอให้ขอพระราชทานนายกฯ สังคมโดยรวมอาจไม่เอาด้วย ถึงตอนนั้นรัฐย่อมสามารถใช้กลไกของรัฐรักษากฎหมายได้

.

ข้อนี้น่าจะเป็นเครื่องเตือนสติให้ผู้จัดตั้งรัฐบาลต้องคำนึงถึงการยอมรับของสังคมมากขึ้น ไม่ใช่นำเอาคนอันเป็นที่รังเกียจของคนชั้นกลางในกรุงเทพฯ มาเป็นนายกฯ หรือคิดว่าตั้งรัฐบาลในค่ายทหาร จึงยอมเอายี้มาเต็ม ครม. เพราะจากนี้ไป การกระทำเช่นนั้นจะเป็นผลให้รัฐบาลนั้นไม่สามารถบริหารงานได้เลย

.

ในระบบการเมืองที่การประท้วงไม่มีพื้นที่อื่นซึ่งได้ผลมากไปกว่าท้องถนน จะให้สังคมเข้ามากำกับรัฐได้อย่างไร สิ่งที่น่าคิดก็คือเราจะสร้างพื้นที่ให้สังคมมีพลังในการควบคุมรัฐนอกท้องถนนได้อย่างไรต่างหาก แต่การที่สังคมสามารถกำกับควบคุมรัฐได้มากขึ้นนั้น เป็นความก้าวหน้าของสังคมไทยไม่ใช่หรือ

.

บางคนอาจตั้งคำถามเชิงค้านว่า ถ้าอย่างนั้น เรามิต้องปกครองกันด้วย “ม็อบ” หรอกหรือ ใช่เลยที่เราต้องตกอยู่ในภาวะอย่างนั้น จนกว่าเราจะสามารถสร้างพื้นที่นอกถนนให้แก่สังคมได้ดังกล่าวข้างต้น พูดอย่างที่ผมเคยได้พูดมาหลายครั้งแล้วว่า เราต้องปรับระบบการเมืองของเราให้รองรับความเปลี่ยนแปลงของสังคมให้ได้ นั่นคือมีคนจำนวนมากที่จำเป็นต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการเมืองระดับชาติ ถ้าเราไม่มีพื้นที่ให้เขาในระบบ เขาก็ต้องใช้พื้นที่นอกระบบ ฉะนั้น หากไม่ปรับระบบการเมืองให้ทัน ก็บอกได้เลยว่า เราจะเผชิญกับความวุ่นวายทางการเมืองจนกลายเป็นจลาจลเช่นนี้ต่อไปอีกนาน

.

ทำไมการยุบสภาซึ่งเป็นการกระทำง่ายๆ และเป็นกลไกปกติทางการเมืองเช่นนี้ จึงทำได้ยากเย็นหนักหนาแก่นายกฯอภิสิทธิ์

.

โดยสรุปแล้ว อภิสิทธิ์เป็นทางออกเพียงอันเดียวของเครือข่ายอำนาจที่สลับซับซ้อนของสังคมไทย หากไม่นับการรัฐประหารอย่างออกหน้า อันนับวันก็เป็นเครื่องมือที่ไม่คุ้มทุนมากขึ้น เพราะก่อให้เกิดการสึกหรอของสถาบันแห่งอำนาจมากเกินไป (เช่น กองทัพ, ตุลาการ ฯลฯ) แต่หนึ่งปีกว่าผ่านไป ก็ยังไม่มีทางเลือกอื่นให้ออกมากไปกว่าอภิสิทธิ์ ฉะนั้น การยุบสภาจึงหมายถึงการทิ้งไพ่จนเกือบหมดหน้าตัก เหลือไพ่ที่ใช้การไม่ดีอีกสองใบเท่านั้นคือ

.

1) สลายการชุมนุมอย่างเด็ดขาดรุนแรง แต่ก็รู้อยู่แล้วว่า จะทำให้ปัญหายิ่งขยายตัวและจัดการยากขึ้น

.

2) รัฐประหาร พร้อมทั้งให้อำนาจที่ไม่มีการตรวจสอบไว้ในมือของฝ่ายชนชั้นนำเต็มที่ ระบบอำนาจนิยมนี้จะสามารถสยบการต่อต้านอย่างรุนแรงได้ ก็โดยวิธีเดียวคือ เป็นผู้นำการปฏิรูปประเทศในทุกด้าน ซึ่งจะมีผลลิดรอนผลประโยชน์และอำนาจของกลุ่มชนชั้นนำเอง แม้อาจมีนักอุดมคติในฝ่ายชนชั้นนำที่คิดจะทำเช่นนี้ ก็ยังมีปัญหาว่าจะรักษาเอกภาพของชนชั้นนำไว้ได้อย่างไร มิฉะนั้นแล้ว นักอุดมคตินั้นก็จะถูกชนชั้นนำอีกกลุ่มหนึ่ง หรือหลายกลุ่มร่วมมือกันโค่นล้มลงจนได้

.

ยุบสภาจึงเป็นทางออกเดียวที่เป็นไปได้มากที่สุด ทั้งแก่ชนชั้นนำเองและแก่สังคมไทยโดยรวม

.

Read Full Post »

recommendare

บทความเรื่อง  ”ประชาธิปไตยที่ยั่งยืน”

โดย

อานันท์ ปันยารชุน

ความมีดังนี้

หนึ่งนิยาม คือหนึ่งความหมาย แต่ประชาธิปไตยไม่ได้ถูกให้นิยามไว้แค่นิยามเดียว ประชาธิปไตยจึงมีมากกว่าหนึ่งความหมาย  นับจากโสเครติสถึงเด็กติสต์แถวๆ บ้าน จากอเมริกาถึงไทย ความหมายของประชาธิปไตยได้ปรับแปรเปลี่ยนแปลงต่อเนื่องขาดช่วงไปมา  ทั้งเหตุที่เกิดในแต่ละบริบทสังคมการเมืองนั้นให้ประจักษ์แล้วว่า แต่ละหนแห่งไม่ได้ให้ความหมายประชาธิปไตยเหมือนกัน อย่างไรก็ตาม หลายๆ สังคมก็ยังมีผู้คนที่ถวิลสิทธิเสรีภาพ ความเสมอภาค และความยุติธรรม อยู่เสมอ

เช่นเดียวกัน สังคมไทยมีบุคคลซึ่งอุทิศตนให้กับประชาธิปไตยนานานับ ถ้าสังคมไทยความจำไม่สั้นมากเกินไป คงจำผู้คนเหล่านั้นได้ และอาจยังจำอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรีในห้วงสมัยรัฐประหารพฤษภาทมิฬกันได้

ครั้งนี้โอเพ่นออนไลน์เปิดคอลัมน์ให้ผู้อ่านพินิจใคร่ครวญความหมายประชาธิปไตยแบบคุณอานันท์ ที่ได้ให้ไว้ในงานอมาตยา เซน เล็คเชอร์ ซีรีส์ ณ กรุงบรัสเซลส์ ประเทศเบลเยียม ในเดือนมิถุนายน 2551 และเคยตีพิมพ์ก่อนแล้วในหนังสือชื่อเรื่อง ประชาธิปไตยในระยะเปลี่ยนผ่าน

ประชาธิปไตยแบบคุณอานันท์จะเป็นทางออกให้สังคมที่ขมุกขมัวหรือไม่ อาจไม่ใช่เรื่องสำคัญ แต่ประชาธิปไตยแบบคุณอานันท์เป็นเช่นไร ช่างน่าสนใจยิ่งกว่า


ท่านศาสตราจารย์อมาตยา เซน คุณมาร์ก ไบเฮน แห่ง ING Bank คุณวิลเลม ฟาน เดอร์ กีสท์  แขกผู้มีเกียรติ และท่านสุภาพสตรีและสุภาพบุรุษทุกท่าน

ผมรู้สึกเป็นเกียรติอย่างยิ่งที่ได้มีโอกาสมาแลกเปลี่ยนข้อสังเกตเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่ยั่งยืนในเวทีปราศรัยซึ่งตั้งชื่อตามนักปราชญ์ นักคิด และผู้ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ นอกจากนั้นท่านยังได้รับการยกย่องจากผลงานในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาในฐานะเป็นประธานร่วม United Nations Panel on Human Security

ศาสตราจารย์เซนได้สร้างแรงบันดาลให้พวกเราทุกคนด้วยการนําเสนอข้อคิดสําคัญๆ ซึ่งให้ความหมายใหม่ต่อมิติเชิงจริยธรรมของปัญหาเศรษฐกิจและสังคมที่เร่งด่วนแห่งยุค

หนึ่งในข้อคิดที่สําคัญยิ่งของศาสตราจารย์เซนคือเรื่องสมรรถนะ ซึ่งจัดให้เสรีภาพของมนุษย์เป็นหัวใจในการวิพากษ์การพัฒนาประชาธิปไตย ศาสตราจารย์เซนเคยตั้งข้อสังเกตว่า “ไม่เคยมีทุพภิกขภัยร้ายแรงเกิดขึ้นในประเทศใดที่เป็นเอกราช มีประชาธิปไตย และมีสื่อที่ค่อนข้างเสรี”

ในยุคปัจจุบันอันเป็นยุคที่การมุ่งหากําไรมักอยู่เหนือข้อพิจารณาเรื่องความเป็นธรรม ความเท่าเทียม และสิทธิเสรีภาพ แนวคิดของศาสตราจารย์เซนว่าด้วยการพัฒนาซึ่งเกี่ยวโยงกับเสรีภาพของมนุษย์ ความเป็นประชาธิปไตย และสื่อที่เสรี นั้นเป็นสิ่งที่น่าชื่นชม

เมื่อสงครามเย็นสิ้นสุด ฟรานซิส ฟูกูยามา ได้เสนอว่าจุดจบของประวัติศาสตร์ใกล้มาถึงแล้ว แต่นี่เวลาได้ล่วงเลยมากว่า 15 ปีแล้ว ชัยชนะของประชาธิปไตยก็ยังไม่สมบูรณ์

บางประเทศได้ผันแปรตัวเองจากแนวทางประชาธิปไตยเสรีนิยมไปสู่แนวทางที่เป็นอํานาจนิยมมากขึ้น บางรัฐบาลก็ยังประสบความสําเร็จพอสมควรในการรักษาระบอบการเมืองที่ปราศจากประชาธิปไตย แต่สามารถตอบสนองความต้องการทางเศรษฐกิจของประชาชนได้  ในขณะเดียวกัน หลายประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยก็ยังมีปัญหาด้านความรับผิดชอบต่อประชาชนและธรรมาภิบาล

เรื่องนี้ถ้ามองอย่างผิวเผิน ออกจะน่าแปลกใจ ประชาธิปไตยมีข้อดีที่เห็นชัดขนาดนี้ ไม่น่าจะมีปัญหาในการหยั่งรากลงทั่วโลก แต่สําหรับหลายประเทศ “การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน”ยังคงเป็นอุดมการณ์ที่ดูเหมือนอยู่แค่เอื้อม แต่ไปไม่ถึง

ต้นเหตุหลักอยู่ที่การต่อสู้ระหว่างผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง อริสโตเติลเคยประกาศว่า “หากเสรีภาพและความเท่าเทียมดังที่บางคนคิดมีอยู่ในประชาธิปไตยเป็นหลัก มันจะเกิดขึ้นได้ดีที่สุดก็ต่อเมื่อทุกคนเข้าไปมีส่วนร่วมในรัฐบาลมากที่สุด”

ในยุคปัจจุบัน เราเผชิญกับคําถามที่สําคัญยิ่งว่า

เหตุใดประชาธิปไตยจึงดูเปราะบางนัก

มีองค์ประกอบและปัจจัยใดที่จําเป็นสําหรับประเทศหนึ่งๆ ในการไปให้ถึงจุดที่สามารถธํารงไว้ซึ่งประชาธิปไตยอย่างยั่งยืน

ผมขอให้แง่คิดจากประสบการณ์ของผมในการเป็นนายกรัฐมนตรีที่มุ่งมั่นจะสร้างประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นในประเทศไทย รวมถึงการยกร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากประชาชน

ผมขอเริ่มด้วยคําพูดของมหาตมะ คานธีเกี่ยวกับธาตุแท้ของความเป็นประชาธิปไตยว่า “วิญญาณของประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่ไม่สามารถยัดเยียดจากภายนอกได้ แต่เป็นสิ่งที่ต้องมาจากข้างใน” กล่าวคือ ประชาชนต้องเป็นผู้ต้องการประชาธิปไตยเอง

ในยุโรปส่วนใหญ่ วิวัฒนาการของประชาธิปไตยเป็นไปอย่างเชื่องช้าและเลี้ยวลดคดเคี้ยว ประวัติศาสตร์ของยุโรปนั้นเกลื่อนกล่นไปด้วยสงครามกลางเมือง การปฏิวัติ และระบอบเผด็จการ  แต่ประชาธิปไตยก็ยังสามารถหยั่งราก และในปัจจุบันก็ไม่มีระบอบการปกครองอื่นใดมาแข่งขันท้าทายกับประชาธิปไตยในยุโรป

หากเราถือว่าการให้สิทธิลงคะแนนเลือกตั้งแก่ทุกคนเป็นจุดสําคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยในโลกตะวันตก เราก็จะพบว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งหมดที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางเพิ่งเริ่มได้ร้อยกว่าปีเท่านั้น

ในกระบวนการวิวัฒนาการทางการเมือง คนเราต้องปรับตัวเข้ากับเทคโนโลยีใหม่ๆ และปัญหาต่างๆ นานา เช่น การเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศและภัยพิบัติทางธรรมชาติ

ในระยะยาว ระบอบประชาธิปไตยจะสามารถปรับตัวในกระบวนการวิวัฒนาการได้ดีที่สุดก็ต่อเมื่อมีเสาหลักที่แข็งแรงพอ

ในยุคปัจจุบันเราอาจเปรียบเทียบประชาธิปไตยได้กับสูตรคํานวณซอฟท์แวร์ที่สามารถผลิตผลลัพธ์ทางการเมืองที่ดีที่สุดสําหรับสังคมใดก็ได้ โค้ดสําหรับซอฟท์แวร์ทางการเมืองนี้เก่าแก่หลายศตวรรษ แต่เพื่อความสะดวก เราอาจถือเอกสารแม็กนาคาร์ตาของอังกฤษเมื่อปี ค.ศ. 1215 เป็นจุดเริ่มต้น

เป็นที่เชื่อกันว่าประชาธิปไตยนั้นดีกว่า มั่นคงกว่า มีเหตุมีผลกว่า มีประโยชน์และมีความชอบธรรมมากกว่าระบบการปกครองอื่นใด

วินสตัน เชอร์ชิลล์ ได้กล่าวอย่างเหมาะสมว่า “ไม่มีใครเสแสร้งว่าประชาธิปไตยมีความสมบูรณ์หรือดีเลิศประเสริฐศรีไปหมดหรอก จริงๆ แล้วเคยมีผู้กล่าวว่าประชาธิปไตยเป็นระบอบการปกครองที่เลวที่สุด ถ้าไม่นับระบอบการปกครองอื่นๆ ที่ถูกนํามาทดลองใช้บ้างเป็นครั้งคราว”

กระบวนการทางการเมืองต้องพิจารณาควบคู่ไปกับระดับการพัฒนาของประเทศ หากการพัฒนาไม่ราบรื่น สภาพของประชาธิปไตยก็จะเป็นเช่นเดียวกัน การพัฒนาและประชาธิปไตยเปรียบเสมือนด้านหัวและก้อยของเหรียญเดียวกัน

จากประสบการณ์ของผม จําเป็นต้องมีเสาหลักอย่างน้อยจํานวนหนึ่งสําหรับรองรับโครงสร้างพื้นฐานของประชาธิปไตย ถ้าเราคิดจะสร้างสะพานก็ต้องยึดตามหลักวิชาวิศวกรรม แต่การสร้างประชาธิปไตยไม่เหมือนกับการสร้างสะพาน เพราะไม่ใช่วิทยาศาสตร์ แต่เป็นศิลปะของการทําเท่าที่จะทําได้

การศึกษาและการแพร่ความรู้

ประชาธิปไตยเริ่มต้นด้วยปัญญาของผู้ลงคะแนนเสียง ไม่ว่าปัญญานั้นจะได้มาอย่างไรก็ตาม ที่ผมพูดอย่างนั้นหมายความว่าผู้ลงคะแนนเสียงต้องเข้าใจประเด็นปัญหาที่ตนเผชิญอยู่และทางเลือกที่ตนมี ผู้ลงคะแนนเสียงจะต้องเข้าใจด้วยว่าตนมีหน้าที่ความรับผิดชอบอย่างไรบ้างภายใต้ระบบประชาธิปไตย และมีหนทางที่จะแสดงออกว่าตนต้องการอะไรในกระบวนการประชาธิปไตย

หัวใจของประชาธิปไตยจะเต้นได้ก็ด้วยการมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิของพลเมืองทุกคน อย่างแรก คือสิทธิในการหยิบยกประเด็นต่างๆ ที่ตนห่วงกังวลให้บรรจุอยู่ในวาระทางการเมือง และอย่างที่สองคือ การเลือกคนที่ตนรู้สึกว่าจะตอบสนองข้อห่วงกังวลของตนได้ดีที่สุดในกระบวนการการเมือง

