Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Posts Tagged ‘สหรัฐ’

recommendare

สรุป

บทความเรื่อง “การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก :

ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา”

 

 

โดย

ศาสตราจาร์ดร.จุมพต สายสุนทร

คณะนิติศาสตร์  มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

ความมีดังนี้

 

บทนำ

        เป็นที่น่าแปลกใจว่าทั้ง ๆ ที่ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นตัวตั้งตัวตีจัดให้มีการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 (The Third United Nations Conference on the Law of the Sea หรือ UNCLOS III) ขึ้นในปี ค.ศ. 1973 แต่สหรัฐอเมริกาเองกลับปฏิเสธ แม้กระทั่งจะลงนามในอนุสัญญาของสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea ซึ่งต่อไปจะขอเรียกว่า อนุสัญญาปี ค.ศ. 1982)2 ซึ่งเป็นผลของการประชุม UNCLOS III เปิดให้ประเทศต่าง ๆ ลงนามเมื่อเดือนธันวาคม ปี ค.ศ.1982 สหรัฐอเมริกาเพียงแต่ลงนามในกรรมสารสุดท้าย (Final Act)3 เท่านั้น และจนกระทั้งบัดนี้อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ก็ยังไม่มีผลใช้บังคับเนื่องจากยังไม่มีการให้สัตยาบัน หรือเข้าภาคยานุวัติครบ 60 ประเทศ ตามมาตรา 308 ของอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 ระบุไว้ เป็นที่น่าสังเกตว่านับแต่ อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ได้เปิดให้ประเทศต่าง ๆ ให้สัตยาบัน (ปี ค.ศ.1982) จนกระทั่งถึงปัจจุบันนี้ก็เป็นเวลาร่วม 4 ปีเต็มแล้ว ยังไม่ปรากฏว่าจะมีการให้สัตยาบันครบ 60 ประเทศ จึงทำให้สงสัยว่าเพราะเหตุใดนานาประเทศจึงได้ลังเลใจที่จะให้สัตยาบันแก่ อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นี้ ซึ่งถือกันว่าเป็นอนุสัญญาที่ครอบคลุมเรื่องทุก ๆ เรื่องเกี่ยวกับกฎหมายทะเลไว้ เหตุผลประการสำคัญที่ทำให้นานาประเทศลังเลใจที่จะให้สัตยาบัน น่าจะเป็นผลมาจากการที่ มาตรา 309 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นี้ที่ห้ามมิให้มีการตั้งข้อสงวน (reservation) ในการให้สัตยาบันอนุสัญญา เว้นแต่ตามที่บทบัญญัติแห่งอนุสัญญานี้อนุญาตไว้เท่านั้น ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่ามาตรา 309 ได้วางมาตรการป้องกันไม่ให้รัฐต่าง ๆ เลือกที่จะผูกพันตามบทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ในส่วนที่จะเป็นประโยชน์แก่ตน และตั้งข้อสงวนในส่วนที่ตนจะเสียประโยชน์ เพราะถ้าเป็นเช่นนั้นแล้ว อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ก็จะไม่มีความหมายอันใด จากข้อห้ามของมาตรา 309 นี้เอง นานาประเทศจึงลังเลใจที่จะให้สัตยาบัน เพราะปรากฏว่ามีบทบัญญัติของอนุสัญญานี้หลายส่วนที่ขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับผลประโยชน์ของประเทศใดประเทศหนึ่ง ประเทศต่าง ๆ จึงต้องชั่งน้ำหนักส่วนได้เสียที่ตนจะได้จากการให้สัตยาบันดังกล่าว

 

        ในส่วนของประเทศที่ถือว่าบทบัญญัติแห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ขัดแย้งกับผลประโยชน์ของตนอย่างมาก และมีท่าทีอันแข็งกร้าวต่ออนุสัญญานี้ คือประเทศสหรัฐอเมริกา ผู้ผลักดันให้มีการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 นั่นเอง บทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 ที่สหรัฐอเมริกาถือว่าขัดกับประโยชน์ของตนมากที่สุดคือ บทบัญญัติในส่วนที่ 11 ว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (Deep Seabed Mining) ถึงแม้จะมีบทบัญญัติของอนุสัญญาในส่วนอื่นทีสหรัฐอเมริกาไม่เห็นด้วยก็ตาม อาทิเช่น บทบัญญัติว่าด้วยการจับปลาที่มีธรรมชาติของการย้ายถิ่นสูง (highly migratory species)4 หรือบทบัญญัติว่าด้วยการใช้สิทธิผ่านแดน (ชั่วคราว) (transit passage)5 สหรัฐอเมริกาเองยังเห็นว่า ความขัดแย้งในสองส่วนนี้ยังพอประนีประนอมได้ แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแล้ว สหรัฐอเมริกาจะไม่ยอมเป็นอันขาด เว้นแต่จะมีการแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติในส่วนนี้เสียใหม่ ซึ่งก็ย่อมจะขัดกับผลประโยชน์ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ผลักดันให้มีบทบัญญัติดังกล่าวในอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982

 

        บทบัญญัติว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 นั้นเกิดจากการผลักดันของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่รู้จักกันในนามของกลุ่ม 77 ซึ่งพยายามนำความคิดเกี่ยวกับ “ระเบียบเศรษฐกิจระหวางประเทศแนวใหม่” (New International Economic Order) เข้ามาปรับใช้กับกฎหมายทะเลโดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ทะเลลึก หัวใจสำคัญของระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ก็คือ การให้ทุกประเทศในโลกได้รับการจัดสรรทรัพยากร และมีการพัฒนาทางเทคโนโลยีโดยทัดเทียมกัน โดยประเทศที่พัฒนาแล้วต้องช่วยเหลือประเทศด้อยพัฒนาทั้งในด้านทุนและการถ่ายทอดเทคโนโลยี เพื่อให้ประเทศด้อยพัฒนาสามารถพัฒนาระบบเศรษฐกิจและเทคโนโลยีของตนให้ทัดเทียมกับนานาประเทศได้

 

        แนวความคิดเรื่องระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ได้ถูกนำมาใช้กับบทบัญญัติว่าด้วย การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของอนุสัญญา ดังจะเห็นได้จากมาตรา 136 ของอนุสัญญาซึ่งบัญญัติไว้มีใจความว่า พื้นทะเลตลอดทั้งทรัพยากรที่ได้จากพื้นทะเลนั้นให้ถือเป็นมรดกร่วมกันของมนุษยชาติ (common heritage of mankind) การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรดังกล่าว จึงต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนทุกคน แม้สหรัฐอเมริกาจะยอมรับความคิดในเรื่องสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติก็ตาม แต่สหรัฐอเมริกายังยืนยันว่า ทรัพยากรใต้ทะเลเป็นทรัพย์ไม่มีเจ้าของ (Resnullius) ใครสามารถครอบครองเป็นเจ้าของได้ก่อนก็ย่อมมีสิทธิในทรัพย์นั้น และนี่คือที่มาแห่งความขัดแย้งระหว่างสหรัฐอเมริกาซึ่งคัดค้านอนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาซึ่งสนับสนุน อนุสัญญา ปี ค.ศ.1982 วัตถุประสงค์ของบทความนี้จึงมุ่งเสนอให้เห็นถึงความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ ทั้งในด้านทฤษฎีความคิดและในทางปฏิบัติ ในส่วนที่เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกว่ามีประการใดบ้าง โดยจะเริ่มจากความสำคัญของการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ต่อจากนั้นจะได้กล่าวถึงจุดยืนและทฤษฎีความคิดของแต่ละฝ่าย ความขัดแย้งประการอื่นในทางปฏิบัติ ทางออกของแต่ละฝ่าย และบทสรุปที่จะประเมินถึงความเป็นไปได้ในอนาคตเกี่ยวกับการแก้ปัญหาความขัดแย้ง

 

ความสำคัญของแร่ในท้องทะเลลึก

        สินแร่ในท้องทะเลบึกที่กล่าวถึงนี้จะรวมตัวกันเป็นก้อนมีลักษณะคล้ายมันฝรั่ง (nodule) และจะมีส่วนผสมของแร่ต่าง ๆ แตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับสถานที่7 ก้อนแร่เหล่านี้จะอยู่กระจัดกระจายทั่วไปในระดับความลึกประมาณ 3 ไมล์8 และมีการประเมินกันว่ามีปริมาณก้อนแร่นี้ถึง 22 พันล้านตัน ซึ่งก้อนแร่แต่ละก้อนจะมีส่วนผสมของแร่ที่สำคัญคือ ทองแดง นิกเกิล โคบอล และแมงกานีส9 ปัจจุบันมีผู้ดำเนินกิจการเกี่ยวกับเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกถึง 9 กลุ่ม10 ในจำนวนทั้งหมด 9 กลุ่มนี้ 4 กลุ่มเป็นพวกบรรษัทข้ามชาติ11 อีกสองกลุ่มเป็นวิสาหกิจของฝรั่งเศสและญี่ปุ่น และอีกสามกลุ่มที่เหลือเป็นกลุ่มที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลของสหภาพโซเวียต อินเดีย และจีน

 

        แร่ทองแดง นิกเกิล โคบอล และแมงกานีส ที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นมีความสำคัญต่อประเทศอุตสาหกรรมอย่างสหรัฐอเมริกามาก เนื่องจากเป็นแร่ที่จำเป็นในการทำเครื่องจักรกลหรือเครื่องบิน หรืออุตสาหกรรมถลุงเหล็ก ตัวอย่างเช่น แมงกานีสนำไปใช้ในอุตสาหกรรมถลุงเหล็ก โคบอลนำไปใช้ในการทำเครื่องจักรกลที่ใช้ในทางอุตสาหกรรมหรือทำเป็นโลหะผสมที่ทนความร้อนสูง เพื่อนำไปใช้กับเครื่องยนต์เจท ส่วนนิกเกิลนั้นก็นำไปใช้เป็นโลหะผสมป้องกันการผุกร่อน เหตุที่แร่ธาตุเหล่านี้มีความสำคัญต่อสหรัฐอเมริกามาก จะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกาต้องสั่งแร่เหล่านี้เข้าประเทศปีละมาก ๆ และในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สหรัฐอเมริกาได้สั่งแร่เหล่านี้เป็นสินค้าเข้ามีจำนวนสูง อาทิเช่น โคบอล สั่งเข้าถึง 98% ส่วนใหญ่สั่งจากประเทศ Zaire แมงกานีสสั่งเข้าถึง 97% จากกาบองและอาฟริกาใต้ และสั่งนิกเกิลเข้าถึง 73% ส่วนใหญ่จากประเทศคานาดา13 เมื่อเป็นเช่นนี้หากสหรัฐอเมริกาสามารถทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้เอง ก็จะช่วยลดการนำเข้าได้เป็นจำนวนมหาศาล อีกทั้งจะสร้างความมั่นคงในทางยุทธศาสตร์ให้กับสหรัฐอเมริกาด้วย เนื่องจากไม่ต้องพึ่งพาแร่ดังกล่าวจากต่างประเทศ ซึ่งความผันผวนทางการเมืองระหว่างประเทศอาจก่อให้เกิดความไม่แน่นอน สำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั้น หากได้มีการจัดสรรทรัพยากรใต้ทะเลให้กับประเทศของตน ตามบทบัญญัติของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแล้ว นอกจากจะเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับประเทศของตนแล้ว ยังสามารถเปิดโอกาสให้ประเทศของตนนำแร่ดังกล่าวมาใช้พัฒนาอุตสาหกรรมของตนได้อีกด้วย

 

การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกเป็นการใช้เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวง  : จุดยืนของสหรัฐอเมริกา

        จุดยืนประการสำคัญที่ทำให้สหรัฐอเมริกาปฏิเสธที่จะให้สัตยาบันต่ออนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 คือหลักการใช้เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวง (freedom of the high seas) ดังที่ปรากฏในอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวง ปี ค.ศ. 195814 ซึ่งสหรัฐอเมริกาเป็นภาคี สหรัฐอเมริกาอ้างว่า หากจะพิจารณาจากต้นร่างของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 ในรายงานของคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law Commission) แล้วจะเห็นได้ว่า มาตรา 2 แห่งอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 เพียงแต่ให้ตัวอย่างของการกระทำที่ถือว่ารัฐมีเสรีภาพที่จะทำได้ในท้องทะเลหลวงไว้เพียง 4 ประการเท่านั้น คือ เสรีภาพในการเดินเรือ (navigation) เสรีภาพในการจับปลา เสรีภาพในการวางสายเคเบิลใต้ทะเลและการวางท่อใต้น้ำ (pipeline) และเสรีภาพในการบินเหรือทะเลหลวง (overflight) เสรีภาพทั้ง 4 ประการนี้เป็นเพียงตัวอย่างเท่านั้น หาได้จำกัดไว้แต่เพียง 4 ประการเท่านั้นไม่ ทั้งนี้ดังจะเห็นได้จากตัวบทมาตรา 2 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 เองที่ใช้คำว่า “inter alia” ซึ่งหมายความถึง อาจจะมีเสรีภาพอย่างอื่น ๆ อีกก็ได้ที่เป็นการใช้เสรีภาพโดยชอบด้วยกฎหมาย15 ดังนั้นสหรัฐอเมริกาจึงถือว่าการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกซึ่งเป็นการนำทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลหลวงมาใช้เป็นการใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงอันชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ยิ่งไปกว่านั้นสหรัฐอเมริกาเองยังถือต่อไปอีกว่า ทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลหลวงเป็นทรัพย์ที่ไม่มีเจ้าของ ดังนั้นใครก็ตามที่สามารถครอบครองทรัพย์นั้นได้ก่อน ก็ย่อมมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์นั้นตามหลักผู้มาก่อน (The first taker) อย่างไรก็ตาม การใช้เสรีภาพดังกล่าวก็ใช่ว่าจะไม่มีข้อจำกัด เพราะในมาตรา 2 ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1958 เองได้ระบุไว้ตอนหนึ่งว่า การใช้เสรีภาพดังกล่าวรัฐผู้ใช้จำต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศอื่น ๆ ด้วย ซึ่งนอกจากจะหมายถึงการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นต้องไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอุปสรรคต่อเสรีภาพในการเดินเรือ เสรีภาพในการจับปลา และเสรีภาพอื่น ๆ แล้วรัฐผู้ใช้จะต้องพยายามหลีกเลี่ยงมิให้เกิดข้อพิพาท หรือระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้นโดยสันติวิธี นักวิชาการของสหรัฐอเมริกาบางท่านกลับมองไปถึงว่า เสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงนี้ก่อให้เกิดหน้าที่ต่อรัฐผู้ใช้ในอันที่จะตกลงกันให้มีการระงับข้อพิพาท อันจะเกิดจากการใช้ทะเลหลวง16 และด้วยความเห็นนี้เองที่ทำให้สหรัฐอเมริกาได้เจรจาตกลงกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปอีก 3 ประเทศคือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และเยรมันตะวันตก เพื่อกำหนดข้อตกลงระงับข้อพิพาทอันจะเกิดจากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Seabed)17

 

        อย่างไรก็ตามจุดยืนของสหรัฐอเมริกานี้ยังไม่เป็นที่พอใจของกลุ่มเอกชนอเมริกัน ที่ต้องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ทั้งนี้เนื่องจากกลุ่มเอกชนดังกล่าว ต้องการให้รัฐบาลสหรัฐให้ความคุ้มครองตนมากกว่าที่เป็นอยู่ แม้เจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐบาลสหรัฐจะยืนยันว่า เอกชนมีเสรีภาพที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ก็ตาม18 กลุ่มเอกชนยังเกรงว่า ตนจะไม่ได้รับความคุ้มครองจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา หากเกิดความเสียหายขึ้น เนื่องจากการแทรกแซงของ International Seabed Authority ซึ่งเป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นตาม อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982

 

ทรัพยากรใต้ทะเลเป็นสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติ : ข้อต่อสู้ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

        จุดยืนของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวข้างต้น ถูกคัดค้านตลอดเวลาจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ดังต่อไปนี้

 

        1) กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่าอนุสัญญาว่าด้วยท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 ไม่สามารถนำมาปรับใช้กับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอ้างว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นไม่สอดคล้องกับหลักเสรีภาพในท้องทะเลหลวง เนื่องจากลักษณะของสินแร่ที่พบใต้ทะเลนั้นถือเป็นทรัพยากรประเภทที่ไม่อาจหมุนเวียนได้ (exhaustible resources)19 และเนื่องจากการก่อตัวของก้อนแร่ เป็นไปในอัตราช้ามาก การที่ประเทศอุตสาหกรรมใช้ทรัพยากรดังกล่าวในขณะนี้ หรือในอนาคตอันใกล้นี้ถือได้ว่าเป็นการตัดโอกาสของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ยังขาดเทคโนโลยีในการที่จะนำทรัพยากรมาใช้ต่อไป20 นอกจากนี้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนายังถือว่า บรรดาประเทศที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยทะเลหลวงปี ค.ศ. 1958 มีเพียง 40 ประเทศเท่านั้น และนับแต่นั้นเป็นต้นมาจำนวนของรัฐต่าง ๆ ได้เพิ่มขึ้น จึงเป็นที่น่าสงสัยว่าหลักกฎหมายที่ประเทศเพียง 40 ประเทศให้สัตยาบันนั้นจะเป็นหลักกฎหมายที่สะท้อนความต้องการของประชาคมระหว่างประเทศในปัจจุบัน21

 