นอกเหนือจากการทําหน้าที่พลเมืองอย่างรับผิดชอบโดยการลงคะแนนเสียงแล้ว ประชาธิปไตยต้องมีพลเมืองที่มีความรู้เกี่ยวกับประเด็นปัญหาที่ชุมชนและสังคมกําลังเผชิญในยุคแห่งโลกาภิวัตน์และอิทัปปัจจยตา

ปัญหาท้าทายอย่างหนึ่งในประเทศกําลังพัฒนาหลายประเทศคือ การจัดสรรทรัพยากรเพื่อให้การศึกษาตอบสนองต่อชีวิตความเป็นอยู่ประจําวันมากขึ้น ให้เปลี่ยนจากการท่องจําแบบนกแก้วนกขุนทองไปสู่การรู้จักคิดอย่างสร้างสรรค์และเป็นตัวของตัวเอง และขยายขอบข่ายโครงการการศึกษาให้ไปถึงเด็ก ผู้หญิง และสตรีที่ยากจน

ผมยินดีที่เห็นความก้าวหน้าด้านความเท่าเทียมระหว่างเพศในการส่งเสริมการศึกษาสําหรับทุกคน ความก้าวหน้าเช่นนี้เป็นนิมิตหมายที่ดีในการสร้างผู้ลงคะแนนเสียงที่มีความรู้จํานวนมากพอที่จะเป็นเชื้อเพลิงให้กระบวนการประชาธิปไตยก้าวหน้าต่อไป

จุดเด่นอย่างหนึ่งของเอเชียคือเป็นภูมิภาคที่ผลิตสตรีซึ่งเป็นหัวหน้ารัฐบาลและประมุขของรัฐจากการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยเป็นจํานวนไม่น้อย พัฒนาการที่น่ายินดีเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมาคือ ความพยายามของเอเชียใต้ที่จะให้มีความเสมอภาคทางเพศในกระบวนการประชาธิปไตย โดยกําหนดให้เจ้าหน้าที่ซึ่งมาจากการเลือกตั้งมีสัดส่วนส่วนหนึ่งเป็นสตรี  จึงถึงเวลาแล้วที่ทั้งภูมิภาคจะต้องเร่งรัดส่งเสริมความก้าวหน้าของเด็ก ผู้หญิง และสตรี เพื่อให้พวกเขามีส่วนร่วมในระดับรากหญ้ากว้างขวางมากขึ้น

การศึกษาและการเผยแพร่ความรู้ในฐานะทรัพย์สินสาธารณะเป็นวิธีสําคัญที่ทําให้กระบวนการประชาธิปไตยเป็นพลังเข้มแข็ง ต้านทานไม่ให้ผู้ปกครองประเทศใช้อํานาจในทางที่ผิด

ในเอเชียเช่นเดียวกับในตะวันตก ประชาธิปไตยไม่ได้มาจากการลงคะแนนผ่านหีบเลือกตั้งเท่านั้น แต่มาจากการต่อสู้ที่แท้จริง ซึ่งเกิดขึ้นบนท้องถนนโดยนักศึกษา ชาวนา แรงงาน และประชาชนทั่วไปที่ออกมาเดินขบวนเพื่อแสดงความไม่พอใจ

ในเอเชีย มหาตมะ คานธี ได้พัฒนาแนวคิดการต่อสู้ด้วยสันติวิธีเพื่อเป็นขบวนการเปลี่ยนแปลงการเมือง ในช่วงห้าทศวรรษหลังจากนั้น ก็ได้มีการเดินขบวนประท้วงเกิดขึ้นในสาธารณรัฐเกาหลี มีพลังประชาชนแผ่กระจายไปทั่วอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ไทย และประเทศอื่นๆ เปลวไฟของประชาธิปไตยยังคงส่องสว่างอยู่ในเอเชียใต้ซึ่งมีจํานวนผู้ลงคะแนนเสียงมากที่สุดและกระตือรือร้นที่สุดในโลก

เพื่อให้ประชาธิปไตยมีชีวิต ประชาชนต้องอย่าปล่อยตัวเองให้ตั้งอยู่ในความประมาท แต่ละชุมชน แต่ละที่ทํางาน แต่ละโรงเรียน ต้องมีโครงการส่งเสริมประชาธิปไตยในระดับรากหญ้า

ผู้มีสิทธิมีเสียงที่ไม่สนใจและนิ่งเฉย ย่อมตกเป็นเหยื่ออย่างง่ายดายให้กับกลุ่มจัดตั้งใดๆ ก็ตามที่หวังยึดอํานาจด้วยกําลังหรือการหลอกลวงตบตา ซึ่งในที่สุดจะนําไปสู่เผด็จการเบ็ดเสร็จ

ในเอเชียส่วนใหญ่ ซึ่งเน้นเรื่องความสามัคคีและการหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง นั้นเป็นค่านิยมสําคัญ สิ่งที่ท้าทายเราคือว่าทําอย่างไรจึงจะยอมรับการวิพากษ์วิจารณ์ การชั่งน้ำหนักข้อดีข้อเสีย และความเห็นที่ไม่ลงรอยกัน โดยถือว่าทั้งหมดนี้เป็นส่วนหนึ่งในการเติบใหญ่ของกระบวนการประชาธิปไตยในบริบทของเอเชีย

เสาหลักของประชาธิปไตย

ในทัศนะของผม โครงสร้างทางสถาปัตยกรรมของประชาธิปไตยมีเสาหลักอยู่ 7 เสา อันได้แก่ การเลือกตั้ง ขันติธรรมทางการเมือง การปกครองด้วยกฎหมาย เสรีภาพในการแสดงออก ความรับผิดชอบต่อประชาชนและความโปร่งใส การกระจายอํานาจ และประชาสังคม

การเลือกตั้ง

การเลือกตั้งที่เสรีและยุติธรรมสร้างความชอบธรรมให้กับประชาธิปไตย โดยป้องกันบุคคลหรือกลุ่มคนเล็กๆ ในสังคมไม่ให้ยัดเยียดผลประโยชน์เฉพาะตัวให้ประชาชนแบกรับ ไม่ควรมีบุคคลใดหรือคนกลุ่มใดมีสิทธิผูกขาดอํานาจเหนือกระบวนการเลือกตั้ง

พรรคการเมืองเป็นเครื่องมือสําคัญของระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ซึ่งมีแบบแผนพื้นฐานที่เป็นกรอบให้กับชุมชนทางการเมืองและกําหนดความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ประชาชน และการปฏิสัมพันธ์ระหว่างศูนย์อํานาจต่างๆ

ในสังคมประชาธิปไตย พรรคการเมืองสามารถจัดตั้งขึ้นมาและหาเสียงได้โดยปราศจากการข่มขู่คุกคาม บางประเทศกําหนดให้ก่อนการเลือกตั้งพรรคการเมืองต้องมีเสียงสนับสนุนในระดับหนึ่งเป็นอย่างน้อย ทุกพรรคการเมืองจะต้องได้รับโอกาสใช้สื่อเสรีและวิธีอื่นๆ เพื่อเผยแพร่แนวทางของพรรคในการหาเสียงเลือกตั้ง กระบวนการเลือกตั้งจะต้องได้รับการกํากับดูแล สังเกตการณ์และดําเนินการโดยองค์กรอิสระซึ่งมักจะเป็นคณะกรรมการการเลือกตั้ง

อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งสามารถโกงกันได้ ซื้อเสียงกันได้ และเป็นที่น่าเสียดายที่นักการเมืองซึ่งลงพื้นที่เฉพาะในช่วงการเลือกตั้งเพื่อสร้างฐานอํานาจและถ่ายภาพกับประชาชน กลายเป็นภาพที่คุ้นเคยกันในหลายประเทศ

รัฐบาลจะสิ้นสุดความชอบธรรมก็ต่อเมื่อไม่สามารถสะท้อนความต้องการของพลเมืองได้ และหากเกิดขึ้น รัฐบาลก็สามารถจัดให้มีการเลือกตั้งครั้งใหม่ แต่บางครั้งก็อาจมีการใช้กําลังและข่มขู่คุกคามเพื่อหวังยึดครองอํานาจต่อไป การเลือกตั้งอาจถูกเลื่อนออกไปหรือบ่อนทําลาย

ถึงแม้การเลือกตั้งเป็นสิ่งที่จําเป็นและเป็นมิติที่เห็นชัดที่สุดของระบบประชาธิปไตย แต่ก็ยังมีตัวอย่างของการทุจริตเลือกตั้งเพื่อส่งเสริมผลักดันการปกครองแบบอัตตาธิปไตยและทรราช ดังนั้นการเลือกตั้งจึงไม่ได้เป็นหลักประกันว่ามีประชาธิปไตย

ขันติธรรมทางการเมือง

เสาหลักที่สองคือ ขันติธรรมทางการเมือง  การเลือกตั้งที่เสรีและยุติธรรมไม่ได้เป็นการมอบสิทธิให้กดขี่หรือกีดกันกลุ่มผู้ที่ไม่ได้ลงคะแนนเสียงให้ฝ่ายรัฐบาล และก็ไม่ได้หมายความว่าเสียงข้างมากจะมีสิทธิปล้นสิทธิเสรีภาพ ทรัพย์สิน หรือชีวิตของเสียงข้างน้อย

ถ้าจะให้ประชาธิปไตยคงอยู่ได้ในระยะยาวก็ต้องมีขันติธรรม ถ้ากลุ่มเสียงข้างน้อยไม่ได้รับผลประโยชน์อย่างเที่ยงธรรมจากกระบวนการการเลือกตั้ง ก็จะไม่สามารถมีความสงบสุขได้ การขาดความสงบสุขจะทําให้ความพยายามทั้งปวงที่จะเป็นประชาธิปไตยไร้ผล

ในหลายประเทศ มีตัวอย่างของการให้สินรางวัลกับผู้ลงคะแนนเสียงสนับสนุนพรรครัฐบาล และทอดทิ้งหรือลงโทษผู้ที่ลงคะแนนเสียงให้พรรคฝ่ายตรงข้าม  การแจกจ่ายอาหาร น้ำ และทรัพยากรต่างๆ เพื่อการพัฒนา ล้วนเคยถูกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือควบคุมให้ชนะการเลือกตั้งมาแล้วทั้งสิ้น

การเมืองภายหลังการเลือกตั้งอาจเป็นโทษต่อผู้แพ้ โดยอาจเกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลที่ชนะการเลือกตั้งมองว่าการมีส่วนร่วมของเสียงข้างน้อยเป็นอุปสรรค แทนที่จะหาทางโน้มนําฝ่ายค้านเข้ามาถกหารือกันอย่างมีเหตุผล หรืออาจนําท่าทีของฝ่ายค้านเข้าไปบรรจุเป็นนโยบายรัฐบาลหากสมควร

ขันติธรรมเป็นเรื่องของการยอมรับความหลากหลายในสังคม โดยเริ่มจากการปลูกฝังเลี้ยงดูในวัยเยาว์ ถ้าเราสอนให้ผู้เยาว์เชื่อในหลักการผู้ชนะกินรวบ ก็เท่ากับว่าเรากีดขวางการพัฒนาประชาธิปไตย แทนที่จะเป็นเช่นนั้น เยาวชนควรต้องเรียนรู้ว่า สิ่งที่ฝ่ายชนะได้รับในการเลือกตั้ง คือหน้าที่ที่จะรักษาส่งเสริมฉันทามติที่สมดุลในสังคม การสร้างความสมดุลดังกล่าวนี้ก็เป็นศิลปะอย่างหนึ่ง

หลักนิติธรรม

เสาหลักที่สามของประชาธิปไตยคือหลักนิติธรรม มีการถกเถียงกันมากมายถึงความหมายของคำคํานี้ แต่สิ่งที่เห็นได้ชัดคือความเกี่ยวโยงอย่างใกล้ชิดระหว่างหลักนิติธรรมและประชาธิปไตย

เมื่อกระบวนการทางการเมืองกํากับด้วยกฎหมายและกรอบระเบียบกฎเกณฑ์ ราษฎรก็จะสามารถพิจารณาได้ว่ารัฐบาลนั้นปฏิบัติถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และสามารถหาคําตอบต่อคําถามหลักๆ เช่น

– รัฐบาลปกครองตามหลักกฎหมายหรือไม่ หรือถือหลักว่าตนได้รับการยกเว้นจากกฎเกณฑ์ที่ไม่สะดวกบางข้อ

– ลําดับขั้นตอนการดําเนินงานของรัฐบาลคงเส้นคงวาและอยู่ภายใต้กฎหมายหรือไม่ หรือว่ารัฐบาลดําเนินการตามอําเภอใจ จับกุมผู้คนที่คัดค้านนโยบายของตนและลิดรอนเสรีภาพของบุคคลเหล่านั้นโดยไม่เคารพสิทธิที่พวกเขาพึงมีตามกฎหมาย

ในช่วงต้นๆ ผมได้กล่าวถึงความสําคัญของแม็กนาคาร์ตา เอกสารประวัติศาสตร์ฉบับนั้นได้จารึกหลักที่ว่ารัฐจะต้องเคารพสิทธิตามกฎหมายทั้งหมดที่บุคคลพึงมี  habeas corpus เป็นหลักการสําคัญที่สุดอย่างหนึ่งในแม็กนาคาร์ตา  habeas corpus ป้องกันการจับกุม กักขัง และประหารชีวิตตามอําเภอใจของรัฐ โดยกําหนดว่าการกระทําดังกล่าวโดยรัฐต้องมีเหตุผลทางกฎหมายและเคารพสิทธิตามกฎหมายของบุคคลที่ถูกกักกัน

ชนชั้นทางการเมืองที่ยอมรับว่า การกระทําใดๆ โดยรัฐต้องเป็นไปตามครรลองของกฎหมาย จะยอมรับประชาธิปไตยมากกว่า การบังคับใช้หลักนิติธรรมอย่างถูกต้องเป็นการป้องกันความพยายามใดๆ ที่จะทําลายเสรีภาพ ยึดทรัพย์สิน หรือละเมิดสิทธิมนุษยชน และยังหมายความว่ากฎเหล่านั้นมีผลต่อราษฎรทุกคนอย่างเท่าเทียม

เมื่อการบังคับใช้หลักนิติธรรมอ่อนแอ การฉ้อราษฎร์บังหลวงก็เฟื่องฟู การติดสินบน การจ่ายเงินใต้โต๊ะ การฮั้วประมูล การออกนโยบายที่เอื้อต่อครอบครัวหรือพวกพ้อง ล้วนเป็นที่รู้กันอย่างกว้างขวางในหลายประเทศ ในสถานการณ์เหล่านี้ผู้ที่มุ่งบังคับกฎหมายอาจเผชิญกับการข่มขู่คุกคามหรือตอบโต้แก้แค้น

ประชาธิปไตยจะผิดเพี้ยนไม่ทํางานเมื่อข้าราชการ ตุลาการ นิติบัญญัติ ภาคเอกชน ตํารวจ และทหาร ล้วนใช้อํานาจที่ตนมีอยู่เพื่อสร้างความร่ำรวยและเอื้อประโยชน์ส่วนตนบนความทุกข์ยากของประชาสังคม  ถึงแม้จะมีกฎหมาย การฉ้อราษฎร์บังหลวงก็เป็นตัวบั่นทอนหลักนิติธรรม

ความเป็นกลางของภาคตุลาการเป็นฐานหลักอย่างหนึ่งของหลักนิติธรรม หากผู้พิพากษาใช้กฎเกณฑ์ชุดหนึ่งสําหรับผู้ที่มีอํานาจวาสนา และใช้อีกชุดหนึ่งสําหรับผู้ที่ไม่มีสิ่งเหล่านั้น ระบบการเมืองและระบบยุติธรรมทั้งหมดก็จะตกต่ำเสื่อมเสีย เซาะกร่อนความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อการให้ความยุติธรรมของรัฐบาล

หลักนิติธรรมย่อมมีรากฐานอยู่ในระบบค่านิยมทางศีลธรรมจรรยา ในแอฟริกาใต้ เป็นเวลาหลายสิบปีที่ได้มีหลักนิติธรรมภายใต้กรอบระบบกฎหมายที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของสีผิว (apartheid) ภายใต้ระบบการเมืองและกฎหมายที่ปกป้องสิทธิของประชาชน คนที่มีสีผิวสีใดสีหนึ่งไม่สามารถใช้มันกีดขวางความยุติธรรมได้ ความยุติธรรม
และความเสมอภาคเกี่ยวโยงโดยตรงกับความยั่งยืนของประชาธิปไตย โดยทั่วไปแล้ว หากหลักนิติธรรมถูกครอบงํา ชื่อเสียงในความเป็นประชาธิปไตยพร้อมกับความชอบธรรมของรัฐบาลก็จะพลอยเสียหายไปด้วย ไม่ว่ารัฐบาลนั้นจะใช้ข้ออ้างอย่างไรก็ตาม

หลักนิติธรรมยังมีหน้าที่สุดท้ายอีกหนึ่งอย่างในระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ เช่นของไทย รัฐธรรมนูญเป็นตัวกําหนดกรอบและความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันปกครองต่างๆ ในระบบประชาธิปไตย ประชาธิปไตยจะทํางานได้ผลดีที่สุดก็ต่อเมื่อสถาบันและเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ระบบที่มีกลไกตรวจสอบถ่วงดุล

หลักนิติธรรมเป็นตัวกําหนดขอบเขตของการแทรกแซงกระบวนการตัดสินใจทางการเมือง  เมื่อมีนิติธรรม ประชาชนทุกคนเป็นเจ้าของระบบและขึ้นอยู่กับกฎหมายเดียวกัน  ในขณะที่ผู้ปกครองนั้นไม่ได้เป็น “เจ้าของ”ของระบบ

เพื่อให้หลักนิติธรรมทํางานเป็นผล มีความจําเป็นอย่างยิ่งที่เกียรติภูมิและอิสรภาพของฝ่ายตุลาการและระบบยุติธรรมทั้งหมดจะต้องปลอดจากการกดดันโดยอิทธิพลหรือการแทรกแซงที่ผิดกฎหมาย

เสรีภาพในการแสดงออก

เสาหลักที่สี่ซึ่งทําให้ประชาธิปไตยยั่งยืนคือเสรีภาพในการแสดงออก สิ่งที่บุคคลสามารถกล่าว ตีพิมพ์ แจกจ่าย และพูดคุย เป็นสิ่งบ่งชี้ว่าระบบการเมืองเป็นประชาธิปไตยมากน้อยเพียงใด สื่อมวลชนที่อิสรเสรีเป็นตัวชี้วัดเสรีภาพในการแสดงออก ระบบอินเทอร์เน็ตที่ไม่ถูกเหยียบย่ำโดยการควบคุมของรัฐก็เป็นตัวชี้วัดอีกตัวหนึ่งเช่นกัน

รัฐบาลไม่ว่าจะเป็นประชาธิปไตยหรือเป็นแบบอื่น น้อยรายนักที่มีความสัมพันธ์ที่สบายใจอย่างแท้จริงกับสื่อมวลชนเสรี แต่ไม่ว่าจะมีข้อเสียเพียงใด สื่อมวลชนเสรีซึ่งสนับสนุนโดยอินเทอร์เน็ตที่ไม่ถูกปิดกั้น เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ในการให้ข้อมูลข่าวสารกับสาธารณะ โดยเป็นส่วนหนึ่งของประชาธิปไตยที่ทํางาน  แม้ในสังคมที่มีประชาธิปไตยมานาน รัฐบาลก็ยังพยายามจัดการใช้สื่อเพื่อประโยชน์ของตน รัฐบาลมักพยายามชี้นําการตีความข่าวเพื่อผลักดันวาระของตนและเจือจางอํานาจของสื่ออิสระ

เทคโนโลยีสมัยใหม่ได้เปิดทางให้การแพร่กระจายข้อมูลข่าวสารพร้อมกับพื้นที่สําหรับวาทกรรมสาธารณะได้ขยายตัวอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน อินเทอร์เน็ตได้ปฏิวัติการมีส่วนร่วมในการอภิปรายและการดําเนินการทางการเมือง และได้เกื้อกูลให้เกิดชุมชนออนไลน์ขึ้นมามากมาย ในขณะเดียวกันโทรศัพท์มือถือก็ทําให้การติดต่อส่งข้อมูลข่าวสารกระทําได้อย่างทันท่วงที

ในประเทศที่ยึดแนวทางอํานาจนิยม เสรีภาพของข้อมูลข่าวสารเป็นภัยใหญ่หลวงสําหรับรัฐบาล เสรีภาพที่มากับสื่อสมัยใหม่นี้สามารถเข้าถึงได้โดยเพียงคลิกไปยังเว็บไซต์ เช่น ยูทูบและบล็อกต่างๆ  ปรากฏการณ์ใหม่ๆ เหล่านี้ทําให้รัฐบาลควบคุมข้อมูลข่าวสารได้ยากขึ้น

ข้อเท็จจริงก็คือว่า แม้กระทั่งรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ก็มักพยายามที่จะปั้นแต่งมติมหาชนให้ไปในทิศทางที่ต้องการ ไม่ว่าผ่านสื่อโทรทัศน์ สิ่งพิมพ์ หรืออินเทอร์เน็ต การที่รัฐควบคุมหรือมีอิทธิพลเหนือข้อมูลข่าวสารนั้น พวกเราควรจะหยุดและคิดเรื่องนี้ให้ดีๆ แม้หน้าตาของประชาธิปไตยอาจดูสดใส แต่หากเสรีภาพของข้อมูลข่าวสารและของสื่อถูกคว้านจนกลวง ก็เท่ากับว่าประชาธิปไตยถูกบั่นทอน ประชาชนจึงต้องคอยเฝ้าระวังตลอดเวลาเพื่อให้มีการ
ตรวจสอบและถ่วงดุล ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากกฎหมายในหลายประเทศที่ประชาธิปไตยกําลังพัฒนาไม่ได้ส่งเสริมเสรีภาพของข้อมูลข่าวสาร และไม่ให้ความสําคัญต่อสื่อมวลชน

เสรีภาพในการแสดงออกถือว่าสําคัญพอที่จะบรรจุในปฏิญญาสากลสิทธิมนุษยชน ดังหัวข้อ 19 ซึ่งระบุว่า “ทุกคนมีสิทธิอย่างเสรีในการแสดงความคิดเห็นและการแสดงออก สิทธิดังกล่าวนั้นรวมถึงเสรีภาพที่จะมีความคิดเห็นโดยปราศจากการแทรกแซง และเสรีภาพที่จะแสวงหา ได้รับ และถ่ายทอดข้อมูลข่าวสารและความคิดผ่านสื่อใดๆ ก็ได้โดยไม่จํากัดพรมแดน”

หากพลเมืองไม่มีสิทธิในการแสดงออกในกระบวนการทางการเมือง ก็จะไม่มีรัฐบาลใดที่ต้องรับผิดชอบต่อการกระทําของตน อย่างไรก็ดี ไม่มีสังคมประชาธิปไตยใดที่มีเสรีภาพในการแสดงออกอย่างสมบูรณ์

กุญแจสําคัญคือการชั่งให้เกิดความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ของชาติและสังคม เพื่อสร้างและรักษาระดับการถกเถียงแลกเปลี่ยนในสังคม ซึ่งจะทําให้การมีส่วนร่วมในประชาธิปไตยมีความหมาย และในขณะเดียวกันก็ต้องขีดเส้นซึ่งนําบริบททางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมเข้าไปพิจารณา แต่ละประเทศกําหนดขอบเขตของเสรีภาพในการแสดงออกไว้แตกต่างกัน แต่สิ่งที่สําคัญคือขอบเขตดังกล่าวต้องไม่ถูกอิทธิพลทางการเมืองนําไปใช้ในทางที่ผิด เพื่อจํากัดไม่ให้สาธารณะตรวจสอบนโยบายและการกระทําที่มีผลกระทบต่อบูรณภาพของผลประโยชน์สาธารณะ เช่น หากกฎหมายอาญาว่าด้วยการหมิ่นประมาททําให้คนไม่กล้าเปิดโปงความไม่ชอบมาพากลหรือการฉ้อราษฎร์บังหลวง ก็เป็นการทําให้ประชาธิปไตยเสื่อม

ประชาธิปไตยเป็นเรื่องของการให้ทุกเสียงมีสิทธิได้แสดงออก เสียงเหล่านั้นอาจขัดกันเอง บางเสียงอาจมีความรู้มากกว่าเสียงอื่น บางเสียงอาจเป็นความเห็นส่วนตัว ซุบซิบนินทา หรือคาดเดา ทั้งหมดนี้คือตลาดแห่งความคิด ซึ่งก็เหมือนตลาดทั่วไปตรงที่สินค้าแต่ละอย่างมีคุณค่าไม่เท่ากัน ตราบใดที่สถาบันต่างๆ ของเราทําให้คนสามารถรู้จักวิธีประเมินคุณค่าของความคิดในตลาดนี้ รู้จักคัดเอาความคิดที่ไตร่ตรองเข้มงวดมาใช้ รู้จักปฏิเสธความคิดที่สุกเอาเผากิน ไม่เพียงแต่ประชาธิปไตยจะยั่งยืนเท่านั้น แต่จะเจริญงอกเงยขึ้นอีกด้วย

โดยที่มีทั้งอินเทอร์เน็ต โลกาภิวัตน์ และการสื่อสารมวลชน ตลาดแห่งนี้ได้ดึงความคิดมาจากแหล่งต่างๆ อย่างหลากหลาย ไม่ใช่เพียงจากประเทศประชาธิปไตยประเทศใดประเทศหนึ่งเท่านั้น  แม้ว่าตลาดนี้จะไม่สามารถสร้างขึ้นมาและควบคุมโดยรัฐอย่างง่ายดาย แต่ก็คงไม่มีรัฐบาลใดปลอดโปร่งใจทีเดียวกับการใช้วิธีปิดปากผู้ที่ไม่เห็นด้วยหรือผู้ที่แฉการกระทําของรัฐบาล

ความรับผิดชอบต่อสาธารณะและความโปร่งใส

เสาหลักที่ห้าของประชาธิปไตยคือ ความรับผิดชอบต่อสาธารณะและความโปร่งใส ซึ่งหมายความว่าสถาบันของรัฐและบุคคลในสถาบันเหล่านั้นต้องรับผิดชอบการกระทําของตน รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อประชาชนที่เลือกรัฐบาลนั้นเข้ามา นอกจากนี้ ยังต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายตุลาการที่อิสระหรือสถาบันที่เป็นกลางอื่นๆ ที่ตั้งขึ้นเพื่อตรวจสอบการกระทําของรัฐบาล การตัดสินใจใดๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องนโยบายด้านการเกษตร การกําหนดราคาน้ำมัน หรือบริการสาธารณสุข จะต้องไม่ทําไปเพื่อผลักดันวาระของกลุ่มผลประโยชน์เหนือกว่าผลประโยชน์สาธารณะ

ในแก่นแท้ของความรับผิดชอบต่อสาธารณะและความโปร่งใสนั้นมีวัตถุประสงค์เดียวกัน คือเพื่อคุ้มครองพลเมืองจากนโยบายที่หลงทางหรือการตัดสินใจที่ให้ประโยชน์แก่คนไม่กี่คนแต่ทําให้คนจํานวนมากต้องเสียประโยชน์ เมื่อใดที่หลักการทั้งสองนี้สั่นคลอน ก็จะเป็นสัญญาณเตือนภัยว่าธรรมาภิบาลกําลังตกอยู่ในภาวะสุ่มเสี่ยง และกระบวนการประชาธิปไตยได้ชะงักงัน

การกระจายอํานาจ

เสาหลักที่หกตั้งอยู่บนการให้อํานาจทางการเมืองแก่ระดับท้องถิ่นหรือระดับจังหวัด ยิ่งรัฐบาลอยู่ใกล้ประชาชนที่ต้องปกครองมากเพียงใด รัฐบาลก็จะยิ่งตอบสนองต่อประชาชนได้มากเพียงนั้น ขณะเดียวกัน เพื่อให้ประชาธิปไตยที่มีการกระจายอํานาจจากส่วนกลางสามารถทํางานได้ ก็จะต้องมีการกระจายอํานาจในเรื่องของเงินสนับสนุน ทรัพยากรด้านอุปกรณ์สิ่งของและบุคคล ตลอดจนขีดความสามารถของสถาบัน

การกระจายกระบวนการทางการเมืองออกจากส่วนกลางก็เป็นอีกวิธีหนึ่งที่จะลดการรวมศูนย์อํานาจและอิทธิพลของกลุ่มพลังทางการเมือง  พลเมืองจะมีความตื่นตัว สนใจ และพร้อมที่จะมีส่วนร่วมในประชาธิปไตยมากขึ้น เมื่อพวกเขามองเจ้าหน้าที่รัฐเป็นเสมือนเพื่อนบ้านและเห็นว่าสิ่งที่เขามีส่วนได้ส่วนเสียเป็นเรื่องใกล้ตัว

เราจะเห็นตัวอย่างที่ดีที่สุดของความเชื่อมโยงระหว่างประชาธิปไตยกับชีวิตประจําวันของพลเมืองได้ในระดับท้องถิ่น การอยู่ในพื้นที่ที่ใกล้ชิดในละแวกเดียวกันมีประโยชน์ในทํานองเดียวกับชุมชนออนไลน์ในเศรษฐกิจแห่งความรู้ ประชาชนที่มีผลประโยชน์และค่านิยมร่วมกันจะแสดงและแลกเปลี่ยนความเห็นและความรู้ จะโน้มน้าวกันและกัน สิทธิของพลเมืองในการชุมนุมและการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นจะช่วยบ่มเพาะประชาธิปไตยให้อยู่ยืนยาวในสังคม

การตั้งพรรคการเมืองในระดับท้องถิ่นช่วยให้การสร้างประชาธิปไตยแบบผู้แทนเป็นไปได้ง่ายขึ้น การมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นของผู้ลงคะแนนเสียงและผู้สมัครที่มาจากเขตหรือจังหวัดเดียวกันจะสร้างความน่าเชื่อถือและความชอบธรรมให้แก่กระบวนการประชาธิปไตย  และการปกครองระดับท้องถิ่นจะเป็นสนามฝึกซ้อมให้แก่ผู้นําของชาติในอนาคต

ประชาสังคม

ประชาสังคมเป็นเสาหลักสําคัญเสาที่เจ็ด ประชาสังคมที่
แข็งขันจะเริ่มบทบาทของการมีส่วนร่วมตั้งแต่ระดับรากหญ้า  เวทีชุมชน ชมรม กลุ่มนักรณรงค์เรื่องต่างๆ องค์กรการกุศล สหกรณ์ สหภาพ กลุ่มนักคิด และสมาคม ล้วนจัดอยู่ภายใต้กรอบประชาสังคม กลุ่มเหล่านี้เป็นยานพาหนะในการมีส่วนร่วมที่จะนําไปสู่การมีประชาธิปไตยระดับรากหญ้าอย่างยั่งยืน โดยมีความเข้มข้นในแง่ของความรู้สึกต้องการเป็นอาสาสมัคร ความสนใจร่วมกัน และค่านิยมเหมือนกัน อันเป็นแกนสําหรับการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูล สร้างกรอบแนวคิด และผลักดันแนวคิด

ความเข้มแข็งของประชาธิปไตยอาจวัดได้โดยดูว่ามีประชาสังคมที่แท้จริงเพียงใด และพลเมืองมีส่วนร่วมในการกําหนดนโยบายสาธารณะมากน้อยเพียงใด ประชาสังคมเป็นแหล่งข้อมูลที่สําคัญสําหรับการถกเถียงด้วยสติปัญญาในเรื่องที่อยู่ในความสนใจของสาธารณะ ประชาสังคมยังเป็นกลไกให้ทัศนะส่วนรวมของพลเมืองสามารถมีส่วนกําหนดและโน้มน้าวนโยบายของรัฐบาลได้  และจากการที่ต้องนําข้อถกเถียงและข้อมูลเข้าสู่เวทีสาธารณะเพื่อใช้เป็นบริบทในการพิเคราะห์นโยบาย รัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยก็จําเป็นต้องนําเสนอข้อโต้แย้งหรือปรับเปลี่ยนท่าที การแลกเปลี่ยนในลักษณะนี้เป็นสิ่งดีสําหรับประชาธิปไตย และเป็นที่ชัดเจนว่า เมื่อกระบวนการพิจารณาภายในระบบการเมืองนั้นยอมรับบทบาทของประชาสังคม ก็เท่ากับว่าได้ตกลงให้ประชาชนได้มีบทบาทในการตรวจสอบการตัดสินใจของรัฐบาล ในสังคมประชาธิปไตยนั้นประชาสังคมที่ตื่นตัวจะทําให้มีการตัดสินใจที่รอบคอบมากขึ้น

หลายประเทศมีประวัติศาสตร์ของระบบอุปถัมภ์ทางการเมือง โดยหัวหน้าของกลุ่มการเมืองจะสร้างกลุ่มผู้ตามของตนที่มีความภักดีต่อตัวบุคคลมากกว่าต่อพรรคการเมืองหรือความเชื่อ เมื่อใดที่เกิดอย่างนี้ขึ้น ประชาธิปไตยก็ไม่สามารถคงอยู่อย่างยั่งยืนได้ง่ายนัก

คุณสมบัติความเป็นผู้นํา

เสาหลักต่างๆ ของประชาธิปไตยที่ผมได้กล่าวถึงมานี้ เป็นสิ่งที่จําเป็นแต่ยังไม่เพียงพอ หากขาดผู้นําที่จะมาสร้างและธํารงรักษาเสาหลักของประชาธิปไตยเหล่านี้