        2) กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่า ท้องทะเลลึกและทรัพยากรในท้องทะเลลึกเป็นสมบัติของทุกคน (res communis) และถือเป็นมรดกร่วมกันของมนุษยชาติ ดังปรากฏในมาตรา 136 แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดังนั้นการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในท้องทะเลต้องเป็นไปเพื่อทุกคน ผู้ใดหรือรัฐใดจะยึดถือครอบครองหรือใช้อำนาจอธิปไตยเหนือทรัพยากรดังกล่าวมิได้ ทั้งนี้ การใช้ทรัพยากรดังกล่าวจะทำได้ก็แต่โดยอาศัย International Seabed Authority ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนของมนุษยชาติเท่านั้น (มาตรา 137 ของอนุสัญญา) และสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาแล้วหลักการที่ว่าด้วยทรัพย์สมบัติร่วมกันของมนุษยชาตินี้ ยังหมายความรวมถึงการที่รัฐทุกรัฐมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรนี้ด้วย22 กลุ่มประเทศกำลังพัฒนายังอ้างต่อไปอีกด้วยว่า อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เป็นอนุสัญญาที่ได้รวบรวมเอาจารีตประเพณีระหว่างประเทศไว้ ซึ่งถึงแม้จะไม่ผูกพันประเทศอื่นในฐานะอนุสัญญาก็อาจผูกพันประเทศอื่น ๆ ในฐานะจารีตประเพณีระหว่างประเทศ23

 

ข้อโต้แย้งประการอื่นระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

        นอกจากความขัดแย้งในทางทฤษฎีดังกล่าวข้างต้นแล้ว ความขัดแย้งทางเทคนิคประการอื่น ๆ อาจสรุปได้ดังนี้

 

        1) สหรัฐอเมริกาถือว่าผู้ที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกควรจะมีสิทธิเลือกสถานที่ที่ตนต้องการขุด โดยให้มีการควบคุมน้อยที่สุด กลุ่มประเทศกำลังพัฒนากลับเห็นว่า การเลือกสถานที่ที่จะทำเหมืองนั้น ควรจะมีการควบคุมอย่างเข้มงวด เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาขึ้นในอนาคต ทั้งนี้ โดยให้หน่วยงานที่เรียกว่า International Seabed Authorsty (ISA) ซึ่งตั้งขึ้นตามอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 เป็นผู้ควบคุมดูแล นอกจากนี้ผู้ลงทุนบุกเบิก (pioneer investor) ควรจะจ่ายค่าธรรมเนียมรายปีเพื่อเป็นการบำรุง ISA ด้วย

 

        2) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า การลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นต้องใช้ทุนมหาศาล ไม่ต่ำกว่า 1.5 พันล้านดอลลาร์ ต่อ 1 แหล่งเป็นอย่างต่ำ ดังนั้นผู้ลงทุนบุกเบิกควรจะได้ผลตอบแทนที่คุ้มทุนรวมทั้งดอกเบี้ยที่เสียไปและให้มีกำไรตามสมควร กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า ผลกำไรทั้งหลายที่ได้จากการลงทุนบุกเบิกควรจะมีการหักภาษีโดย ISA และนำภาษีที่หักได้ไปใช้เพื่อประโยชน์ของประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะประเทศที่ด้อยพัมนาที่สุดต่อไป

 

        3) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้น นอกจากจะใช้ทุนมหาศาลแล้ว ยังจะต้องทำการค้นคว้าวิจัยและนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ มาใช้ ดังนั้นจึงควรจะมีการคุ้มครองผู้ที่ทำการค้นคว้าวิจัยหรือผู้ที่คิดค้นเทคโนโลยีใหม่ ๆ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า The Enterprise (มาตรา 153 (2) (a) ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982) ซึ่งจะเป็นหน่วยงานทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกให้กับ ISA ควรจะมีโอกาสที่จะได้รับการถ่ายทอดทางเทคโนโลยีจากกลุ่มผู้ทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของประเทศอุตสาหกรรม ภายใต้เงื่อนไขและค่าตอบแทนอันสมควรตลอดจนได้รับการอำนวยความสะดวกในการนำเทคโนโลยีนั้นมาใช้ด้วย

 

        4) เนื่องจากสหรัฐอเมริกาเป็นผู้อุปโภครายใหญ่ของแร่ธาตุที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก (ทองแดง แมงกานีส นิกเกิล โคบอล) สหรัฐอเมริกาจึงขอเป็นผู้อุปโภครายใหญ่ของแร่ที่จะได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า การปล่อยให้ประเทศอุตสาหกรรมอุปโภคสินแร่ที่ได้จากพื้นทะเลทั้งหมดโดยไม่มีการจำกัดปริมาณ จะเป็นการกระทบกระเทือนต่อประเทศผู้ผลิตแร่ดังกล่าวบนภาคพื้นดินซึ่งส่วนใหญ่ได้แก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั่นเอง ดังนั้นกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาจึงเสนอให้มีการจำกัดปริมาณการใช้การผลิต ทั้งนี้เพื่อมิให้กระเทือนถึงราคาแร่ของประเทศผู้ผลิตบนภาคพื้นดิน

 

        5) เนื่องจากบุคลากรที่จะปฏิบัติงานในการลงทุนบุกเบิกนั้น เป็นบุคลากรจากบริษัทในสหรัฐอเมริกาหรือบริษัทที่นำโดยสหรัฐอเมริกาเป็นส่วนใหญ่ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า บุคลากรจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาควรได้รับการฝึกให้มีความสามารถทัดเทียมกับบุคลากรจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

 

        6) เนื่องจากทุนในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกส่วนใหญ่จะมาจากประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรป และญี่ปุ่น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า ควรมีการรวมทุนจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาบางกลุ่ม เช่น OPEC ด้วย

 

        7) สหรัฐอเมริกาเห็นว่า ตนเองสามารถทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้โดยไม่ต้องให้สัตยาบันแก่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ทั้งนี้โดยอาศัยกฎหมายภายในของตน คือ Deep Seabed Hard Mineral Resources Act (DSHMRA)24 ซึ่งประกาศใช้ตั้งแต่เดือนมิถุนายน ปี ค.ศ. 1980 ตามกฎหมายฉบับนี้การลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจะเริ่มทำได้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ปี ค.ศ. 1988 เป็นต้นไป ส่วนกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถือว่า การกระทำของสหรัฐอเมริกานี้จะขัดกับอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 โดยอ้างว่าอนุสัญญาดังกล่าวเป็นการรวบรวมจารีตประเพณีระหว่างประเทศไว้25

 

การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนอกกรอบของอนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 : ทางออกของสหรัฐอเมริกา

        ในเมื่อสหรัฐอเมริกายังยืนยันตามหลักเรื่องเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงตามที่บัญญัติไว้ในอนุสัญญาว่าด้วย ท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 สหรัฐอเมริกาจึงอ้างว่า ตนสามารถจะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ โดยจะผูกพันก็แต่เพียงจารีตประเพณีระหว่างประเทศหรือสนธิสัญญา (ถ้ามี) เกี่ยวกับการใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงเท่านั้น และในขณะเดียวกันสหรัฐอเมริกาก็ปฏิเสธและคัดค้านหลักเกณฑ์การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ที่บัญญัติไว้ในอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ทั้งนี้เพราะถึงแม้ว่าหลักเกณฑ์การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดังกล่าวจะกลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศขึ้นมาจริงดังที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนากล่าวอ้าง สหรัฐอเมริกาก็มิจำต้องผูกพันตามกฎหมายจารีตประเพณีนั้น เมื่อสหรัฐอเมริกาได้คัดค้านจารีตประเพณีระหว่างประเทศนั้นอย่างต่อเนื่อง สหรัฐอเมริกาอ้างว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของตนตามหลักเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงนั้น ถือว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่ออยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ต่อไปนี้

 

1.หลักว่าด้วยความเหมาะสมในการใช้เสรีภาพ (reasonableness) 

        หลักนี้ได้ระบุไว้ชัดแจ้งในตัวบทแห่งมาตรา 2 ของอนุสัญญาว่าด้วยท้องทะเลหลวง ปี ค.ศ. 1958 นั่นเองที่บัญญัติไว้มีใจความว่า การใช้เสรีภาพในท้องทะเลหลวงนั้นจะต้องคำนึงถึงความเหมาะสมที่จะไม่ให้กระทบกระทั่งถึงการใช้เสรีภาพของรัฐอื่น เช่น เสรีภาพในการเดินเรือหรือจับปลาของรัฐอื่น หลักเรื่องความเหมาะสมในการใช้เสรีภาพนี้เป็นหลักที่ยอมรับกันทั่วไปในกฎหมายระหว่างประเทศ26 ดังนั้น การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของสหรัฐอเมริกาหากได้ทำไปโดยคำนึงถึงหลักความเหมาะสม คือไม่เป็นอุปสรรคต่อเสรีภาพในการเดินเรือ ในการจับปลา หรือการวางสายเคเบิล หรือสายท่อของรัฐอื่น ๆ แล้วก็ย่อมเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ

 

 2. หลักเรื่องการงดเว้นไม่ใช้อำนาจอธิปไตย (non – sovereignty)

        หลักนี้ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้ในอนุสัญญา ค.ศ. 1982 ด้วย (มาตรา 137 (1)) ซึ่งสหรัฐอเมริกาเองก็มิได้ปฏิเสธหลักนี้แต่ประการใด ดังจะเห็นได้จากนโยบายของสหรัฐอเมริกาที่ปฏิเสธข้อเสนอของบริษัท Deepsea Ventures Inc. ที่จะขอเข้าครอบครองแหล่งทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในมหาสมุทรแปซิฟิก เมื่อปี ค.ศ. 197427 ดังนั้นตราบใดที่สหรัฐอเมริกามิได้ใช้อำนาจอธิปไตยเหนือแหล่งเหมืองแร่แล้ว ย่อมถือเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ

 

3. หลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์ (revenue sharing) 

        หลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์นี้ก่อให้เกิดปัญญาตีความ กล่าวคือกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้ตีความหลักนี้อย่างกว้าง โดยนอกจากให้รวมถึงการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยตรง (ในรูปของตัวเงิน) แล้ว ยังรวมถึงการถ่ายทอดเทคโนโลยี และรวมถึงการมีส่วนรวมของประเทศกำลังพัฒนาในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกด้วย แต่สหรัฐอเมริกาเองตีความหลักนี้อย่างแคบให้หมายความถึงการแบ่งสรรผลประโยชน์ที่ได้จากการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยตรง ในรูปของกองทุน (trust fund) เท่านั้น สหรัฐอเมริกาเห็นว่าตนไม่มีหน้าที่อื่นใด นอกเหนือจากนั้น เพราะตาม DSHMRA นั้น สหรัฐอเมริกาได้จัดให้มีการตั้งกองทุนขึ้นโดยการเก็บภาษีในอัตรา 3.75% จากผู้ที่ลงทุนทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก28 และสหรัฐอเมริกาเองมีความปรารถนาที่จะจัดสรรกองทุนดังกล่าวให้กับองค์กรระหว่างประเทศ เช่น สหประชาชาติ เพื่อให้สอดคล้องกับความคิดเรื่องสมบัติร่วมกันของมนุษยชาติ หากว่าสหรัฐอเมริกาให้สัตยาบันแก่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 และจากเจตนานี้เองที่สหรัฐอเมริกาถือว่าตนได้ปฏิบัติ หรือพร้อมที่จะปฏิบัติตามหลักว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์แล้ว

 

        สหรัฐอเมริกาเห็นว่าหากตนได้ปฏิบัติตามหลักทั้งสามประการโดยเคร่งครัดแล้ว การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกของตนย่อมถือว่าเป็นการชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ ถึงแม้ตนจะมิได้ให้สัตยาบันอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ก็ตาม ดังนั้น สหรัฐอเมริกาจึงเตรียมการที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยอาศัยวิธีการสองวิธี คือ


 1.ทำข้อตกลงต่างตอบแทนกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปหรือประเทศอุตสาหกรรมอื่น (Reciprocating State Agreements) 

        ภายใต้บทบัญญัติของ DSHMRA สหรัฐอเมริกาอาจดำเนินการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก โดยร่วมมือกับกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมอื่น ๆ เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมันตะวันตก ซึ่งจะมีกฎหมายภายในทำนองเดียวกัน DSHMRA ของสหรัฐอเมริกา และภายใต้ข้อตกลงต่างตอบแทนนี้ประเทศภาคีจะรับรองและคุ้มครองสิทธิของผู้ลงทุนของประเทศภาคีอื่น เสมือนหนึ่งเป็นผู้ลงทุนของตน และเป็นที่คาดหมายว่า สหรัฐอเมริกาจะทำข้อตกลงต่างตอบแทนนี้กับประเทศอุตสาหกรรมอื่นในอนาคตอันใกล้นี้ แต่อย่างไรก็ดีเนื่องจากอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ได้ห้ามรัฐภาคีมิให้ยอมรับข้อเรียกร้องหรือทำการขุดใช้ทรัพยากรใต้ทะเล โดยวิธีอื่นใดนอกจากวิธีที่อนุญาตไว้ตามอนุสัญญาเท่านั้น (มาตรา 137) ซึ่งวิธีที่อนุสัญญาอนุญาตไว้คือการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกต้องผ่าน ISA เท่านั้น ดังนั้นรัฐที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจะเป็นภาคีของข้อตกลงต่างตอบแทนและเป็นภาคีของ อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ในขณะเดียวกันมิได้

 

2.ทำสนธิสัญญาย่อย (mini treaty)

        การทำสนธิสัญญาย่อยก็มีหลักเกณฑ์ทำนองเดียวกับการทำข้อตกลงต่างตอบแทน แต่การทำสนธิสัญญาย่อยอาจจะไม่ต้องทำอย่างรัดกุมเหมือนข้อตกลงต่างตอบแทน เช่น กฎหมายภายในของภาคีของสนธิสัญญาย่อยอาจแตกต่างกันบ้าง แต่ตัวสนธิสัญญาย่อยเองจะเป็นตัวกำหนดถึงการรับรองและคุ้มครองผู้ทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก และก็เช่นเดียวกับกรณีของข้อตกลงต่างตอบแทนคือ รัฐจะเป็นภาคีของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 และสนธิสัญญาย่อยในขณะเดียวกันมิได้ ทั้งนี้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งมาตรา 137 ของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982

 

        ส่วนทางออกของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนานั้นคงมีเพียงว่า จะทำอย่างไรจึงจะให้อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 มีผลใช้บังคับเพราะเมื่อใดที่อนุสัญญาดังกล่าวมีผลใช้บังคับ ISA ก็จะสามารถทำหน้าที่ควบคุมดูแลเรื่องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ โดยจะมีหน่วยงานที่เรียกว่า Enterprise (มาตรา 153 (2) (a) ) ทำหน้าที่ดำเนินการเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก แต่ถึงแม้อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จะมีผลใช้บังคับแล้วก็ตาม ปัญหาของ ISA ก็มิใช่ว่าจะหมดไป เพราะ ISA อาจจะต้องประสบกับปัญหาเรื่องทุนที่จะใช้ในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ตลอดทั้งเทคโนโลยีในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกด้วย

 

บทสรุป

        จนกระทั่งบัดนี้ก็ยังไม่เป็นที่ยุติว่า บทบัญญัติในอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลแนวใหม่ ปี ค.ศ. 1982 เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกนั้นได้กลายเป็นจารีตประเพณีระหว่างประเทศดังที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้อ้างไว้ ถึงแม้จะมีการสนับสนุนจากบางฝ่าย ให้ถือว่า บทบัญญัติดังกล่าวได้กลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศแล้วก็ตาม31 สำหรับสหรัฐอเมริกานั้นไม่ถือว่าบทบัญญัติว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ32 ดังนั้นเมื่อสหรัฐอเมริกามิได้ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 สหรัฐอเมริกาจึงไม่ต้องผูกพันตามอนุสัญญาดังกล่าว สิ่งใดที่สหรัฐอเมริกาทำลงเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก หากว่าสอดคล้องกับหลักทั้ง 3 ประการข้างต้นตามหลักเรื่องเสรีภาพแห่งท้องทะเลหลวงแล้ว ย่อมถือเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ ดังนั้น คำกล่าวของ Tommy Koh แห่งสิงคโปร์ซึ่งเป็นประธานของการประชุมกฎหมายทะเล ครั้งที่ 3 (UNCLOS III) ที่ว่า สหรัฐอเมริกาอาจถูกฟ้องต่อศาลโลก (International Court of Justice หรือ ICJ) หากว่าสหรัฐอเมริกาได้ทำการใด ๆ อันเป็นการขัดต่อบทว่าด้วยการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก แห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 ดูออกจะเลื่อนลอยไป

 

        ตามมาตรา 96 แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ สมัชชาใหญ่สหประชาชาติอาจร้องขอ “ความเห็น” (advisory opinion) จากศาลโลกในปัญหา “ข้อกฎหมาย” อันเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก โดยพลการของสหรัฐอเมริกาใต้ แต่อย่างไรก็ตามนอกจากประเด็นว่า การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกโดยพลการของสหรัฐอเมริกาเป็นปัญหา “ข้อกฎหมาย” หรือไม่แล้ว การที่ศาลโลกเข้าไปก้าวก่ายในกรณีที่ยังไม่ปรากฏแน่ชัดว่า เป็นการละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่แล้ว กลับจะเป็นผลเสียต่อภาพพจน์ของศาลเอง และอาจจะยิ่งเพิ่มความตึงเครียดระหว่างสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาได้ อันจะเป็นอุปสรรคอย่างยิ่งต่อการเจรจาของทั้งสองฝ่าย เพื่อหาข้อยุติเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในอนาคต ยิ่งไปกว่านั้นในแง่ของกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว “ความเห็น” ของศาลโลกไม่ผูกพันสหรัฐอเมริกาเพราะเป็นเรื่องของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติกับศาลโลกเท่านั้น ยิ่งในกรณีที่จะฟ้องสหรัฐอเมริกาเป็นจำเลยต่อศาลโลกยิ่งดูห่างไกล เพราะตามธรรมนูญศาลโลกแล้ว ศาลจะมีเขตอำนาจเหนือคดีก็ต่อเมื่อประเทศนั้น ๆ ได้ยอมอยู่ภายใต้เขตอำนาจศาล (มาตรา 36 ของธรรมนูญศาลโลก) และเป็นไปได้ยากที่สหรัฐอเมริกาจะยอมอยู่ใต้อำนาจศาล เพราะการกระทำเช่นนั้นอาจเท่ากับเป็นการยอมรับว่า สหรัฐอเมริกาได้ละเมิดบทบัญญัติว่าด้วย การทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกแห่งอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จริง ในเมื่อขณะนี้ทั้งสองฝ่าย (สหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา) ยังไม่สามารถตกลงกันได้ ปัญหาที่ตามมาก็คือ อาจเกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับการกำหนดเขตทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ซึ่งซ้อนกันระหว่างสหรัฐอเมริกา และ ISA ซึ่งต้องอาศัยการเจรจาตกลงกันต่อไป