คุณสมบัติของความเป็นผู้นําสําหรับประชาธิปไตยที่ยั่งยืนจะพบได้ในบุคคลที่ดํารงตนด้วยความซื่อสัตย์ โปร่งใส และรับผิดชอบในสิ่งที่ตนทํา เป็นบุคคลที่สามารถสร้างฉันทามติ มีใจที่เปิดกว้างและเป็นธรรม ยึดมั่นต่อความยุติธรรมและส่งเสริมประโยชน์สาธารณะ มีขันติธรรมรับฟังท่าทีของฝ่ายตรงข้าม แน่นอน มักมีการพูดกันว่าประชาธิปไตยเป็นวิธีปกครองที่ยุ่งเหยิงวุ่นวาย และวิสัยมนุษย์ก็มีข้อบกพร่องมากมาย คํากล่าวทั้งสองนี้มีความจริงอยู่ แต่ขณะที่เรายอมรับข้อจํากัดของเราเอง เราก็ควรพยายามหลีกเลี่ยงข้อผิดพลาดในอดีตและมองไปสู่รุ่นผู้นําในภายภาคหน้าที่จะสามารถสานต่อ โดยเรียนรู้จากบทเรียนของการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยของประชาชนคนธรรมดา

สรุป

ในการเสริมสร้างประชาธิปไตยที่ยั่งยืน ประเทศชาติจะต้องมุ่งความพยายามไปที่การสร้างระบบที่ให้อํานาจแก่ประชาชน ไม่ใช่เฉพาะผ่านสิทธิในการลงคะแนนเสียงเท่านั้น แต่โดยปลูกฝังบรรทัดฐาน สถาบันและค่านิยมที่สนับสนุนสิทธิดังกล่าว และทําให้สิทธินั้นมีความหมาย

สิ่งที่จะทําให้ประชาธิปไตยยั่งยืนคือ ความตระหนักร่วมกันว่า แม้ว่าประชาธิปไตยจะห่างไกลความดีเลิศประเสริฐศรี แต่ทางเลือกอื่นยังห่างไกลเสียยิ่งกว่า บางสังคมตระหนักในสัจธรรมนี้เร็วกว่า บางสังคมตระหนักช้ากว่า บางสังคมก็กําลังทดลองดูว่าจะสามารถนําเฉพาะบางส่วนของประชาธิปไตยมาใช้ เช่น ธรรมาภิบาลและความ
รับผิดชอบ โดยไม่ต้องรับภาระของการเป็นประชาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบได้หรือไม่

ผมขอให้สังคมเหล่านั้นโชคดี ตราบใดที่พวกเขาแสดงความยึดมั่นต่อสวัสดิภาพและความกินดีอยู่ดีของประชาชน และจัดหาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้ ประชาชนส่วนใหญ่ก็คงจะพึงพอใจกับสถานะที่เป็นอยู่และไม่ประท้วง

ในบางประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยยังไม่เข้มแข็งแบบนี้ ประเด็นหนึ่งที่พวกเขาได้เปรียบก็คือความรู้สึกผิดหวังกับประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน บุคคลที่ได้รับเลือกตั้งมา แทนที่จะสนองและปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ กลับสนองประโยชน์ส่วนตนและพรรคพวก อ้างสิทธิที่จะบงการในนามของคนส่วนใหญ่ เหยียบย่ำสิทธิของคนกลุ่มน้อย จนตนเองกลายเป็น “สาธารณชน” เสียเอง ไม่ใช่ “ผู้แทน” อีกต่อไป

ในช่วงประมาณสามทศวรรษที่ผ่านมา ได้มีแนวโน้มไปสู่ประชาธิปไตยที่มีส่วนร่วมโดยตรงมากขึ้น ซึ่งในสังคมประชาธิปไตยที่อยู่ตัวแล้ว แนวโน้มนี้อาจเป็นความเปลี่ยนแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่การเดินจากระบอบอัตตาธิปไตยไปสู่ประชาธิปไตยที่มวลชนมีส่วนร่วมนั้น นับว่าเป็นการกระโดดก้าวใหญ่

สิ่งที่สําคัญคือ เมล็ดของประชาธิปไตยจะต้องงอกเงยจากภายในของแต่ละสังคมเอง จึงจะได้รับการยอมรับและดําเนินไปได้ สังคมแต่ละแห่งจะต้องหาทางออกจากความขัดแย้งต่างๆ และจัดลําดับความสําคัญของเรื่องต่างๆ ด้วยตนเอง

ประสบการณ์ในทุกที่เน้นให้เห็นถึงความเปราะบางของประชาธิปไตย แม้ว่าในบางแห่งที่อาจดูเหมือนอยู่ตัวแล้ว ประชาธิปไตยก็อาจถูกแทรกแซงได้โดยเฉพาะในยามที่มีวิกฤต ผมไม่เชื่อว่าจะมีประชาธิปไตยแห่งใดที่เข้มแข็งจนปลอดภัยจากความละโมบและความมักใหญ่ใฝ่สูงของมนุษย์ ในการบ่มเพาะและทําให้ประชาธิปไตยยั่งยืนนั้น ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากประชาธิปไตยจะต้องทําหน้าที่เป็นผู้ปกป้องประชาธิปไตย ประชาชนคนธรรมดาจะต้องระแวดระวังและชาญฉลาด สําหรับมนุษยชาติ ประวัติศาสตร์ยังไม่ได้จบสิ้น การต่อสู้เพื่อผลักดันและต่อต้านประชาธิปไตยจะยังคงดําเนินอยู่ต่อไปอีกนาน

Read Full Post »

การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
นักวิจัยเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัย

 

โครงสร้าง

 

สายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจ

 

สรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้น

 

ตารางที่ 1 ข้อแตกต่างของโครงสร้างระบบการเมืองต่าง ๆ

ประเด็น ระบบอังกฤษ/ไทย ระบบอเมริกัน ระบบที่ ศ. ชัยอนันต์ เสนอ
ที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติ สภาล่าง (สภาผู้แทนราษฎร) ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งต่างๆ ในอังกฤษใช้ระบบเขตเดียวคนเดียว ในไทยเขตหนี่งมีผู้แทนไม่เกินสามคน สภาสูงมาจากการแต่งตั้ง ในอังกฤษ มีเจ้านายที่มีตำแหน่งโดยตระกูลอีกด้วย สภาล่างได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว สภาสูงได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งรัฐ โดยแต่ละรัฐจะมีสภาชิกวุฒิสภารัฐละสองคน สภาผู้แทนราษฏรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว ไม่มีข้อเสนอเกี่ยวกับวุฒิสภา เข้าใจว่าเหมือนเดิม
ที่มาของคณะผู้บริหาร นายกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมาจากสภาผู้แทนฯ (ส่วนใหญ่) หรือจากข้างนอกก็ได้ ประธานาธิบดี ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และแต่งตั้งคณะผู้บริหาร คณะผู้บริหาร 20 คนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และอาจแต่งตั้งอีก 30 คนจาก ส.ส. หรือสมาชิกวุฒิสภา สำหรับบุคคลกลุ่มหลัง เมื่อได้รับแต่งตั้ง ยังคงดำรงตำแหน่งในสภา แต่จะไม่มีเสียงในการลงคะแนน
การพ้นวาระของฝ่ายนิติบัญญัติ สำหรับสภาล่าง สี่ปี (อังกฤษห้าปี) หรือเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภา สมาชิกวุฒิสภาไทยมีวาระหกปี และหมุนเวียนกันออก สำหรับสภาสูงอังกฤษสมาชิกเป็นตลอดชีพ สภาล่างมีวาระสองปี สมาชิกสภาสูงมีวาระหกปี หมุนเวียนกันออก สี่ปีสำหรับสภาผู้แทนราษฏร โดยนายกรัฐมนตรีไม่มีสิทธิ์ยุบสภา ส่วนวุฒิสภา ไม่มีการกล่าวถึง เข้าใจว่าเหมือนในปัจจุบัน
การพ้นวาระของคณะผู้บริหาร พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ประธานาธิบดีพ้นวาระทุกสี่ปี หรือเมื่อรัฐสภาดำเนินมาตรการขับไล่ (impeachment) ด้วยกระบวนการกึ่งตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีอำนาจสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง
อำนาจทางการคลังและกฎหมายการเงิน รัฐบาลเสนองบประมาณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่ายให้แก่สภาผู้แทนราษฎร สภามีสิทธิ์ตัดรายจ่าย แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอให้เพิ่มการใช้จ่าย สมาชิกจะเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลเห็นชอบด้วย รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอมา และสามารถเสนอโครงการที่ต้องใช้เงินได้ รัฐสภามีหน้าที่จัดหาเงิน (ด้วยการออกกฎหมายภาษีอากร) อีกด้วย รัฐสภามีอำนาจอนุมัติงบประมาณประจำปี มีอำนาจในการจัดหาเงิน มีการกล่าวถึงบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการอนุมัติงบประมาณจังหวัด แต่ไม่ได้ให้รายละเอียด
พรรคการเมือง ในอังกฤษไม่มีข้อบังคับ ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญระบุให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสมัครในนามพรรค หากได้รับเลือกแล้วและย้ายพรรค ก็ต้องพ้นจากการเป็น ส.ส. พรรคจะต้องส่งผู้สมัครเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปไม่น้อยกว่าหนี่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุว่าจะต้องมีพรรคการเมือง ในการเลือกตั้งทั้งของประธานาธิบดี และของสมาชิกรัฐสภา กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้พรรคการเมืองมีการเลือกตั้งขั้นต้นภายในพรรค (primary election) เพื่อให้ได้ผู้สมัครสำหรับพรรคนั้นๆ ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค พรรคจะส่งผู้สมัครจำนวนเท่าไรก็ได้
อำนาจตุลาการ ในอังกฤษ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญ ศาลจึงไม่สามารถใช้รัฐธรรมนูญล้มกฎหมายได้ แต่มีประเพณีปฏิบัติจากระบบ common law พิทักษ์สิทธิของปัจเจก ในไทย ถ้าศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ต้องส่งเรื่องให้ตุลาการรัฐธรรมนูญตัดสินชี้ขาดก่อน สามารถลบล้างกฎหมายที่บัญญัติโดยรัฐสภาได้ หากขัดกับรัฐธรรมนูญ ไม่มีการกล่าวถึง

 

ในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้น

 

อำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติ

อำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่

 

เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้

 

แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ

 

ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน2 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)

 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง3 และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไป

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคต

 

อำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติ

 

ระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty4 กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้น

 

สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร

 

ไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ5 นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้

 

มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมาย

 

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่

 

จากโครงสร้างสู่พฤติกรรม

 

โครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้

 

  • ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี
  • คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึ
  • ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี

 

แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น

 

  • เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร
  • ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน

 

จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

 

โครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่า พฤติกรรมดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้น ในประเทศไทยหากเรานำเอาระบบแบ่งแยกอำนาจมาใช้ ตรงกันข้าม จุดประสงค์ของบทความนี้ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่า พฤติกรรมเหล่านี้มีที่มานอกเหนือไปจากรูปแบบ การปกครองแต่ถ่ายเดียว และถ้าจะแยกอำนาจการปกครองตามแนวของ ศ. ชัยอนันต์ ก็จะต้องศึกษาที่มาอื่นๆ เหล่านี้อีกด้วย

 

ปัจจัยอื่นๆ ที่กำหนดพฤติกรรมนอกเหนือจากโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดโดยวัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศไทย (นิธิ 2534) วัฒนธรรมทางการเมือง ในไทยนั้นได้สร้างสมกันมานับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา วัฒนธรรมทางการเมืองนั้น แท้จริงก็คือความเข้าใจและความคาดหวัง ที่ตัวละครทางการเมืองมีต่อพฤติกรรมของตัวละครอื่นๆ ในเวทีเดียวกัน คือที่ประชาชน ผู้ลงคะแนนเสียงมีต่อ ส.ส. และที่ผู้สมัครมีต่อผู้ลงคะแนน ที่ ส.ส. มีต่อรัฐบาล ที่นักเลือกตั้งมีต่อทหาร ที่ทหารมีต่อนักเลือกตั้ง ความคาดหวังทั้งหลายนี้ได้รับการทดสอบและตอกย้ำมาหลายครั้งหลายคราวแล้วใน 60 ปีที่ผ่านมา

 

นอกจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่ได้สร้างสมกันมา ยังมีผลงานที่เป็นรูปธรรมของเหล่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกมา อาทิเช่น บรรดากฎหมายบ้านเมืองที่ ส.ส.เหล่านี้ ได้ตราขึ้นมาแล้วหลายฉบับ (โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายที่ตราโดยรัฐบาลเผด็จการอีกมากฉบับกว่านั้น) รัฐบาลที่ ส.ส. เหล่านี้มีส่วนในการแต่งตั้งและถอดถอน ก็มีมาแล้วหลายคณะ และได้สร้างความคาดหวังให้แก่ประชาชนว่า บทบาทของรัฐควรจะเป็นอย่างไร เราจะชื่นชมหรือสะอิดสะเอียนกับวัฒนธรรมและผลงาน เหล่านี้มากน้อยอย่างไรก็ตาม แต่มันก็เป็นมรดกตกทอดมา ที่อยู่กับเราโดยที่จะโยนทิ้งออกไปไม่ได้ แม้ว่าเราจะปรับระบบการปกครองกันอย่างถอนรากถอนโคนกันในวันพรุ่งนี้

 

ด้วยเหตุนี้ เราจึงต้องวิเคราะห์ผลกระทบจากโครงสร้างต่อพฤติกรรมของตัวละครทางการเมืองในระดับต่างๆ นับตั้งแต่ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ไปจนถึงรัฐมนตรีหรือคณะผู้บริหาร

 

พฤติกรรม

 

ลักษณะของกฎหมายในสองระบบ

 

ไม่ว่าในสหรัฐฯ ที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในอังกฤษและไทยที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากสภานิติบัญญัติ อำนาจในการออกกฎหมาย จะอยู่กับรัฐสภาเหมือนกันทั้งนั้น แต่ลักษณะของกฎหมายที่ออกมานั้นจะแตกต่างกันมาก สาเหตุที่แตกต่างกันนั้นเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หรือไม่มีอำนาจที่จะเสนอ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร

 

ถ้ารัฐสภาสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายนั้นก็จะมีรายละเอียดและความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรของสหรัฐฯ นั้นจะมีความยาวเป็นร้อยๆ หน้า จะระบุสาระของนโยบายอย่างละเอียด ว่ารัฐจะให้การอุดหนุนสินค้าใดบ้าง จะอุดหนุนได้เท่าไร อีกทั้งกำหนดขอบเขตของการควบคุม การผลิตของฝ่ายบริหารอย่างเคร่งครัด กฎหมายเหล่านี้มักมีอายุที่จำกัด ซึ่งบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายแต่ละฉบับเป็นระยะๆ และเปิดโอกาสให้รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหารได้อีกทางหนึ่ง

 

จะเห็นได้ว่ากฎหมายอย่างที่รัฐสภาอเมริกันออก จะแตกต่างจากกฎหมายส่วนใหญ่ของไทยที่มักมีความยาวไม่เกินยี่สิบหน้า กฎหมายของไทยจะเน้นการให้อำนาจ แก่องค์กรของรัฐในการจัดการและดำเนินนโยบายอย่างกว้างๆ แต่จะไม่กำหนดสาระของนโยบาย ปล่อยให้ส่วนนั้นเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนด เพราะในทางทฤษฎี ฝ่ายบริหารจะต้องนำนโยบายของตน มาแถลงเพื่อได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาอยู่แล้ว และหากรัฐบาลนำเอากฎหมายไปใช้ในทิศทางที่ไม่ชอบ ก็จะมีโอกาสที่จะได้รับ การคัดค้านท้วงติง จนถึงขั้นได้รับมติไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา (อย่างเช่นในกรณีการออกเอกสาร สปก. 4-01 เป็นต้น)

 

ถ้าไทยหันไปยึดแนวทางการแบ่งอำนาจก็จะต้องตั้งคำถามก่อนว่า จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจ ในการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเช่นนั้น ก็พอจะอนุมานได้ว่า ในระยะยาว รัฐสภาไทยก็จะเริ่มบัญญัติกฎหมายในลักษณะคล้ายกับของสหรัฐฯ มากขึ้นกว่าในปัจจุบัน หลังจากระยะหนี่ง รูปโฉมของกฎหมายไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไป การเปลี่ยนแปลงนี้ก็มีข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือ สาระของนโยบายจะมีความโปร่งใส และมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าเดิม ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามกระแสการเมือง กระแสอารมณ์ หรือกระแสการเงินของรัฐมนตรีผู้ดำเนินนโยบายได้ แต่ขณะเดียวกัน (และนี่คือข้อเสีย) นโยบายที่ระบุไว้ ในกฎหมาย จะรัดตัวฝ่ายบริหารและประเทศชาติมากเกินไป ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ได้ทันท่วงที

 