 

        ความเป็นไปได้สำหรับสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรปในอันที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกในเชิงพาณิชย์นั้นมีมาก เ พราะประเทศเหล่านี้พร้อมทั้งด้านทุนและเทคโนโลยี ส่วนกลุ่มที่สนับสนุนอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลแนวใหม่นั้น มีกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเป็นส่วนใหญ่และมีกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วอยู่น้อย ความเป็นไปได้ในการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกจึงขึ้นอยู่กับความร่วมมือระหว่างกลุ่มกำลังพัฒนา และกลุ่มที่พัฒนาแล้ว ลำพังแต่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาถึงแม้จะหาทุนได้แต่ก็ขาดเทคโนโลยีและความเชี่ยวชาญ จึงต้องอาศัยสิ่งสองสิ่งนี้จากกลุ่มที่พัฒนาแล้ว จากทั้งสองกลุ่มนี้ร่วมมือกันจึงสำเร็จ โอกาสที่จะผลักดันให้อนุสัญญาปี ค.ศ. 1982 มีผลใช้บังคับก็เป็นไปได้ แต่ถ้าหากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วถอนตัวจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา หรือเข้าร่วมกับฝ่ายสหรัฐอเมริกา ความพยายามของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่จะวางระเบียบการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกก็จะกลายเป็นหมันไป ความใผ่ฝันที่จะทำให้เกิดระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศแนวใหม่ ก็คงถูกทำลายไปด้วย และถึงแม้ว่ากลุ่มของประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาจะมีความสามารถที่จะทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ก็ตาม ปํญหาความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ก็จะมีอยู่ต่อไป หรืออาจเพิ่มมากขึ้นก็เป็นได้ โดยเฉพาะปัญหาเกี่ยวกับการแข่งขันราคาของแร่ที่ผลิตบนภาคพื้นดินและที่ได้จากใต้ทะเล ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของนานาประเทศและของโลกด้วย

 

        ความน่าจะเป็นจึงอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรจึงจะมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึก ที่เป็นที่ยอมรับของทั้งกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและสหรัฐอเมริกา ในขณะที่ ISA ยังอยู่ในระหว่างการก่อตั้งโดย “คณะกรรมาธิการเตรียมการ” (Preparatory Committee) หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า Prep Com33 ย่อมเป็นโอกาสอันดีที่คณะกรรมาธิการเตรียมการนี้จะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและสหรัฐอเมริกา ถึงแม้สหรัฐอเมริกาจะอยู่ในฐานะเพียงผู้สังเกตการณ์ในคณะกรรมาธิการนี้ สหรัฐอเมริกาก็สามารถร่วมแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่ เว้นแต่การออกเสียงลงมติเท่านั้น และหากว่าทั้งสองฝ่ายสามารถหาข้อยุติในเรื่องการทำเหมืองแร่ใต้ทะเลลึกได้ ก็จะเป็นที่น่ายินดีว่าโอกาสที่อนุสัญญา ปี ค.ศ. 1982 จะมีผลบังคับก็มีทางเป็นไปได้ และเป็นการสมประโยชน์ของทั้งสองฝ่ายสหรัฐอเมริกาเองและกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องการให้มีกฎหมายทะเลที่ทุกฝ่ายยอมรับ

 

โฆษณา

Read Full Post »

การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
นักวิจัยเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัย

 

โครงสร้าง

 

สายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจ

 

สรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้น

 

ตารางที่ 1 ข้อแตกต่างของโครงสร้างระบบการเมืองต่าง ๆ

ประเด็น ระบบอังกฤษ/ไทย ระบบอเมริกัน ระบบที่ ศ. ชัยอนันต์ เสนอ
ที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติ สภาล่าง (สภาผู้แทนราษฎร) ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งต่างๆ ในอังกฤษใช้ระบบเขตเดียวคนเดียว ในไทยเขตหนี่งมีผู้แทนไม่เกินสามคน สภาสูงมาจากการแต่งตั้ง ในอังกฤษ มีเจ้านายที่มีตำแหน่งโดยตระกูลอีกด้วย สภาล่างได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว สภาสูงได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งรัฐ โดยแต่ละรัฐจะมีสภาชิกวุฒิสภารัฐละสองคน สภาผู้แทนราษฏรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว ไม่มีข้อเสนอเกี่ยวกับวุฒิสภา เข้าใจว่าเหมือนเดิม
ที่มาของคณะผู้บริหาร นายกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมาจากสภาผู้แทนฯ (ส่วนใหญ่) หรือจากข้างนอกก็ได้ ประธานาธิบดี ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และแต่งตั้งคณะผู้บริหาร คณะผู้บริหาร 20 คนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และอาจแต่งตั้งอีก 30 คนจาก ส.ส. หรือสมาชิกวุฒิสภา สำหรับบุคคลกลุ่มหลัง เมื่อได้รับแต่งตั้ง ยังคงดำรงตำแหน่งในสภา แต่จะไม่มีเสียงในการลงคะแนน
การพ้นวาระของฝ่ายนิติบัญญัติ สำหรับสภาล่าง สี่ปี (อังกฤษห้าปี) หรือเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภา สมาชิกวุฒิสภาไทยมีวาระหกปี และหมุนเวียนกันออก สำหรับสภาสูงอังกฤษสมาชิกเป็นตลอดชีพ สภาล่างมีวาระสองปี สมาชิกสภาสูงมีวาระหกปี หมุนเวียนกันออก สี่ปีสำหรับสภาผู้แทนราษฏร โดยนายกรัฐมนตรีไม่มีสิทธิ์ยุบสภา ส่วนวุฒิสภา ไม่มีการกล่าวถึง เข้าใจว่าเหมือนในปัจจุบัน
การพ้นวาระของคณะผู้บริหาร พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ประธานาธิบดีพ้นวาระทุกสี่ปี หรือเมื่อรัฐสภาดำเนินมาตรการขับไล่ (impeachment) ด้วยกระบวนการกึ่งตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีอำนาจสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง
อำนาจทางการคลังและกฎหมายการเงิน รัฐบาลเสนองบประมาณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่ายให้แก่สภาผู้แทนราษฎร สภามีสิทธิ์ตัดรายจ่าย แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอให้เพิ่มการใช้จ่าย สมาชิกจะเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลเห็นชอบด้วย รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอมา และสามารถเสนอโครงการที่ต้องใช้เงินได้ รัฐสภามีหน้าที่จัดหาเงิน (ด้วยการออกกฎหมายภาษีอากร) อีกด้วย รัฐสภามีอำนาจอนุมัติงบประมาณประจำปี มีอำนาจในการจัดหาเงิน มีการกล่าวถึงบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการอนุมัติงบประมาณจังหวัด แต่ไม่ได้ให้รายละเอียด
พรรคการเมือง ในอังกฤษไม่มีข้อบังคับ ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญระบุให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสมัครในนามพรรค หากได้รับเลือกแล้วและย้ายพรรค ก็ต้องพ้นจากการเป็น ส.ส. พรรคจะต้องส่งผู้สมัครเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปไม่น้อยกว่าหนี่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุว่าจะต้องมีพรรคการเมือง ในการเลือกตั้งทั้งของประธานาธิบดี และของสมาชิกรัฐสภา กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้พรรคการเมืองมีการเลือกตั้งขั้นต้นภายในพรรค (primary election) เพื่อให้ได้ผู้สมัครสำหรับพรรคนั้นๆ ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค พรรคจะส่งผู้สมัครจำนวนเท่าไรก็ได้
อำนาจตุลาการ ในอังกฤษ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญ ศาลจึงไม่สามารถใช้รัฐธรรมนูญล้มกฎหมายได้ แต่มีประเพณีปฏิบัติจากระบบ common law พิทักษ์สิทธิของปัจเจก ในไทย ถ้าศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ต้องส่งเรื่องให้ตุลาการรัฐธรรมนูญตัดสินชี้ขาดก่อน สามารถลบล้างกฎหมายที่บัญญัติโดยรัฐสภาได้ หากขัดกับรัฐธรรมนูญ ไม่มีการกล่าวถึง

 

ในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้น

 

อำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติ

อำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่

 

เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้

 

แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ

 

ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน2 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)

 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง3 และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไป

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคต

 

อำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติ

 

ระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty4 กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้น

 

สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร

 

ไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ5 นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้

 

มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมาย

 

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่

 

จากโครงสร้างสู่พฤติกรรม

 

โครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้

 

  • ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี
  • คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึ
  • ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี

 

แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น

 

  • เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร
  • ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน

 

จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

 

โครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่า พฤติกรรมดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้น ในประเทศไทยหากเรานำเอาระบบแบ่งแยกอำนาจมาใช้ ตรงกันข้าม จุดประสงค์ของบทความนี้ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่า พฤติกรรมเหล่านี้มีที่มานอกเหนือไปจากรูปแบบ การปกครองแต่ถ่ายเดียว และถ้าจะแยกอำนาจการปกครองตามแนวของ ศ. ชัยอนันต์ ก็จะต้องศึกษาที่มาอื่นๆ เหล่านี้อีกด้วย

 

ปัจจัยอื่นๆ ที่กำหนดพฤติกรรมนอกเหนือจากโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดโดยวัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศไทย (นิธิ 2534) วัฒนธรรมทางการเมือง ในไทยนั้นได้สร้างสมกันมานับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา วัฒนธรรมทางการเมืองนั้น แท้จริงก็คือความเข้าใจและความคาดหวัง ที่ตัวละครทางการเมืองมีต่อพฤติกรรมของตัวละครอื่นๆ ในเวทีเดียวกัน คือที่ประชาชน ผู้ลงคะแนนเสียงมีต่อ ส.ส. และที่ผู้สมัครมีต่อผู้ลงคะแนน ที่ ส.ส. มีต่อรัฐบาล ที่นักเลือกตั้งมีต่อทหาร ที่ทหารมีต่อนักเลือกตั้ง ความคาดหวังทั้งหลายนี้ได้รับการทดสอบและตอกย้ำมาหลายครั้งหลายคราวแล้วใน 60 ปีที่ผ่านมา

 

นอกจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่ได้สร้างสมกันมา ยังมีผลงานที่เป็นรูปธรรมของเหล่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกมา อาทิเช่น บรรดากฎหมายบ้านเมืองที่ ส.ส.เหล่านี้ ได้ตราขึ้นมาแล้วหลายฉบับ (โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายที่ตราโดยรัฐบาลเผด็จการอีกมากฉบับกว่านั้น) รัฐบาลที่ ส.ส. เหล่านี้มีส่วนในการแต่งตั้งและถอดถอน ก็มีมาแล้วหลายคณะ และได้สร้างความคาดหวังให้แก่ประชาชนว่า บทบาทของรัฐควรจะเป็นอย่างไร เราจะชื่นชมหรือสะอิดสะเอียนกับวัฒนธรรมและผลงาน เหล่านี้มากน้อยอย่างไรก็ตาม แต่มันก็เป็นมรดกตกทอดมา ที่อยู่กับเราโดยที่จะโยนทิ้งออกไปไม่ได้ แม้ว่าเราจะปรับระบบการปกครองกันอย่างถอนรากถอนโคนกันในวันพรุ่งนี้

 

ด้วยเหตุนี้ เราจึงต้องวิเคราะห์ผลกระทบจากโครงสร้างต่อพฤติกรรมของตัวละครทางการเมืองในระดับต่างๆ นับตั้งแต่ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ไปจนถึงรัฐมนตรีหรือคณะผู้บริหาร

 

พฤติกรรม

 

ลักษณะของกฎหมายในสองระบบ

 

ไม่ว่าในสหรัฐฯ ที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในอังกฤษและไทยที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากสภานิติบัญญัติ อำนาจในการออกกฎหมาย จะอยู่กับรัฐสภาเหมือนกันทั้งนั้น แต่ลักษณะของกฎหมายที่ออกมานั้นจะแตกต่างกันมาก สาเหตุที่แตกต่างกันนั้นเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หรือไม่มีอำนาจที่จะเสนอ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร

 

ถ้ารัฐสภาสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายนั้นก็จะมีรายละเอียดและความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรของสหรัฐฯ นั้นจะมีความยาวเป็นร้อยๆ หน้า จะระบุสาระของนโยบายอย่างละเอียด ว่ารัฐจะให้การอุดหนุนสินค้าใดบ้าง จะอุดหนุนได้เท่าไร อีกทั้งกำหนดขอบเขตของการควบคุม การผลิตของฝ่ายบริหารอย่างเคร่งครัด กฎหมายเหล่านี้มักมีอายุที่จำกัด ซึ่งบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายแต่ละฉบับเป็นระยะๆ และเปิดโอกาสให้รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหารได้อีกทางหนึ่ง

 

จะเห็นได้ว่ากฎหมายอย่างที่รัฐสภาอเมริกันออก จะแตกต่างจากกฎหมายส่วนใหญ่ของไทยที่มักมีความยาวไม่เกินยี่สิบหน้า กฎหมายของไทยจะเน้นการให้อำนาจ แก่องค์กรของรัฐในการจัดการและดำเนินนโยบายอย่างกว้างๆ แต่จะไม่กำหนดสาระของนโยบาย ปล่อยให้ส่วนนั้นเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนด เพราะในทางทฤษฎี ฝ่ายบริหารจะต้องนำนโยบายของตน มาแถลงเพื่อได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาอยู่แล้ว และหากรัฐบาลนำเอากฎหมายไปใช้ในทิศทางที่ไม่ชอบ ก็จะมีโอกาสที่จะได้รับ การคัดค้านท้วงติง จนถึงขั้นได้รับมติไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา (อย่างเช่นในกรณีการออกเอกสาร สปก. 4-01 เป็นต้น)

 

ถ้าไทยหันไปยึดแนวทางการแบ่งอำนาจก็จะต้องตั้งคำถามก่อนว่า จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจ ในการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเช่นนั้น ก็พอจะอนุมานได้ว่า ในระยะยาว รัฐสภาไทยก็จะเริ่มบัญญัติกฎหมายในลักษณะคล้ายกับของสหรัฐฯ มากขึ้นกว่าในปัจจุบัน หลังจากระยะหนี่ง รูปโฉมของกฎหมายไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไป การเปลี่ยนแปลงนี้ก็มีข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือ สาระของนโยบายจะมีความโปร่งใส และมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าเดิม ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามกระแสการเมือง กระแสอารมณ์ หรือกระแสการเงินของรัฐมนตรีผู้ดำเนินนโยบายได้ แต่ขณะเดียวกัน (และนี่คือข้อเสีย) นโยบายที่ระบุไว้ ในกฎหมาย จะรัดตัวฝ่ายบริหารและประเทศชาติมากเกินไป ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ได้ทันท่วงที

 

อย่างไรก็ตาม ในระบบใหม่นั้น กฎหมายจะมีสาระทางนโยบายมากขึ้นได้ก็ในระยะยาวเท่านั้น หลังจากระบบใหม่นี้ ได้ถูกนำมาใช้เป็นระยะนานพอที่จะเกิด พฤติกรรมใหม่ในรัฐสภาไทย และนานพอที่รัฐสภาจะออกกฎหมายทดแทนกฎหมายเดิมๆ ที่มีอยู่ แต่กว่าจะถึงวันนั้น การบริหารประเทศก็จะต้องอาศัยกฎหมายเดิม ที่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้สูงมาก กฎหมายเหล่านี้บัญญัติโดยรัฐสภาภายใต้ทฤษฎีที่ว่า ในที่สุดแล้ว รัฐสภาสามารถคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เนื่องจากมีอำนาจที่จะถอดถอนรัฐบาลได้ ดังนั้นหากเราหันไปใช้ระบบแยกอำนาจ โดยไม่ยกเครื่องระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ รัฐสภาก็จะมีข้อจำกัดมากในการคุ้มครอง ประชาชนจากการใช้อำนาจค้ำฟ้าที่ฝ่ายบริหารได้รับ จากกฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันในทางไม่ถูกไม่ควรได้

 

ถ้าในระบบใหม่นั้น ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจเสนอและออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องขออนุญาตจากฝ่ายบริหาร กฎหมายไทยก็คงสภาพเหมือนเดิม ปัญหาในการคุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมของฝ่ายบริหารก็จะมีอยู่อย่างถาวร

 

ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง

 

นโยบายการคลังในประเทศไทยในปัจจุบัน นโยบายการคลังในประเทศไทยเป็นนโยบายที่ค่อนข้างรอบคอบระมัดระวังตลอดมา ไม่ว่าในระบบสมบูรณาญาสิทธิราช หรือในช่วงที่ทหารครองประเทศ หรือแม้กระทั่งในระยะประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือเสี้ยวใบมาจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในระดับมหภาค จึงมีเสถียรภาพสูงมาโดยตลอด ซึ่งก็ได้นำประโยชน์มาให้แก่ชาติบ้านเมืองมาก

 