อย่างไรก็ตาม ในระบบใหม่นั้น กฎหมายจะมีสาระทางนโยบายมากขึ้นได้ก็ในระยะยาวเท่านั้น หลังจากระบบใหม่นี้ ได้ถูกนำมาใช้เป็นระยะนานพอที่จะเกิด พฤติกรรมใหม่ในรัฐสภาไทย และนานพอที่รัฐสภาจะออกกฎหมายทดแทนกฎหมายเดิมๆ ที่มีอยู่ แต่กว่าจะถึงวันนั้น การบริหารประเทศก็จะต้องอาศัยกฎหมายเดิม ที่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้สูงมาก กฎหมายเหล่านี้บัญญัติโดยรัฐสภาภายใต้ทฤษฎีที่ว่า ในที่สุดแล้ว รัฐสภาสามารถคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เนื่องจากมีอำนาจที่จะถอดถอนรัฐบาลได้ ดังนั้นหากเราหันไปใช้ระบบแยกอำนาจ โดยไม่ยกเครื่องระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ รัฐสภาก็จะมีข้อจำกัดมากในการคุ้มครอง ประชาชนจากการใช้อำนาจค้ำฟ้าที่ฝ่ายบริหารได้รับ จากกฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันในทางไม่ถูกไม่ควรได้

 

ถ้าในระบบใหม่นั้น ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจเสนอและออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องขออนุญาตจากฝ่ายบริหาร กฎหมายไทยก็คงสภาพเหมือนเดิม ปัญหาในการคุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมของฝ่ายบริหารก็จะมีอยู่อย่างถาวร

 

ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง

 

นโยบายการคลังในประเทศไทยในปัจจุบัน นโยบายการคลังในประเทศไทยเป็นนโยบายที่ค่อนข้างรอบคอบระมัดระวังตลอดมา ไม่ว่าในระบบสมบูรณาญาสิทธิราช หรือในช่วงที่ทหารครองประเทศ หรือแม้กระทั่งในระยะประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือเสี้ยวใบมาจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในระดับมหภาค จึงมีเสถียรภาพสูงมาโดยตลอด ซึ่งก็ได้นำประโยชน์มาให้แก่ชาติบ้านเมืองมาก

 

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะนโยบายทั้งทางด้านการคลังและการเงินถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำมาโดยตลอด ข้าราชการเหล่านี้ก็คือกลุ่มที่เรียกกันว่า เทคโนแครตในกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ในอดีต นักการเมือง ทั้งที่เป็นทหาร และที่เป็นนักเลือกตั้ง ยินยอมที่จะให้เทคโนแครตเหล่านี้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค เทคโนแครตส่วนใหญ่ ก็มีไหวพริบทางการเมือง ดีพอที่จะไม่ไปก้าวก่ายในขบวนการแสวงหาผลประโยชน์ของเหล่าทหารและนักเลือกตั้งทั้งหลาย ยกเว้นถ้าการแสวงหาผลประโยชน์อยู่ในระดับสูง จนไปกระทบกระเทือนกรอบนโยบายในระดับมหภาค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงต้นๆ สมัยรัฐบาลเปรม เป็นต้น แต่เทคโนแครตก็ต้องอิงอำนาจทหารเพื่อการนี้

 

นอกจากการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยฝ่ายบริหารแล้ว เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ก็ไม่เปิดโอกาสที่จะให้ ส.ส. ผลักดันให้รัฐใช้จ่ายเงินจนเกินตัว การจัดการด้านการเงินของประเทศจึงเป็นไปอย่างมีเอกภาพ โดยฝ่ายบริหารและฝ่ายเทคโนแครตเป็นผู้ดำเนินการ

 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองก็ตาม ก็ไม่ควรจะคาดหวังต่อไปว่า เทคโนแครต จะสามารถครอบงำนโยบายการเงินและนโยบาย การคลังได้ต่อไปอีกนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มี ส.ส.จำนวนไม่น้อยที่หวังจะเลียนแบบนายบรรหาร ศิลปอาชา ในเรื่องการผันเงินงบประมาณเข้าสู่จังหวัดของตน

 

นโยบายการเงินการคลังในระบบการเมืองต่างๆ ในสหรัฐฯ ฝ่ายประธานาธิบดีกับฝ่ายรัฐสภาได้ขับเคี่ยวกัน ที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากว่าสิบปีแล้ว แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ จึงน่าจะสรุปในขั้นต้นได้ว่า รูปแบบการเมืองแบบแยกอำนาจบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะทำให้วินัยทางการคลังลดลงได้ งานวิจัยในเรื่องนี้อาจให้ข้อสรุปที่ชัดเจนขึ้น ถึงแม้ว่าจำนวนงานวิจัยยังมีอยู่จำกัด และคลุมแต่เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น (Roubini and Sachs 1989, Schick 1993) ผลจากงานวิจัยเหล่านี้ระบุว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา แนวทางที่จะมีวินัยทางการคลังได้ ก็จากการมีรัฐบาลที่มีเอกภาพ อย่างเช่นในสหรัฐฯ ผู้วิจัยได้สรุปว่า สาเหตุที่ปัญหาการขาดดุลงบประมาณไม่ได้รับการเยียวยา ก็เพราะประธานาธิบดีและเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากต่างพรรคกัน และประเทศในยุโรป ที่ใช้ระบบรัฐสภา และที่มีปัญหาการขาดดุลงบประมาณเรื้อรัง (เช่นเนเธอร์แลนด์ หรืออิตาลี) มักจะเป็นประเทศที่มีรัฐบาลผสมหลายพรรค อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวอยู่นั้น มีโอกาสมากกว่าที่รัฐบาล (รวมทั้งรัฐบาลที่ขาดเอกภาพ) จะรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้ เพราะเงินที่หลั่งไหลเข้ามาสู่คลังนั้น ทำให้รัฐบาลสามารถเพิ่มค่าใช้จ่ายได้ระดับหนึ่งโดยไม่ต้องสร้างความเดือดร้อนแก่ใคร ปัญหาส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจหยุดขยายตัว หรือขยายต่ำกว่าที่คาดไว้ และเกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด โดยการที่จะต้องทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสังคมต้องเดือดร้อน รัฐบาลที่ขาดเอกภาพในความหมายที่ให้ไว้นี้ ก็จะไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะให้บางส่วนของสังคมต้องเดือดร้อนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้ว มีภาระทางด้านการประกันสังคมสูง และภาระเหล่านี้มีลักษณะคล้ายสัญญา ที่รัฐในฐานะเป็นตัวแทนสังคมได้ให้ไว้แก่กลุ่มต่างๆ จะเพิกถอนเฉยๆ ไม่ได้ การบริหารงบประมาณจึงไม่สู้จะมีความคล่องตัวเท่าที่ควร

 

ประเทศไทยปัจจุบันนี้เป็นระบบรัฐสภาที่มีรัฐบาลผสม แต่อาศัยที่เศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวมาอย่างดีโดยตลอด (ยกเว้นในทศวรรษ 2520) ปัญหาเรื่องการขาดดุล งบประมาณจึงยังไม่รุนแรง แต่ถ้าเศรษฐกิจหยุดขยายตัวหรือขยายตัวช้าลง อย่างเช่นที่กำลังเป็นอยู่ในปัจจุบัน ปัญหาเหล่านี้ก็จะเกิดขึ้น

 

ในประเทศไทยก็มีปัญหาความคล่องตัวในการปรับงบประมาณลงเหมือนกัน เพราะสัดส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เป็นเงินเดือนข้าราชการ (ที่ลดไม่ได้) ก็สูงเกินกว่าครึ่ง ถ้ายิ่งจะมีการประกันสังคมในอัตราที่สูงกว่าปัจจุบัน ปัญหาความคล่องตัวในด้านงบประมาณก็จะหนักขึ้นไปอีก ถ้าไทยยังใช้ระบบรัฐสภาและมีรัฐบาลผสมอยู่ ก็คงจะมีปัญหาการคลังที่เรื้อรังได้เหมือนกัน ถ้าในตอนนั้นเรามีระบบแยกอำนาจ ระหว่างรัฐสภากับคณะผู้บริหาร ปัญหาดังกล่าวจะได้รับการเยียวยาหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้อำนาจของตนอย่างเต็มที่หรือไม่ และขึ้นอยู่กับฝีมือในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ในขณะนี้หลายคนคาดหวังว่า ถ้าหากให้ฝ่ายบริหารได้รับเลือกตั้งโดยตรง และให้มีอายุได้ถึง 4 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพตลอดวาระ และเมื่อมีเสถียรภาพแล้ว ก็จะสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ต้องพึ่งการประนีประนอมกัน ระหว่างพรรคหลายๆ พรรคที่มาร่วมรัฐบาลอย่างในปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐสภาใช้อำนาจทางการเงินอย่างจริงจัง ข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารก็จะต้องเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งก็หมายความว่า ฝ่ายบริหารจะไม่มี เอกภาพอย่างที่คาด และจะต้องประนีประนอมกับฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ตลอดเวลา

 

วินัยจากพรรคการเมืองและความจงรักภักดีต่อพรรคการเมือง

 

ในการประนีประนอมร่วมมือกันกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ศ. ชัยอนันต์มีข้อเสนอที่จะให้การร่วมมือนั้นราบรื่นยิ่งขึ้น ด้วยการเปิดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ เข้ามาร่วมอยู่ในคณะผู้บริหาร แต่ในตำแหน่งรองๆ ลงไป กติกาแบบนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้คณะผู้บริหารสามารถ “ซื้อ” เสียงสนับสนุนในรัฐสภา ด้วยการเอาตำแหน่งมาล่อ แต่เนื่องจากคณะผู้บริหารสามารถดึงสมาชิกรัฐสภาได้ไม่เกิน 30 คน ซึ่ง 30 คนนี้จะมีพรรคพวกของตนอยู่ในสภานิติบัญญัติ ถ้าเลือกคน 30 คนนี้อย่างฉลาดแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะมีฐานเสียงในสภานิติบัญญัติอีกด้วย แต่ฐานเสียงนี้จะมีความถาวรยั่งยืนแค่ไหน อยู่ที่วินัยที่พรรคการเมืองจะมีอยู่เหนือสมาชิก

 

ในปัจจุบันนี้ อำนาจที่พรรคการเมืองมีอยู่เหนือการลงคะแนนเสียงของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้น ไม่ได้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เกิดจากข้อจำกัด ทางรัฐธรรมนูญที่ให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้ ส.ส. ที่ออกจากพรรคเดิม ไม่ว่าเพราะลาออกหรือเพราะถูกพรรคไล่ออกต้องลงสมัครใหม่ โดยทั่วไป (ยกเว้นในกรุงเทพฯ และในหัวเมืองใหญ่ๆ) ผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ส. ไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากพรรคก็มีสิทธิ์เป็น ส.ส. ได้ ดังนั้น ส.ส. เหล่านี้จึงไม่มีความรู้สึกว่า ตนเป็น ส.ส. ได้ เพราะได้สังกัดพรรคการเมือง ต่างจากในอังกฤษ ที่ประชาชนจะเลือกลงคะแนนตามพรรคเท่านั้น และวินัยของพรรค ในการลงคะแนนเสียงของ ส.ส. ในสภานั้นมีสูงมาก ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญที่บีบบังคับ ส.ส. อยู่

 

ส.ส. ที่ถูกบังคับให้อยู่ภายใต้วินัยของพรรคในประเทศไทยนั้นไม่สามารถขายเสียงของตนให้แก่ฝ่ายรัฐบาลได้ในการลงมติแต่ละครั้ง จริงอยู่ ส.ส. ยังถูกซื้อตัวอยู่ในปัจจุบัน แต่เป็นการซื้อตัวไปเลยแบบเหมาจ่ายตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง และผู้ซื้อก็จะได้ความ จงรักภักดีไป ตลอดอายุของสภา จนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงจะประมูลตัวกันใหม่

 

ในระบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค สิ่งที่พอจะพยากรณ์ได้ว่าจะเกิดขึ้นก็คือ เมื่อถึงระยะที่จะมีการอนุมัติงบประมาณประจำปี ฝ่ายคณะผู้บริหารก็ต้องซื้อเสียงจากเหล่า ส.ส. ถ้าไม่โดยการยื่นซองให้โดยตรง ก็โดยทางอ้อมโดย จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องที่ของ ส.ส. ให้มากขึ้น

 

เมื่อ ส.ส. สามารถใช้อำนาจของตนดึงดูดทรัพยากรจากฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ ก็จะชักนำไปสู่การซื้อเสียงจากประชาชน เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิ์ในการดึงดูดทรัพยากรดังกล่าว แม้ว่าเงินที่ต้องใช้ซื้อเสียงนั้นอาจไม่มากเหมือนในกรณีที่ ส.ส. สามารถเป็นรัฐมนตรีได้เองอย่างเช่นในปัจจุบัน

 

ลักษณะท้องถิ่นนิยมและภูมิภาคนิยมของนักการเมือง

 

ผู้ที่จะสมัครอยู่ในคณะผู้บริหารคงจะไม่สามารถแสดงตนเป็นภูมิภาคนิยมได้ เพราะจะต้องได้รับเลือกจากทั้งประเทศ แต่ในระบบที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ผู้ที่จะสมัคร มาอยู่เป็นฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะยิ่งมีลักษณะภูมิภาคนิยมหรือท้องถิ่นนิยมยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะเหตุว่าในระบบใหม่นี้ ส.ส. จะยิ่งมีบทบาทในระดับชาติน้อยลงกว่าเดิม การพยากรณ์พฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภานี้ สอดคล้องกับพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

 

การซื้อขายเสียงและคอร์รัปชั่นในระบบต่างๆ

 

ทุกคนทราบดีว่า ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นและการซื้อขายคะแนนเสียงในการเลือกตั้งเป็นปัญหาหลักของระบบการเมืองไทยในปัจจุบัน และเป็นปัญหาที่วิเคราะห์และศึกษา หาสาเหตุได้ยากมาก ที่สุดปัญหาหนึ่ง8 ในตลาดวิชาการนั้นมีความเห็นกันอยู่สองฝ่ายด้วยกัน

 

ฝ่ายแรกยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาอันเกิดจากการ “ทุ่มทุนตั้งพรรค สนับสนุน ส.ส. ซื้อเสียง โดยหวังเข้ามาอาศัยตำแหน่งรัฐมนตรีกอบโกยผลประโยชน์” (ชัยอนันต์ 2538:10) เพราะฉะนั้น ถ้าจะขจัดปัญหาคอร์รัปชั่น จะต้องรื้อกลไกการเมืองทั้งระบบให้ “เกมการเมืองเปลี่ยนไปตรงที่ความเกี่ยวโยงระหว่าง อำนาจแฝงภายในพรรคกับการได้เป็นรัฐมนตรี…หมดไป”

 

ฝ่ายที่สองยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาที่มีต้นตอทางประวัติศาสตร์รัฐไทย ระบบการปกครองของเรานั้นผันแปรจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยรัฐประหารของข้าราชการ ไม่ใช่ด้วยวิวัฒนาการหรือโดยการปฏิวัติทางสังคม อำนาจของฝ่ายบริหารยังเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะคานไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายบริหารจึงมีอำนาจและโอกาสที่จะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อให้รัฐมนตรีหรือข้าราชการได้รายได้จากคอร์รัปชั่น ในความเห็นนี้ คอร์รัปชั่นนั้นเกิดจากโอกาสที่มีอยู่ ภายใต้กลไกของรัฐและระบบกฎหมายในปัจจุบัน หาได้เกิดขึ้นจากการลงทุนหาเสียงเลือกตั้งไม่ ตรงกันข้าม การลงทุนซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นเพราะโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในตำแหน่ง ตราบใดที่โอกาสนั้นยังมีอยู่ คอร์รัปชั่นและการซื้อขายเสียงก็จะเป็นปรากฏการณ์ คู่บ้านคู่เมืองอยู่ร่ำไป ในความเห็นของฝ่ายนี้ กระบวนการเลือกตั้งเป็นการเปิดสนามให้มีการแข่งขันให้นักเลือกตั้งทั้งหลาย ไปกอบโกยผลประโยชน์กับเขาบ้าง นักเลือกตั้งก็จะแห่กันมาลงทุนเพื่อจะแย่งสิทธิ์ในการที่เข้าไปเป็นรัฐมนตรี เพราะเมื่อชั่งระหว่างเงินที่ต้องลงไปและรายได้ที่จะได้ การลงทุนนั้นคุ้ม ยิ่งเศรษฐกิจขยายตัว ตำแหน่งรัฐมนตรีก็ยิ่งมีค่ามากขึ้น เงินที่จะต้องทุ่มในการเลือกตั้งก็จะมากขึ้น

 

ข้อแตกต่างระหว่างสองฝ่ายนี้ มิใช่เป็นข้อแตกต่างระหว่างผู้ที่บอกว่าไข่ออกก่อนไก่ กับผู้ที่บอกว่าไก่ออกก่อนไข่เท่านั้น แต่เป็นข้อแตกต่างที่มีผลต่อข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ทางออกของฝ่ายที่สองก็คือ การแก้กฎหมายและระบบการตรวจสอบ ซึ่งฝ่ายแรกจะปฏิเสธว่าเป็นการ “หลงทาง”9 ทางที่ถูกก็จะต้องเป็นการแก้กลไกทางการเมือง ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงความเห็นของฝ่ายที่สอง แต่จะตั้งคำถามว่าทางออกของฝ่ายที่หนึ่งที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเกมการเมืองนั้นจะนำไปสู่ผลที่อ้างว่าจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ โดยจะยึดตาม ทฤษฎีของฝ่ายที่หนึ่งเองอย่างน้อยในขั้นต้นก่อน

 

ตามข้อเสนอที่จะให้คณะที่ประสงค์จะเป็นฝ่ายบริหาร 20 คนเสนอตัวเองเพื่อการเลือกตั้งทั่วประเทศ การที่จะแข่งขันกันทั่วประเทศนั้น แม้จะไม่มีการซื้อเสียงก็ตาม ย่อมต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงมาก เพราะต้องทำตัวเองให้เป็นที่รู้จักกับคนทั้งประเทศ ซึ่งก็จะต้องอาศัยสื่อมวลชน และการออกตระเวนหาเสียงอย่างหนักหน่วง นอกจากนี้ถ้าอ่านจากที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เขียนไว้ จุดประสงค์อันหนึ่งที่จะให้มีการเลือกฝ่ายบริหารโดยตรง ก็เพื่อจะบั่นทอนอำนาจที่พรรคการเมืองในขณะนี้มีอยู่ แต่การที่กลุ่มจะจัดการเลือกตั้งทั่วประเทศได้นั้น ก็ต้องอาศัย infrastructure ทางการเมืองในระดับท้องถิ่นทั่วทุกแห่ง ในขณะนี้มีแต่พรรคใหญ่ๆ และเครือข่ายของ นักเลือกตั้งเท่านั้นที่จะมี infrastructure เช่นว่านั้น เหล่านักเลือกตั้งที่นักวิชาการส่วนใหญ่มองว่าเป็นต้นตอของปัญหาจะสามารถรวมตัวกัน จัดตั้งเครื่องจักรกลในการเลือกตั้งทั่วประเทศได้ดีกว่าคนดีมีวิสัยทัศน์ทั้งหลาย และ infrastructure นั้นก็จะถูกนำมาใช้ในการซื้อเสียงเพื่อทีมฝ่ายบริหารของตนในท้องที่ต่างๆ ได้

 

ครั้นเมื่อได้รับเลือกมาแล้ว คณะผู้บริหารก็ไม่จำเป็นต้องเดือดเนื้อร้อนใจกับการถูกมติไม่ไว้วางใจ (เพราะจะไม่มี) หรือเสียงครหาจากสื่อมวลชนใดๆ ทั้งสิ้น สามารถ “หากิน” ไปได้สบายๆ เป็นเวลาสี่ปีเต็ม ทุกปีเมื่อถึงคราวลงมติ พ.ร.บ. งบประมาณก็ออกมาโปรยเงินบางส่วนให้แก่เหล่า ส.ส. เมื่อครบเทอมแล้ว ถ้าประชาชนเอือมระอาไม่เลือกอีกต่อไป ก็ไม่เสียหายอะไร เพราะในสี่ปีนั้นจะกอบโกยได้พอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างสบายๆ ไปหลายชั่วคน

 

จริงอยู่ ข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ได้เปิดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ ดังต่อไปนี้

 

“สภาผู้แทนราษฎร … ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือเป็นรายบุคคล เพื่อเสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง” (ชัยอนันต์ 2538:9)

 

ศ. ชัยอนันต์มิได้กล่าวต่อไปว่า ถ้ามีความผิดจริงแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับอำนาจของคณะผู้บริหาร

 

อีกประการหนึ่ง ข้อแตกต่างระหว่างมติไม่ไว้วางใจกับกระบวนการที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้ก็คือ การอภิปรายและมติไม่ไว้วางใจในระบบรัฐสภานั้นเป็นมาตรการ ทางการเมือง ส่วนกระบวนการพิจารณาความผิดในระบบแยกอำนาจนั้นเป็นมาตรการกึ่งตุลาการ มาตรฐานในการหาหลักฐานมาหนุนหลังการไม่ไว้วางใจนั้น จะอ่อนกว่าในกรณีหลังมาก จุดประสงค์ของการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นก็เพื่อลิดรอนความชอบธรรมทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล และมักจะมีจุดมุ่งหมายที่จะแสดงว่า การดำเนินงาน ของรัฐบาลขาดจริยธรรม แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายก็ตาม หลักฐานที่อ้างกันทุกครั้งที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ผ่านมาก็ล้วนเป็นหลักฐาน ที่ไม่เพียงพอต่อการนำไปสู่ การฟ้องร้องเอาผิดในศาลได้ แต่ถ้าจะให้ได้ผลทางการเมือง ก็จะต้องเป็นหลักฐานที่พอจะมีน้ำหนักอยู่บ้าง แต่วิธีการที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ต้องอาศัยกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก

 

ถ้าเราหันมาดูความสำเร็จของกระบวนการยุติธรรมเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาคอร์รัปชั่นในเมืองไทย ก็จะเห็นได้ว่า ความสำเร็จนั้นมีน้อยมาก ในระยะ 50 ปีหลังสงครามโลก ครั้งที่สองเป็นต้นมา มีรัฐมนตรีที่ต้องโทษเข้าคุกเพราะคอร์รัปชั่นอยู่เพียงคนเดียวเท่านั้น คงไม่มีใครในเมืองไทยขณะนี้ที่เชื่อว่า นั่นคือจำนวนรัฐมนตรีทุจริต ที่เรามีมาในระยะ 50 ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการเอาผิดโดยการสอบสวนของรัฐสภาก็จะไร้ผลพอๆ กัน แต่บัดนี้ จะไม่มีโอกาสลิดรอนความชอบธรรมทางการเมือง และอำนาจของฝ่ายบริหาร ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจอีกด้วย

 

สรุป

 

ปัญหาในการพยากรณ์พฤติกรรมของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงของนักการเมือง ที่จะลงสมัครเลือกตั้ง และพฤติกรรมของนักการเมืองเหล่านี้เมื่อเข้ามามีอำนาจ หลังจากโครงสร้างได้เปลี่ยนแปลงไปนั้น เป็นเรื่องยากมาก และมีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เสมอ (รวมทั้งความพยายามที่จะพยากรณ์ข้างบนนี้) แต่ทั้งผู้เสนอและผู้ค้าน ก็จำต้องพยากรณ์ให้ได้ มิฉะนั้นจะไม่สามารถโน้มน้าวให้ผู้อื่นเห็นชอบด้วยกับแนวทางที่ตนต้องการ

 

แนวทางวิเคราะห์ที่น่าสนใจอันหนึ่งคือแนวทางการวิเคราะห์วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ ศ. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้บุกเบิกไว้ (นิธิ 2534) โดยเริ่มจากการแยกพิจารณา “อำนาจ” (คือ ส่วนที่ “ถูกต้องตามกฎหมายและประเพณี”) และ “อิทธิพล” (คือ “อำนาจที่ไม่มีกฎหมายหรือประเพณีรับรอง แต่ก็มีพลังเหมือนกับอำนาจอย่างแรก”) จากจุดเริ่มต้นนี้ ศ. นิธิ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองได้หลายอย่าง ส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ ก็คือส่วนที่ท่านกล่าวถึงบทบาทของ ส.ส. จากสายตาของประชาชน

 

“… ส.ส. ไม่ใช่ผู้ปกครอง แม้แต่หน้าที่ทางนิติบัญญัติก็ไม่ใช่สิ่งสำคัญเท่าไรนัก ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ส.ส. แทบไม่มี ‘อำนาจ’ อะไรเลย จะแต่งตั้งใครเป็นกำนันยังไม่ได้ด้วยซ้ำ แต่ ส.ส. มี ‘อิทธิพล’ ที่แม้แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยังเกรงใจ ส.ส. จึงเป็น ‘อิทธิพล’ ให้ราษฎรได้พึ่งพิงช่วยวิ่งเต้นต่อรองกับผู้ปกครองได้อย่างดี

 

คนไทยไม่คิดจะให้ ส.ส. มี ‘อำนาจ’ อะไรมากขึ้น อยากเห็น ส.ส. กระจอกอย่างนั้น แต่ขอให้มี ‘อิทธิพล’ มากๆ เป็นดี ฉะนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลย่อมดีกว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน เนื่องจากคาดหวังกันว่า เมื่อเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้ว ก็คงมี ‘อิทธิพล’ มากขึ้น เช่น วิ่งเต้นบีบให้ย้ายผู้ว่ายังได้

 

หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้นต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎร ให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้น ก็ทำไปเถิดเพราะดูจะทำให้มี ‘อิทธิพล’ มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. ทำก็ได้ หลับไปเสียบ้างก็ได้ หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร”

 

การอ้างถ้อยคำเหล่านี้ มิได้มีจุดประสงค์ที่จะให้เขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่แท้จริงดังกล่าวของ ส.ส. แต่เพื่อให้เห็นอีกมิติหนึ่งในการพิจารณารัฐธรรมนูญ ซึ่งมักจะถูกมองข้ามกันไป ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่เรามี ส.ส. มาอย่างเกือบจะต่อเนื่อง ประชาชนได้เรียนรู้ที่จะใช้ ส.ส. ให้เป็นประโยชน์ และนักเลือกตั้งทั้งหลาย ก็ได้เรียนรู้ที่จะใช้กลไกทางการเมือง ที่จะบริการให้ประชาชนพอใจกับตน (และเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วย)

 

ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการเปลี่ยนแบบแผนการปกครองให้มีการแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันมากกว่านี้ ประชาชนก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้วิธีใช้ ส.ส. และคณะผู้บริหาร (ที่ในตอนนั้นจะอยู่ห่างไกล และสูงส่งกว่ารัฐมนตรีในปัจจุบันมาก) ให้เป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน ขณะเดียวกัน นักเลือกตั้งทั้งหลายก็จะปรับเปลี่ยน เรียนรู้จากระบบใหม่เช่นเดียวกัน และจะใช้ระบบนั้นเพื่อให้บริการตามการคาดหวังของประชาชน และเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วยเหมือนกับในปัจจุบัน

 

แต่ผู้เขียนเชื่อต่อไปด้วยว่า อัตราการเรียนรู้ของนักเลือกตั้งมืออาชีพนั้นจะสูงกว่าของประชาชนโดยทั่วไป (และจะสูงกว่านักวิชาการ “ที่มีวิสัยทัศน์” แน่ๆ) เพราะฉะนั้น มีโอกาสสูงที่เราจะมีผู้ปกครองประเทศที่ใช้ระบบใหม่ให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสใช้ “อิทธิพล” ของ ส.ส. เพื่อปกป้องคุ้มครองตนเองได้ เพราะจุดประสงค์หลักของระบบใหม่ก็เพื่อจะลด “อิทธิพล” ของ ส.ส. นั่นเอง

 

ระบบการเมืองที่เรามีอยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นระบบที่ไม่น่าชื่นชมเท่าไรนัก แต่เป็นระบบที่ทุกคนทราบดีว่า โครงสร้างเป็นอย่างไร และพฤติกรรมเป็นอย่างไร ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็เปรียบเสมือนวงดนตรีที่เล่นมาหลายสิบปีแล้ว อาจจะมีการเปลี่ยนเครื่องดนตรีบ้างเล็กๆ น้อย ๆ แต่ก็เป็นวงคลาสสิคของอังกฤษที่คนไทยเล่น ผู้ฟังฟังแล้วก็รำคาญ แต่เข้าใจปรับหูของตนเองไม่ให้ต้องรับฟังดนตรีนี้มากจนทนไม่ได้ แต่ ศ. ชัยอนันต์กำลังเสนอให้ไล่วงดนตรีนี้ออกจากเวที ให้เปลี่ยนเครื่องดนตรีใหม่ ให้เป็นวงแจ๊ซอเมริกันผสมไทยสากล และยืนยันว่าวงนี้จะต้องเล่นได้ดีกว่า โดยที่ยังไม่มีใครเคยได้ยินวงดนตรีนี้เล่น และไม่ทราบแม้กระทั่งว่านักดนตรีที่จะมาเล่นนั้น จะเป็นนักดนตรีชุดเดิมแต่หันมาเล่นวงใหม่ ทราบแต่เพียงว่าคนเล่นจะเป็นคนไทย

 

การอุปมาอุปไมยนี้ก็มีข้อจำกัดของมัน ถ้าเป็นการประกวดดนตรี ผู้เขียนก็พร้อมที่จะให้วงใหม่มาเล่นให้ฟังเปรียบเทียบกับวงเก่า และเลือกว่าวงไหนเล่นเก่งกว่า แต่คงจะไม่มีใครเสนอให้ประกวดรัฐธรรมนูญโดยการทดลองใช้รูปแบบใหม่เป็นการชั่วคราว แล้วเลือกเอาฉบับนี้ฉบับนั้น เหตุผลที่ใช้ในการเลือกนั้นจะต้องได้จากข้อคิด และการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ที่เคยมีประสบการณ์อย่างนั้น บทความนี้ได้พยายามให้ข้อคิดเหล่านี้และผลการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ผสมกับข้อคิดเกี่ยวกับวัฒนธรรมการเมืองของไทย เพื่อชี้ให้เห็นว่า ระบบการแยกอำนาจนั้นก็มีจุดอันตรายอย่างน้อยเท่าๆ กับระบบในปัจจุบัน

 

เอกสารอ้างอิง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. 2538. “ผ่าทางตันการเมืองไทย.” เอกสารสัมมนา สถาบันนโยบายศึกษา 13 ธันวาคม.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2534. “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ศิลปและวัฒนธรรม 13(1) พฤศจิกายน รวบรวมไว้ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์. ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน 2538.
อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป. 2538. ระบบการเสนอและพิจารณากฎหมายการเงิน. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
Roubini, Nouriel, and Jeffrey D. Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33 (May): 903-938.
Schick, Allen. 1993. “Government versus Budget Deficits.” Pp. 187-236 in R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds.) Do Institutions Matter: Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington DC: The Brookings Institution.

Read Full Post »

เลือกตั้งไทย : ปัญหา และ ทิศทาง

recommendare

 

ผู้เขียนได้มีโอกาสอ่านงานเขียนของนักวิชาการคนสำคัญคนหนึ่งของประเทศไทย  คือ  ท่านอาจารย์อัมมาร  สยามวาลา  ซึ่งเขียนไว้นานมากกว่า  15  ปีมาแล้ว  หรือเมื่อปี  พ.ศ. 2537  แต่เนื้อหาใจความที่ได้พบนั้นไม่ได้แปรเปลี่ยนไปตามกาลเวลา  ยังคงสามารถใช้อธิบายปัญหาการเลือกตั้งของสังคมไทยได้ดีในระดับหนึ่ง  หรือในทางกลับกันอาจกล่าวได้ว่าสังคมไทยไม่สามารถหาทางออกหลุดพ้นจากปัญหาเหล่านี้ได้อย่างมีนัยสำคัญ  ถึงแม้ว่าจะพยายามอย่างมากก็ตามในการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง  กลไกของระบบ  อาทิ  สถาบัน  องค์กรต่าง   และการเปลี่ยนแปลงเชิงกายภาพ  อาทิ  รูปแบบ  เงื่อนไขต่างๆ  ของการเลือกตั้ง  เป็นต้น  ตลอดระยะเวลากว่าหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “เลือกตั้งไทย : ปัญหา และ ทิศทาง”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ขณะนั้น)
ปิยนุช เพียรชอบ
ผู้ช่วยนักวิจัย ประจำฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของสถาบัน (ขณะนั้น)

 

ความมีดังนี้

 

ในสังคมประชาธิปไตย การไปใช้สิทธิเลือกตั้งของประชาชนถือเป็นสิ่งสำคัญในการแสดงออกถึงความเป็นประชาธิปไตย โดยหลักการแล้ว การเลือกตั้งคือ การสื่อสารจากประชาชนไปยังผู้บริหารประเทศและเป็นกลไกเชื่อมโยงความต้องการของประชาชนเข้ากับนโยบายสาธารณะ ดังนั้นการเลือกตั้งต้องเป็นกระบวนการตัดสินใจที่อิสระ ไม่ได้รับการชักจูง จ้างวาน หรือเห็นแก่สินจ้างรางวัลใด ๆ การเลือกตั้งจึงจะบรรลุตามวัตถุประสงค์ ผลของการเลือกตั้งจะแสดงออกถึง ความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ในการส่งตัวแทนของตนเข้าไปบริหารประเทศ ด้วยเหตุนี้กระบวนการต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นก่อนการเลือกตั้ง และส่งผลกระทบต่อ ผลของการเลือกตั้ง จึงมีความสำคัญเท่าเทียมกับผลที่ได้รับจากการเลือกตั้ง

 

ในประเทศไทย เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า การเลือกตั้งครั้งที่ผ่าน ๆ มามีการซื้อขายเสียงกันอยู่ทั่วไป ผู้สมัครใช้กลยุทธต่าง ๆ ชักจูงประชาชนให้มาเลือกตน ซึ่งนับวันจะทวีความรุนแรงมากขึ้น เพียงหวังผลต้องการเอาชนะการเลือกตั้ง ได้เข้าไปเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อมีอำนาจในการบริหารประเทศ กำหนดนโยบายและออกกฎหมายต่าง ๆ

 

ปรากฏว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งยอมเสียเงินทองมากมายในการหาเสียง บางรายยอมเสียเงินนับสิบล้านบาทเพื่อจะได้เข้ามารับใช้ประชาชน เป็นปากเป็นเสียงแทนประชาชน ในการบริหารประเทศ และรับเงินเดือนเพียงไม่กี่หมื่นบาท เมื่อเงินมีความสำคัญต่อการเลือกตั้งเช่นนี้ ก็ไม่น่าแปลกใจที่นักธุรกิจเริ่มเข้ามามีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ ถ้าเปรียบเทียบผลการเลือกตั้งระหว่างปี 2529 กับผลการเลือกตั้งปี 2535 (ครั้งแรก) จะพบว่าสัดส่วนของนักธุรกิจที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรเพิ่มจากร้อยละ 39 เป็นร้อยละ 46

 

สมุดปกขาวฉบับนี้จะเสนอให้เห็นถึงสาเหตุที่มาของระบบการซื้อขายเสียงและสาเหตุที่การซื้อขายเสียงยังคงอยู่ แม้จะมีการรณรงค์กันในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อให้ ประชาชนไม่ขายเสียงขายสิทธิของตนเอง นอกจากนี้จะเสนอให้เห็นถึงจุดอ่อนของกฎหมาย รวมทั้งอุปสรรคที่ทำให้กฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถขจัดการซื้อขายเสียงได้

 

หัวคะแนนและระบบการซื้อขายเสียง

 

ผู้สมัครจะต้องทุ่มเทเวลาและทรัพยากรเพื่อการหาเสียงมากน้อยเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการด้วยกัน แต่ปัจจัยหลักที่สำคัญที่สุดก็คือ ขนาดของเขตเลือกตั้ง

 

การเลือกตั้งในประเทศไทย นับตั้งแต่การเลือกตั้งครั้งที่ 10 (พ.ศ. 2518) จนถึงครั้งที่ 16 (พ.ศ. 2535 ครั้งที่ 2) ใช้รูปแบบการแบ่งเขตแบบ “ผสม” คือ แต่ละเขตจะมีผู้แทนมากกว่า 1 คนแต่ไม่เกิน 3 คน ยกเว้นเขตเล็กที่มีผู้แทนได้เพียง 1 คน

 

เขตเลือกตั้งที่มีผู้แทนมากกว่า 1 คน จะครอบคลุมพื้นที่กว้างขวาง บางเขตมีอาณาบริเวณห่างกันกว่า 60-70 กม. และมีหน่วยเลือกตั้งนับร้อยหน่วย ตามกฎหมายแล้ว ผู้สมัครรับเลือกตั้งจะเริ่มรณรงค์หาเสียงได้ หลังจากที่มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งจะมีเวลาเพียงประมาณ 45 วันเท่านั้น ดังนั้น ในทางปฎิบัติ ย่อมเป็นไปไม่ได้เลยที่ผู้สมัครจะสามารถตะเวนหาเสียงได้ทั่วทั้งพื้นที่เขตของตนโดยลำพัง ผู้สมัครจึงต้องหาผู้ช่วยในการหาเสียง ในพื้นที่ต่างจังหวัดคนที่จะช่วยเหลือ ผู้สมัครได้ดีก็คือผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นที่มีความผูกพันกับชาวบ้าน เคยให้ความช่วยเหลือแก่ชาวบ้าน หรือเป็นเจ้าของกิจการขนาดใหญ่ที่มีอิทธิพลต่อการดำรงชีวิต ของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้น ชาวบ้านบางพื้นที่อาจจะไม่เคยเห็นหน้าตาผู้สมัครเลย ไม่เคยทราบว่าผู้สมัครมีนโยบายในการบริหารประเทศอย่างไร แต่พร้อมที่จะ ไปเลือกตามคำแนะนำของผู้มีอิทธิพลในท้องที่ ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้มีได้หลายระดับ นับตั้งแต่ระดับจังหวัด ซึ่งอาจจะเป็นพ่อค้า คหบดี เจ้าของโรงแรม เจ้ามือหวยเถื่อน ไปจนถึงระดับตำบล หมู่บ้าน ผู้สมัครที่จะมีโอกาสได้รับการเลือกตั้ง จำเป็นจะต้องสร้างเครือข่ายเอาไว้

 

เมื่อการแข่งขันมีมากขึ้น ลำพังคำบอกเล่าชักจูงจากผู้มีอิทธิพลอาจจะไม่เพียงพอ ก็ต้องเริ่มมีหัวคะแนนช่วยในการหาเสียง โดยการแจกเงิน แจกของใช้ต่าง ๆ ซึ่ง เป็นวิธีที่ง่ายแก่การประเมินคะแนนเสียง และช่วยในการวางแผนการหาเสียง

 

หัวคะแนนมักจะเป็นผู้มีอิทธิพลในระดับที่มีความผูกพันใกล้ชิดกับชาวบ้าน เช่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน หัวหน้ากลุ่มต่าง ๆ แต่ขณะเดียวกันก็มีสายสัมพันธ์ที่เชื่อมต่อไปยัง ผู้มีอิทธิพลในระดับอำเภอหรือจังหวัด ดังนั้นในการแจกเงินซื้อเสียงนั้น ผู้สมัครจะฝากความไว้เนื้อเชื่อใจเป็นทอด ๆ ไปจากผู้มีอิทธิพลในระดับอำเภอหรือจังหวัด ผ่านหัวคะแนนในระดับหมู่บ้านไปยังชาวบ้านที่จะใช้สิทธิ์เลือกตั้งในที่สุด

 

สาเหตุสำคัญที่ต้องมีหัวคะแนนช่วยหาเสียงจนพัฒนาขึ้นมาเป็นการซื้อขายเสียงนั้น เนื่องจากเขตเลือกตั้งกว้างขวาง เกินกำลังการหาเสียงของผู้สมัคร แม้ผู้สมัครจะเป็นคนดี แต่ก็จะเป็นที่รู้จักของคนเฉพาะในท้องถิ่นที่ตนอาศัยอยู่เท่านั้น ไม่สามารถจะครอบคลุมความเชื่อถือของชาวบ้านในเขตอื่น ๆ ได้ ดังนั้นเมื่อผู้สมัครคนอื่นใช้กำลังเงิน ที่เหนือกว่าเข้ามาช่วยในการหาเสียง ผู้สมัครที่เป็นคนดีก็มีโอกาสเป็น ส.ส. สอบตกได้มาก

 

ในระยะยาว ผู้สมัครที่ใช้เงินซื้อเสียงเข้าไปได้ จะพยายามรักษาฐานเสียงของตนเอาไว้ โดยการพัฒนาท้องถิ่นให้มีความเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมและเห็นได้อย่างชัดเจน เช่น สร้างถนน ไฟฟ้า น้ำประปา โรงเรียน ให้การสนับสนุนโครงการต่าง ๆ หรือแม้แต่จัดเลี้ยงชาวบ้านในท้องที่นั้น ๆ เป็นการขอบคุณที่ได้รับเลือกตั้ง เพื่อสร้างความประทับใจ

 

ทำไมประชาชนผู้เลือกตั้งบางคนจึงยอมขายเสียง

 

ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง สื่อมวลชนแทบทุกประเภทต่างก็ช่วยกันรณรงค์ให้ประชาชนเลือกคนดีเข้ามาเป็นผู้แทนของตน ไม่เลือกคนที่ใช้เงินในการซื้อเสียง แม้แต่ทางราชการในการเลือกตั้ง พ.ศ. 2535 (ครั้งที่ 1) ก็ได้จัดให้มีโครงการ “สี่ทหารเสือเพื่อประชาธิปไตย” โดยส่งคนเข้าไปรณรงค์ให้ชาวบ้านเข้าใจถึง ความสำคัญของการเลือกตั้งมากยิ่งขึ้น และชี้ให้เห็นผลเสียของการเลือกคนที่ใช้เงินซื้อเสียง แต่ก็เป็นที่ทราบโดยทั่วไปแล้วว่ายังคงมีการใช้เงินในการซื้อเสียงกันอย่างมากมาย

 

สาเหตุที่การซื้อขายเสียงยังคงมีประสิทธิภาพอยู่ในระบบการเลือกตั้งของประเทศไทย ก็เพราะกลุ่มบุคคล 3 กลุ่ม ที่ประกอบอยู่ในกระบวนการเลือกตั้ง ได้แก่ ประชาชน ผู้สมัครรับเลือกตั้ง และตัวแทนของทางราชการ ยังคงได้รับประโยชน์จากการซื้อขายเสียงนั่นเอง

 

ประชาชน

 

ประชาชนที่อยู่ตามชนบทหรือพื้นที่ที่ห่างไกลความเจริญ มักจะขาดแคลนสาธารณูปโภค เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา โรงพยาบาล โรงเรียน หรือบางแห่งขาดแคลนปัจจัย ในการดำรงชีวิตประจำวัน ดังนั้นเมื่อมีการเลือกตั้ง ผู้สมัครรับเลือกตั้งนำสิ่งของมาแจก แจกเงิน หรือสัญญาว่า ถ้าได้รับเลือกตั้งแล้วจะสร้างสาธารณสมบัติให้แก่ท้องถิ่น จึงไม่มีเหตุผลใดที่ประชาชนหล่านี้จะไม่รับเงินและไม่เลือกบุคคลนั้นเป็นผู้แทน เพราะชาวบ้านย่อมจะไม่เลือกบุคคลที่ไม่ได้ให้อะไรแก่ตนเลย

 

นอกจากการแจกเงินในฤดูกาลเลือกตั้งแล้ว การที่ผู้แทนซึ่งได้รับการเลือกตั้งไปแล้ว ได้พยายามดึงเงินงบประมาณมาก่อสร้างถนน ไฟฟ้า น้ำประปา โรงเรียน สวนสาธารณะ ก็เป็นการผูกความสัมพันธ์กับชาวบ้านไว้ได้ เพราะสิ่งเหล่านี้ประชาชนไม่สามารถรอคอยจากรัฐบาลได้ ดังนั้น เมื่อผู้แทนราษฎรคนใดสามารถดึงงบประมาณ มาก่อสร้างสาธารณูปโภคได้มาก และมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดเจนในท้องถิ่นนั้น ๆ ก็มักจะได้รับคะแนนเสียงในระยะยาว

 

การที่ประชาชนยังคงเลือกผู้แทนที่ให้ผลตอบแทนแก่ตนและชุมชนอยู่นั้น นอกจากเรื่องผลประโยชน์ที่ได้รับแล้ว อีกสาเหตุหนึ่งก็คือการที่ประชาชนไม่ทราบว่า หน้าที่ที่แท้จริงของผู้แทนราษฎรคืออะไร และมีความสำคัญต่อประเทศโดยส่วนรวมอย่างไร ประชาชนส่วนใหญ่ยังเข้าใจว่าผู้แทนของตนคือผู้ที่จะนำถนน ไฟฟ้า น้ำประปา มาให้ หรือแม้แต่ไปหาได้เมื่อมีเรื่องเดือดร้อน โดยไม่ได้ตระหนักว่าผู้แทนราษฎรต้องทำงานบริหารประเทศทั้งประเทศไม่ใช่เฉพาะพื้นที่เท่านั้น ประชาชนจึงยังเลือกผู้แทนประเภทนี้อยู่โดยไม่ได้สนใจว่าผู้แทนนั้นจะบริหารประเทศอย่างไร ได้ผลประโยชน์มากน้อยแค่ไหนจากตำแหน่งทางการเมืองที่ได้รับ ดังมีตัวอย่างให้เห็นมากมายในหลายพื้นที่

 

ผู้สมัครรับเลือกตั้ง

 

จากการที่ตำแหน่งหน้าที่ที่ได้รับหลังจากการเลือกตั้ง สามารถนำผลประโยชน์มาให้ทั้งทางตรงและทางอ้อมอย่างมากมายมหาศาลนั่นเอง ที่เป็นแรงจูงใจ ให้ผู้สมัครยอมลงทุนเป็นจำนวนเงินนับสิบล้านบาทเพื่อซื้อเสียง โดยหวังที่จะชนะการเลือกตั้ง ได้รับเลือกเป็นผู้แทนราษฎรเข้าไปนั่งในสภา เพื่อควบคุมการกำหนดนโยบาย และกฎหมายต่าง ๆ ที่จะยังประโยชน์ให้แก่ธุรกิจต่าง ๆ ของตน

 

เมื่อประชาชนยอมรับผู้สมัครที่ใช้เงินซื้อเสียง และการได้รับผลตอบแทนก็กลายเป็นประเพณีนิยมไปแล้วนั้น ผู้สมัครที่ไม่แจกเงินจึงกลายเป็นคนแล้งน้ำใจไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้สมัครหน้าใหม่ที่ยังไม่เคยได้รับเลือก ยังไม่มีผลงานมาก่อน ย่อมไม่สามารถที่จะเอาชนะการเลือกตั้งได้เลย ดังนั้น ถ้าผู้สมัครหน้าใหม่ต้องการจะชนะ การเลือกตั้งให้ได้ ก็คงจะต้องใช้เงินในจำนวนที่มากกว่าจึงจะสามารถแย่งเสียงมาได้ ยกเว้นแต่ในพื้นที่ที่ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองอย่างแท้จริงเท่านั้น ที่คนดีมีอุดมการณ์ และต้องการทำงานเพื่อประชาชนอย่างจริงใจจะสามารถชนะการเลือกตั้งได้

 

ตัวแทนของทางราชการ

 

ตัวแทนของทางราชการ เช่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน สมาชิกสภาเทศบาล นักการเมืองท้องถิ่น รวมทั้งข้าราชการที่มีอำนาจหน้าที่ ที่จะให้คุณให้โทษแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้ง เป็นกลุ่มบุคคลที่มักจะได้รับผลประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งจากผู้สมัคร โดยมากแล้วหัวคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้งก็มักจะเป็นคนในกลุ่มนี้ ทั้งผู้ใหญ่บ้าน กำนัน และนักการเมืองท้องถิ่น นอกจากจะได้เงินเป็นค่าตอบแทนแล้วยังเอื้อผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน เช่น ถ้าผู้ที่ตนสนับสนุนได้รับเลือกเข้าไปเป็นผู้แทนราษฎร ก็มักนำงบประมาณเข้ามาพัฒนาท้องถิ่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน สมาชิกสภาเทศบาล ก็จะได้ความดีความชอบ ผู้สมัครก็จะได้สะสมคะแนนไว้ในการเลือกตั้งของตนครั้งต่อไป ถือเป็นผลประโยชน์ร่วมกัน หรือแม้กระทั่งได้รับผลประโยชน์จากการทำธุรกิจร่วมกันด้วย สำหรับข้าราชการที่มีอำนาจหน้าที่ที่จะให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองได้นั้น ก็จะได้รับผลตอบแทนในการให้ความร่วมมือเช่นกัน ความร่วมมือจากข้าราชการเหล่านี้มีหลายรูปแบบ นับตั้งแต่การเอาหูไปนาเอาตาไปไร่ไม่รับรู้การซื้อขายเสียง หรือการทุจริตใดๆ ที่เกิดขึ้น กระทั่งให้ความร่วมมือในการกระทำผิดเอง

 

ข้าราชการที่มีหน้าที่กวดขันจับกุมการกระทำทุจริตในการเลือกตั้งนั้น ถ้ามีความตั้งใจที่จะจับกุมผู้กระทำผิดให้ได้ ก็ต้องเสี่ยงเอาว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งคนนั้นจะได้รับ การเลือกตั้งหรือไม่ ถ้าบังเอิญผู้สมัครคนนั้นได้รับเลือก ก็คงจะต้องมีการแก้แค้นคืนกันต่อไป จึงทำให้ไม่มีข้าราชการคนใดกล้าหาญพอที่จะกวดขันอย่างแท้จริง แม้จะมีการซื้อขายเสียงกันอย่างโจ่งแจ้งเป็นที่ทราบกันอยู่โดยทั่วไป

 

เพราะเหตุใดกฎหมายที่มีอยู่จึงไม่สามารถขจัดการซื้อขายเสียง และการทุจริตในการเลือกตั้งได้ ?

 

ในการเลือกตั้งหลาย ๆ ครั้งที่ผ่านมา แม้ว่าจะมีการใช้จ่ายเงินในการซื้อเสียง และมีการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งกันมากมาย โดยแต่ละพรรคการเมืองต่างก็กล่าวโทษกันว่า พรรคคู่แข่งมีการแจกเงินซื้อเสียง แต่ก็ไม่มีการดำเนินคดีใด ๆ เกิดขึ้นเลย ถึงจะมีกฎหมายที่ระบุความผิดและบทลงโทษไว้อย่างชัดเจนก็ตาม

 

อะไรคือปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้กฎหมายไม่สามารถขจัดการทุจริตในการเลือกตั้งได้ ในที่นี้จะขอพิจารณา 2 ประเด็นคือ ปัญหาและอุปสรรคในการตรวจจับเอาความผิด กับผู้กระทำ และปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด

 

ปัญหาและอุปสรรคในการตรวจจับเอาความผิดกับผู้กระทำความผิด

 

ในพระราชบัญญัติการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2522 (รวมแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535) มีข้อกำหนดหลายข้อที่กำหนดขึ้น เพื่อให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกคน มีความเสมอภาคเท่าเทียมกันในการหาเสียง ไม่ให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ร่ำรวยได้เปรียบผู้สมัครที่ยากจนกว่า โดยการใช้เงินซื้อเสียง ให้ประชาชนทุกคน มีเสรีภาพในการเลือกใครก็ได้โดยไม่ถูกชักจูง และให้ผลการเลือกตั้งมีความบริสุทธิ์ยุติธรรมที่สุด แต่ในการดำเนินการตามข้อกำหนดต่าง ๆ นั้นยังมีอุปสรรค อีกมากที่ทำให้ไม่สามารถบรรลุตามวัตถุประสงค์ได้

 

ตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งฯ ได้ห้ามผู้สมัครรับเลือกตั้งใช้จ่ายเงินในการหาเสียงเกิน 1 ล้านบาท โดยต้องแจ้งค่าใช้จ่ายทั้งหมดภายหลังประกาศผลการเลือกตั้ง ไม่เกิน 3 เดือน ซึ่งในความเป็นจริงมีผู้สมัครไม่กี่คนเท่านั้นที่แจ้งยอดค่าใช้จ่ายตามที่จ่ายจริง และในทางปฏิบัติการตรวจสอบเป็นไปได้ยากมาก เพราะการที่จะตรวจสอบได้ ต้องติดตามประเมินค่าใช้จ่ายของผู้สมัครผู้นั้นไปตลอดระยะเวลาการหาเสียง การตรวจสอบที่กรมการปกครองใช้อยู่นั้น อาศัยการยื่นใบเสร็จรับเงินค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ของผู้สมัคร กระบวนการดังกล่าวนี้ไม่เหมาะสมอย่างยิ่ง เพราะเหตุว่าถ้าผู้สมัครใช้จ่ายเกิน 1 ล้านบาท ก็จะไม่ยื่นใบเสร็จรับเงินส่วนที่เกินให้แก่เจ้าหน้าที่ และทางราชการก็ไม่สามารถตรวจสอบได้ว่าผู้สมัครใช้เงินไปมากกว่านี้

 

นอกจากนี้ในการหาเสียงเลือกตั้ง ไม่มีผู้สมัครรายใดที่เพิ่งจะเริ่มหาเสียงภายหลังประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง แทบทุกคนจะต้องเริ่มหาเสียงก่อนหน้านั้นแล้ว และค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น ก่อนหน้าที่จะมีการประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้งก็อยู่ภายนอกการควบคุม

 

สำหรับการซื้อขายเสียงนั้น จะมีการวางแผนกันอย่างเป็นระบบ และไม่เหลือหลักฐานอะไรไว้ให้เลย จะมีผู้รู้ก็เพียงผู้รับและผู้จ่ายเท่านั้น ดังนั้นการเอาผิดจึงไม่ใช่เรื่องง่าย แม้ว่าจะทราบว่ามีการรับเงินกันก็ตาม มิหนำซ้ำกฎหมายยังไม่เอื้ออำนวย ให้ผู้ขายเสียงมาแจ้งความเอาผิดกับผู้สมัครเพราะตามกฎหมายผู้ขายเสียงก็มีความผิดเช่นกัน

 

ยังมีการทุจริตในแบบอื่น ๆ ในการเลือกตั้ง เช่น “พลร่ม” ซึ่งหมายถึงการไปลงคะแนนเสียงโดยที่ตนเองไม่มีสิทธิ์ สามารถทำได้โดยซื้อบัตรประจำตัว ประชาชนของผู้อื่นและมาทำการปลอมแปลง แล้วนำไปเลือกตั้ง วิธี “ไพ่ไฟ” หมายถึง การใช้บัตรที่ปลอมแปลงขึ้นมาไปทำการเลือกตั้ง และวิธีการอื่น ๆ กล่าวคือ การลงคะแนนเสียงมากกว่าหนึ่งแห่ง การแก้ไขจำนวนบัตรเลือกตั้งและจำนวนผู้มาใช้สิทธิ การนำบัตรเลือกตั้งออกจากคูหาเลือกตั้ง การใช้บัตรที่กรรมการมิได้มอบให้ การที่คะแนนของผู้สมัครเพิ่มอย่างผิดสังเกตภายหลังไฟดับในระหว่างการนับคะแนน เป็นต้น การทุจริตประเภทนี้จะไม่สามารถทำได้ถ้าเจ้าหน้าที่ประจำ หน่วยเลือกตั้งไม่ให้ความร่วมมือ ดังนั้นการจะจับผู้กระทำผิดจึงไม่ใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะในบางหน่วยเลือกตั้งที่มีการซื้อเจ้าหน้าที่ประจำหน่วยหมดทั้งหน่วย

 

ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด

 

1. ปัญหาเกี่ยวกับผู้มีอำนาจฟ้องร้องคดี

ความผิดตามกฎหมายเลือกตั้งเป็นความผิดคดีอาญา ผู้ที่มีอำนาจในการฟ้องร้องมี 2 กลุ่ม ได้แก่ ผู้เสียหายและพนักงานอัยการ

 

ผู้เสียหาย  ในที่นี้ก็คือ พรรคการเมืองหรือผู้สมัครคู่แข่งที่ลงสมัครในเขตที่มีความผิดเกิดขึ้น ซึ่งโดยทั่วไปก็ไม่ค่อยมีการฟ้องร้องกันเอง เพราะส่วนมากต่างก็กระทำ ความผิดด้วยกันทั้งสิ้น หรือสำหรับผู้ที่ไม่ได้กระทำความผิด จะฟ้องร้องได้ก็ต้องมีหลักฐานที่แน่นหนาเพียงพอ ทั้งในเวลาที่เกิดความผิดขึ้นก็จะเป็นช่วงก่อนการเลือกตั้ง ผู้สมัครทุกคนต้องทุ่มเทเวลาทั้งหมดในการหาเสียง จึงไม่มีเวลาหรือบุคลากรที่เพียงพอที่จะหาหลักฐานได้ นอกจากนี้ในกรณีที่เคยมีการฟ้องร้องกัน ศาลยังเคยตัดสินว่า จะประกาศให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะได้ก็ต่อเมื่อโจทก์สามารถพิสูจน์ได้ว่า จำนวนรายที่มีการทุจริตนั้นมากพอ ที่จะทำให้ผลการเลือกตั้งเป็นอย่างอื่นไปได้ ตัวอย่างเช่น ถ้าผลต่างระหว่างโจทก์กับผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ได้คะแนนเป็นคนสุดท้าย คือ 5,000 เสียง โจทก์จะต้องพิสูจน์การทุจริตเป็นกรณี ๆ ไป จนกระทั่งครบ 5,000 กรณี และการทุจริตนี้ทำให้ผลการเลือกตั้งเปลี่ยนเป็นอย่างอื่นไป ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องที่จะพิสูจน์กันได้ง่าย ๆ

 

ในส่วนของ  พนักงานอัยการ การจะฟ้องร้องได้ต้องมีสำนวนการสอบสวนจากพนักงานสอบสวน และมีพยานหลักฐานที่แน่นหนาจึงจะส่งฟ้องศาลได้ ปัญหาที่สำคัญก็คือ ทางราชการมีบุคลากรไม่เพียงพอที่จะทำหน้าที่ในการรวบรวมหลักฐาน แต่ปัญหาที่สำคัญยิ่งกว่าก็คือ ไม่มีใครต้องการเอาตัวเองเข้าไปพัวพันกับการฟ้องร้องดังกล่าว เพราะถ้าผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นได้รับเลือกตั้ง หรือพรรคการเมืองนั้นได้มีโอกาสเข้ามาควบคุมการทำงานของหน่วยงานของผู้ที่ดำเนินการฟ้องร้อง ก็ย่อมไม่เป็นผลดีต่อผู้ที่พยายามจะฟ้องร้องและจะต้องถูกกลั่นแกล้งอย่างแน่นอน ดังนั้นจึงไม่มีใครต้องการเอาตัวเองเข้ามาเสี่ยง จึงไม่เคยมีการฟ้องร้องเกิดขึ้นเลย

 

2. ปัญหาเกี่ยวกับพยานหลักฐาน


การทุจริตในการเลือกตั้งจะดำเนินการกันอย่างเป็นระบบ บางวิธีจะไม่สามารถทำได้ ถ้าไม่ได้รับความร่วมมือจากเจ้าหน้าที่ประจำหน่วยเลือกตั้ง หรือเจ้าหน้าที่อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จึงไม่มีพยานหลักฐานใด ๆ เลย

 

ในการซื้อขายเสียงนั้นกฎหมายระบุว่าทั้งผู้ให้และผู้รับต่างก็มีความผิด แต่ในขณะที่การให้และการรับเงินจะมีก็แต่เพียงผู้ให้และผู้รับเท่านั้นที่รู้เห็นกัน ไม่มีหลักฐานอะไร จะมีก็แต่ผู้รับเท่านั้นที่จะเป็นพยานได้ว่าได้รับจริง แต่ในเมื่อผู้รับเองก็มีความผิด ดังนั้น การจะให้ผู้รับออกมายืนยันว่ารับเงินจริงก็ย่อมเป็นไปไม่ได้

 

ความพยายามของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการเลือกตั้ง

 

รัฐบาลได้ออกกฎหมายเพื่อกำจัดการซื้อขายเสียงในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ห้ามเลี้ยงโต๊ะจีน ห้ามจัดงานเลี้ยงในช่วงก่อนการเลือกตั้ง แต่ก็ไม่สามารถกำจัดการซื้อขายเสียงได้ เพราะผู้สมัครที่จะซื้อเสียงก็หาวิธีให้ผลตอบแทนรูปแบบใหม่ ๆ เช่น จัดทัศนาจรก่อนหรือหลังการเลือกตั้ง การจัดงานเลี้ยงขอบคุณแก่ประชาชนในท้องถิ่น ภายหลังการเลือกตั้ง และพัฒนารูปแบบการแจกเงินให้ซับซ้อนมากยิ่งขึ้นจนยากแก่การพบเห็น

 

ในการเลือกตั้งครั้งที่ 16 เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2535 รัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน ซึ่งรับผิดชอบดำเนินการเลือกตั้ง ได้ตระหนักถึงปัญหาการซื้อขายเสียงที่มีอยู่ทั่วไป จึงได้แต่งตั้งคณะกรรมการติดตามและสอดส่องดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่รู้จักกันในนามของ “องค์กรกลาง” เพื่อเป็นหน่วยงานอิสระไม่มีผลประโยชน์ใด ๆ กับการเลือกตั้ง ทำหน้าที่ประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเข้าใจถึงความสำคัญของการเลือกตั้ง และตรวจสอบการเลือกตั้งให้บริสุทธิ์ยุติธรรมที่สุด

 

เนื่องจากองค์กรกลางเป็นองค์กรที่เกิดขึ้นใหม่ มีเวลาเตรียมตัวไม่มากนัก และยังไม่มีประสบการณ์ การทำงานจึงเป็นลักษณะทำไปคิดไป การประสานงานยังไม่ดีนัก และอุปกรณ์ก็ยังไม่พร้อม จึงทำให้การทำงานยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าใด

 

จากการทำงานขององค์กรกลางเมื่อการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา (22 มีนาคม 2535) มีการแจ้งเหตุกล่าวหาผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทุจริตในการเลือกตั้งดังในตารางที่ 1

chart 1

จากตารางที่ 1 พบว่า ฝ่ายบริหารส่วนท้องถิ่นระดับตำบล หมู่บ้าน ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ถูกกล่าวหาว่ามีพฤติกรรมทุจริตในการเลือกตั้งสูงถึงร้อยละ 23.75 ของผู้ถูกกล่าวหาทั้งหมด ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่อะไรเพราะบุคคลเหล่านี้ส่วนใหญ่ก็เป็นสมาชิก หรือหัวคะแนนให้แก่พรรคการเมืองอยู่แล้ว

 

จำนวนข้าราชการประจำก็ถูกกล่าวหาในสัดส่วนที่สูงเช่นกันคือ ร้อยละ 13.26 ของผู้ถูกกล่าวหาทั้งหมด นอกจากนี้ฝ่ายบริหารส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดก็ถูกกล่าวหาด้วย แม้จะมีสัดส่วนไม่สูงนัก อาสาสมัครขององค์กรกลางยืนยันว่าข้าราชการระดับสูงของจังหวัดบางจังหวัดใช้อำนาจหน้าที่ให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองบางคน แต่ไม่สามารถหาหลักฐานมายืนยันความผิดจนถึงขั้นส่งเรื่องให้กระทรวงมหาดไทยหรือนายกรัฐมนตรีพิจารณาได้ ในจำนวนนี้ฝ่ายที่รับแจ้งเหตุได้รับเรื่องร้องเรียน เกี่ยวกับผู้ว่าราชการจังหวัด 10 ราย รองผู้ว่าราชการจังหวัด 4 ราย นายอำเภอ 58 ราย และตำรวจ 100 ราย มีการใช้อำนาจหน้าที่ในการให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองบางคน ในบางจังหวัด ข้าราชการระดับสูงไม่ให้ความร่วมมือแก่องค์กรกลางในการทำงาน และบางจังหวัดมีการข่มขู่อาสาสมัครขององค์กรกลางด้วย

 

นอกจากนี้การพิจารณาเรื่องของการทุจริตที่ส่งเพื่อพิจารณา ในบางจังหวัดก็ดำเนินการล่าช้า โดยองค์กรกลางได้ส่งเรื่องการทุจริตให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาทั้งสิ้น 195 เรื่อง แต่ไม่ได้รับการพิจารณาจนถึงขั้นฟ้องร้องแม้แต่เรื่องเดียว โดยให้เหตุผลว่ามีหลักฐานไม่เพียงพอ บางจังหวัดมีการส่งหนังสือตอบแก่องค์กรกลาง ล่าช้าทำให้ไม่สามารถส่งเรื่องฟ้องร้องได้ทันเวลา

 

การดำเนินการขององค์กรกลางไม่สามารถกำจัดการทุจริตในการเลือกตั้งได้ จะมีผลก็คือทำให้รูปแบบในการทำผิดกฎหมายเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น เช่น เมื่อกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านไม่สะดวกที่จะเป็นหัวคะแนนได้อย่างออกนอกหน้าเหมือนเดิม ก็เปลี่ยนให้ภรรยามาทำหน้าที่แทน โดยหาเสียงผ่านทางกลุ่มแม่บ้าน หรือกลุ่มชุมชนต่าง ๆ นอกจากนี้สิ่งที่เปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดคือ หัวคะแนนจะได้รับผลตอบแทนมากขึ้นเพราะมีความเสี่ยงต่อการถูกจับมากขึ้น และรูปแบบการแจกเงินก็เปลี่ยนแปลงไปด้วย โดยมีความซับซ้อนยิ่งขึ้น

 

สรุป

 

การซื้อขายเสียงได้กลายเป็นประเพณีนิยมสำหรับประชาชนชาวไทยไปแล้ว เมื่อสิ่งที่ประชาชนต้องการจากรัฐบาล รัฐบาลไม่สามารถให้ได้ แต่ประชาชนสามารถได้รับ จากผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือจากผู้แทนที่ตนได้เลือกไปแล้ว ดังนั้น ในระยะยาวผู้สมัครคนนั้นก็จะยังได้รับการเลือกตั้งอยู่ แม้ว่าในหน้าที่การบริหารประเทศ จะไม่ได้ทำเพื่อประชาชนส่วนรวมเลย

 

ความพยายามของรัฐบาลในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการเลือกตั้งนั้น ไม่สามารถทำให้บรรลุผลได้ เพราะทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องต่างก็ได้รับประโยชน์ จากการซื้อขายเสียงนั้น แม้ว่าจะมีการจัดตั้งองค์กรกลางขึ้นมาเป็นองค์กรอิสระ แต่เมื่อไม่มีอำนาจในการตัดสินอะไรได้ องค์กรกลางก็ไม่สามารถที่จะกำจัดการซื้อขายเสียงได้ เพียงแต่มีผลให้การซื้อขายเสียงเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้นและมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบไปเท่านั้น

 

แต่กำเนิดขององค์กรกลางในการเลือกตั้งในปี 2535 ทั้งสองครั้งนั้นชี้แนวว่า ตราบใดข้าราชการที่บริหารการเลือกตั้ง ยังต้องอยู่ภายใต้อาณัติของรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย ซึ่งต้องมาจากการเลือกตั้งเช่นกันนั้น ข้าราชการที่เป็นผู้รับผิดชอบดูแลเรื่องการเลือกตั้งจะไม่สามารถขจัดการทุจริตในการเลือกตั้งลงได้เลย

 

Read Full Post »