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะนโยบายทั้งทางด้านการคลังและการเงินถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำมาโดยตลอด ข้าราชการเหล่านี้ก็คือกลุ่มที่เรียกกันว่า เทคโนแครตในกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ในอดีต นักการเมือง ทั้งที่เป็นทหาร และที่เป็นนักเลือกตั้ง ยินยอมที่จะให้เทคโนแครตเหล่านี้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค เทคโนแครตส่วนใหญ่ ก็มีไหวพริบทางการเมือง ดีพอที่จะไม่ไปก้าวก่ายในขบวนการแสวงหาผลประโยชน์ของเหล่าทหารและนักเลือกตั้งทั้งหลาย ยกเว้นถ้าการแสวงหาผลประโยชน์อยู่ในระดับสูง จนไปกระทบกระเทือนกรอบนโยบายในระดับมหภาค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงต้นๆ สมัยรัฐบาลเปรม เป็นต้น แต่เทคโนแครตก็ต้องอิงอำนาจทหารเพื่อการนี้

 

นอกจากการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยฝ่ายบริหารแล้ว เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ก็ไม่เปิดโอกาสที่จะให้ ส.ส. ผลักดันให้รัฐใช้จ่ายเงินจนเกินตัว การจัดการด้านการเงินของประเทศจึงเป็นไปอย่างมีเอกภาพ โดยฝ่ายบริหารและฝ่ายเทคโนแครตเป็นผู้ดำเนินการ

 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองก็ตาม ก็ไม่ควรจะคาดหวังต่อไปว่า เทคโนแครต จะสามารถครอบงำนโยบายการเงินและนโยบาย การคลังได้ต่อไปอีกนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มี ส.ส.จำนวนไม่น้อยที่หวังจะเลียนแบบนายบรรหาร ศิลปอาชา ในเรื่องการผันเงินงบประมาณเข้าสู่จังหวัดของตน

 

นโยบายการเงินการคลังในระบบการเมืองต่างๆ ในสหรัฐฯ ฝ่ายประธานาธิบดีกับฝ่ายรัฐสภาได้ขับเคี่ยวกัน ที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากว่าสิบปีแล้ว แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ จึงน่าจะสรุปในขั้นต้นได้ว่า รูปแบบการเมืองแบบแยกอำนาจบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะทำให้วินัยทางการคลังลดลงได้ งานวิจัยในเรื่องนี้อาจให้ข้อสรุปที่ชัดเจนขึ้น ถึงแม้ว่าจำนวนงานวิจัยยังมีอยู่จำกัด และคลุมแต่เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น (Roubini and Sachs 1989, Schick 1993) ผลจากงานวิจัยเหล่านี้ระบุว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา แนวทางที่จะมีวินัยทางการคลังได้ ก็จากการมีรัฐบาลที่มีเอกภาพ อย่างเช่นในสหรัฐฯ ผู้วิจัยได้สรุปว่า สาเหตุที่ปัญหาการขาดดุลงบประมาณไม่ได้รับการเยียวยา ก็เพราะประธานาธิบดีและเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากต่างพรรคกัน และประเทศในยุโรป ที่ใช้ระบบรัฐสภา และที่มีปัญหาการขาดดุลงบประมาณเรื้อรัง (เช่นเนเธอร์แลนด์ หรืออิตาลี) มักจะเป็นประเทศที่มีรัฐบาลผสมหลายพรรค อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวอยู่นั้น มีโอกาสมากกว่าที่รัฐบาล (รวมทั้งรัฐบาลที่ขาดเอกภาพ) จะรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้ เพราะเงินที่หลั่งไหลเข้ามาสู่คลังนั้น ทำให้รัฐบาลสามารถเพิ่มค่าใช้จ่ายได้ระดับหนึ่งโดยไม่ต้องสร้างความเดือดร้อนแก่ใคร ปัญหาส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจหยุดขยายตัว หรือขยายต่ำกว่าที่คาดไว้ และเกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด โดยการที่จะต้องทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสังคมต้องเดือดร้อน รัฐบาลที่ขาดเอกภาพในความหมายที่ให้ไว้นี้ ก็จะไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะให้บางส่วนของสังคมต้องเดือดร้อนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้ว มีภาระทางด้านการประกันสังคมสูง และภาระเหล่านี้มีลักษณะคล้ายสัญญา ที่รัฐในฐานะเป็นตัวแทนสังคมได้ให้ไว้แก่กลุ่มต่างๆ จะเพิกถอนเฉยๆ ไม่ได้ การบริหารงบประมาณจึงไม่สู้จะมีความคล่องตัวเท่าที่ควร

 

ประเทศไทยปัจจุบันนี้เป็นระบบรัฐสภาที่มีรัฐบาลผสม แต่อาศัยที่เศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวมาอย่างดีโดยตลอด (ยกเว้นในทศวรรษ 2520) ปัญหาเรื่องการขาดดุล งบประมาณจึงยังไม่รุนแรง แต่ถ้าเศรษฐกิจหยุดขยายตัวหรือขยายตัวช้าลง อย่างเช่นที่กำลังเป็นอยู่ในปัจจุบัน ปัญหาเหล่านี้ก็จะเกิดขึ้น

 

ในประเทศไทยก็มีปัญหาความคล่องตัวในการปรับงบประมาณลงเหมือนกัน เพราะสัดส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เป็นเงินเดือนข้าราชการ (ที่ลดไม่ได้) ก็สูงเกินกว่าครึ่ง ถ้ายิ่งจะมีการประกันสังคมในอัตราที่สูงกว่าปัจจุบัน ปัญหาความคล่องตัวในด้านงบประมาณก็จะหนักขึ้นไปอีก ถ้าไทยยังใช้ระบบรัฐสภาและมีรัฐบาลผสมอยู่ ก็คงจะมีปัญหาการคลังที่เรื้อรังได้เหมือนกัน ถ้าในตอนนั้นเรามีระบบแยกอำนาจ ระหว่างรัฐสภากับคณะผู้บริหาร ปัญหาดังกล่าวจะได้รับการเยียวยาหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้อำนาจของตนอย่างเต็มที่หรือไม่ และขึ้นอยู่กับฝีมือในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ในขณะนี้หลายคนคาดหวังว่า ถ้าหากให้ฝ่ายบริหารได้รับเลือกตั้งโดยตรง และให้มีอายุได้ถึง 4 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพตลอดวาระ และเมื่อมีเสถียรภาพแล้ว ก็จะสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ต้องพึ่งการประนีประนอมกัน ระหว่างพรรคหลายๆ พรรคที่มาร่วมรัฐบาลอย่างในปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐสภาใช้อำนาจทางการเงินอย่างจริงจัง ข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารก็จะต้องเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งก็หมายความว่า ฝ่ายบริหารจะไม่มี เอกภาพอย่างที่คาด และจะต้องประนีประนอมกับฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ตลอดเวลา

 

วินัยจากพรรคการเมืองและความจงรักภักดีต่อพรรคการเมือง

 

ในการประนีประนอมร่วมมือกันกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ศ. ชัยอนันต์มีข้อเสนอที่จะให้การร่วมมือนั้นราบรื่นยิ่งขึ้น ด้วยการเปิดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ เข้ามาร่วมอยู่ในคณะผู้บริหาร แต่ในตำแหน่งรองๆ ลงไป กติกาแบบนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้คณะผู้บริหารสามารถ “ซื้อ” เสียงสนับสนุนในรัฐสภา ด้วยการเอาตำแหน่งมาล่อ แต่เนื่องจากคณะผู้บริหารสามารถดึงสมาชิกรัฐสภาได้ไม่เกิน 30 คน ซึ่ง 30 คนนี้จะมีพรรคพวกของตนอยู่ในสภานิติบัญญัติ ถ้าเลือกคน 30 คนนี้อย่างฉลาดแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะมีฐานเสียงในสภานิติบัญญัติอีกด้วย แต่ฐานเสียงนี้จะมีความถาวรยั่งยืนแค่ไหน อยู่ที่วินัยที่พรรคการเมืองจะมีอยู่เหนือสมาชิก

 

ในปัจจุบันนี้ อำนาจที่พรรคการเมืองมีอยู่เหนือการลงคะแนนเสียงของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้น ไม่ได้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เกิดจากข้อจำกัด ทางรัฐธรรมนูญที่ให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้ ส.ส. ที่ออกจากพรรคเดิม ไม่ว่าเพราะลาออกหรือเพราะถูกพรรคไล่ออกต้องลงสมัครใหม่ โดยทั่วไป (ยกเว้นในกรุงเทพฯ และในหัวเมืองใหญ่ๆ) ผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ส. ไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากพรรคก็มีสิทธิ์เป็น ส.ส. ได้ ดังนั้น ส.ส. เหล่านี้จึงไม่มีความรู้สึกว่า ตนเป็น ส.ส. ได้ เพราะได้สังกัดพรรคการเมือง ต่างจากในอังกฤษ ที่ประชาชนจะเลือกลงคะแนนตามพรรคเท่านั้น และวินัยของพรรค ในการลงคะแนนเสียงของ ส.ส. ในสภานั้นมีสูงมาก ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญที่บีบบังคับ ส.ส. อยู่

 

ส.ส. ที่ถูกบังคับให้อยู่ภายใต้วินัยของพรรคในประเทศไทยนั้นไม่สามารถขายเสียงของตนให้แก่ฝ่ายรัฐบาลได้ในการลงมติแต่ละครั้ง จริงอยู่ ส.ส. ยังถูกซื้อตัวอยู่ในปัจจุบัน แต่เป็นการซื้อตัวไปเลยแบบเหมาจ่ายตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง และผู้ซื้อก็จะได้ความ จงรักภักดีไป ตลอดอายุของสภา จนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงจะประมูลตัวกันใหม่

 

ในระบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค สิ่งที่พอจะพยากรณ์ได้ว่าจะเกิดขึ้นก็คือ เมื่อถึงระยะที่จะมีการอนุมัติงบประมาณประจำปี ฝ่ายคณะผู้บริหารก็ต้องซื้อเสียงจากเหล่า ส.ส. ถ้าไม่โดยการยื่นซองให้โดยตรง ก็โดยทางอ้อมโดย จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องที่ของ ส.ส. ให้มากขึ้น

 

เมื่อ ส.ส. สามารถใช้อำนาจของตนดึงดูดทรัพยากรจากฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ ก็จะชักนำไปสู่การซื้อเสียงจากประชาชน เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิ์ในการดึงดูดทรัพยากรดังกล่าว แม้ว่าเงินที่ต้องใช้ซื้อเสียงนั้นอาจไม่มากเหมือนในกรณีที่ ส.ส. สามารถเป็นรัฐมนตรีได้เองอย่างเช่นในปัจจุบัน

 

ลักษณะท้องถิ่นนิยมและภูมิภาคนิยมของนักการเมือง

 

ผู้ที่จะสมัครอยู่ในคณะผู้บริหารคงจะไม่สามารถแสดงตนเป็นภูมิภาคนิยมได้ เพราะจะต้องได้รับเลือกจากทั้งประเทศ แต่ในระบบที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ผู้ที่จะสมัคร มาอยู่เป็นฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะยิ่งมีลักษณะภูมิภาคนิยมหรือท้องถิ่นนิยมยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะเหตุว่าในระบบใหม่นี้ ส.ส. จะยิ่งมีบทบาทในระดับชาติน้อยลงกว่าเดิม การพยากรณ์พฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภานี้ สอดคล้องกับพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

 

การซื้อขายเสียงและคอร์รัปชั่นในระบบต่างๆ

 

ทุกคนทราบดีว่า ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นและการซื้อขายคะแนนเสียงในการเลือกตั้งเป็นปัญหาหลักของระบบการเมืองไทยในปัจจุบัน และเป็นปัญหาที่วิเคราะห์และศึกษา หาสาเหตุได้ยากมาก ที่สุดปัญหาหนึ่ง8 ในตลาดวิชาการนั้นมีความเห็นกันอยู่สองฝ่ายด้วยกัน

 

ฝ่ายแรกยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาอันเกิดจากการ “ทุ่มทุนตั้งพรรค สนับสนุน ส.ส. ซื้อเสียง โดยหวังเข้ามาอาศัยตำแหน่งรัฐมนตรีกอบโกยผลประโยชน์” (ชัยอนันต์ 2538:10) เพราะฉะนั้น ถ้าจะขจัดปัญหาคอร์รัปชั่น จะต้องรื้อกลไกการเมืองทั้งระบบให้ “เกมการเมืองเปลี่ยนไปตรงที่ความเกี่ยวโยงระหว่าง อำนาจแฝงภายในพรรคกับการได้เป็นรัฐมนตรี…หมดไป”

 

ฝ่ายที่สองยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาที่มีต้นตอทางประวัติศาสตร์รัฐไทย ระบบการปกครองของเรานั้นผันแปรจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยรัฐประหารของข้าราชการ ไม่ใช่ด้วยวิวัฒนาการหรือโดยการปฏิวัติทางสังคม อำนาจของฝ่ายบริหารยังเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะคานไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายบริหารจึงมีอำนาจและโอกาสที่จะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อให้รัฐมนตรีหรือข้าราชการได้รายได้จากคอร์รัปชั่น ในความเห็นนี้ คอร์รัปชั่นนั้นเกิดจากโอกาสที่มีอยู่ ภายใต้กลไกของรัฐและระบบกฎหมายในปัจจุบัน หาได้เกิดขึ้นจากการลงทุนหาเสียงเลือกตั้งไม่ ตรงกันข้าม การลงทุนซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นเพราะโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในตำแหน่ง ตราบใดที่โอกาสนั้นยังมีอยู่ คอร์รัปชั่นและการซื้อขายเสียงก็จะเป็นปรากฏการณ์ คู่บ้านคู่เมืองอยู่ร่ำไป ในความเห็นของฝ่ายนี้ กระบวนการเลือกตั้งเป็นการเปิดสนามให้มีการแข่งขันให้นักเลือกตั้งทั้งหลาย ไปกอบโกยผลประโยชน์กับเขาบ้าง นักเลือกตั้งก็จะแห่กันมาลงทุนเพื่อจะแย่งสิทธิ์ในการที่เข้าไปเป็นรัฐมนตรี เพราะเมื่อชั่งระหว่างเงินที่ต้องลงไปและรายได้ที่จะได้ การลงทุนนั้นคุ้ม ยิ่งเศรษฐกิจขยายตัว ตำแหน่งรัฐมนตรีก็ยิ่งมีค่ามากขึ้น เงินที่จะต้องทุ่มในการเลือกตั้งก็จะมากขึ้น

 

ข้อแตกต่างระหว่างสองฝ่ายนี้ มิใช่เป็นข้อแตกต่างระหว่างผู้ที่บอกว่าไข่ออกก่อนไก่ กับผู้ที่บอกว่าไก่ออกก่อนไข่เท่านั้น แต่เป็นข้อแตกต่างที่มีผลต่อข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ทางออกของฝ่ายที่สองก็คือ การแก้กฎหมายและระบบการตรวจสอบ ซึ่งฝ่ายแรกจะปฏิเสธว่าเป็นการ “หลงทาง”9 ทางที่ถูกก็จะต้องเป็นการแก้กลไกทางการเมือง ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงความเห็นของฝ่ายที่สอง แต่จะตั้งคำถามว่าทางออกของฝ่ายที่หนึ่งที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเกมการเมืองนั้นจะนำไปสู่ผลที่อ้างว่าจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ โดยจะยึดตาม ทฤษฎีของฝ่ายที่หนึ่งเองอย่างน้อยในขั้นต้นก่อน

 

ตามข้อเสนอที่จะให้คณะที่ประสงค์จะเป็นฝ่ายบริหาร 20 คนเสนอตัวเองเพื่อการเลือกตั้งทั่วประเทศ การที่จะแข่งขันกันทั่วประเทศนั้น แม้จะไม่มีการซื้อเสียงก็ตาม ย่อมต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงมาก เพราะต้องทำตัวเองให้เป็นที่รู้จักกับคนทั้งประเทศ ซึ่งก็จะต้องอาศัยสื่อมวลชน และการออกตระเวนหาเสียงอย่างหนักหน่วง นอกจากนี้ถ้าอ่านจากที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เขียนไว้ จุดประสงค์อันหนึ่งที่จะให้มีการเลือกฝ่ายบริหารโดยตรง ก็เพื่อจะบั่นทอนอำนาจที่พรรคการเมืองในขณะนี้มีอยู่ แต่การที่กลุ่มจะจัดการเลือกตั้งทั่วประเทศได้นั้น ก็ต้องอาศัย infrastructure ทางการเมืองในระดับท้องถิ่นทั่วทุกแห่ง ในขณะนี้มีแต่พรรคใหญ่ๆ และเครือข่ายของ นักเลือกตั้งเท่านั้นที่จะมี infrastructure เช่นว่านั้น เหล่านักเลือกตั้งที่นักวิชาการส่วนใหญ่มองว่าเป็นต้นตอของปัญหาจะสามารถรวมตัวกัน จัดตั้งเครื่องจักรกลในการเลือกตั้งทั่วประเทศได้ดีกว่าคนดีมีวิสัยทัศน์ทั้งหลาย และ infrastructure นั้นก็จะถูกนำมาใช้ในการซื้อเสียงเพื่อทีมฝ่ายบริหารของตนในท้องที่ต่างๆ ได้

 

ครั้นเมื่อได้รับเลือกมาแล้ว คณะผู้บริหารก็ไม่จำเป็นต้องเดือดเนื้อร้อนใจกับการถูกมติไม่ไว้วางใจ (เพราะจะไม่มี) หรือเสียงครหาจากสื่อมวลชนใดๆ ทั้งสิ้น สามารถ “หากิน” ไปได้สบายๆ เป็นเวลาสี่ปีเต็ม ทุกปีเมื่อถึงคราวลงมติ พ.ร.บ. งบประมาณก็ออกมาโปรยเงินบางส่วนให้แก่เหล่า ส.ส. เมื่อครบเทอมแล้ว ถ้าประชาชนเอือมระอาไม่เลือกอีกต่อไป ก็ไม่เสียหายอะไร เพราะในสี่ปีนั้นจะกอบโกยได้พอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างสบายๆ ไปหลายชั่วคน

 

จริงอยู่ ข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ได้เปิดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ ดังต่อไปนี้

 

“สภาผู้แทนราษฎร … ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือเป็นรายบุคคล เพื่อเสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง” (ชัยอนันต์ 2538:9)

 

ศ. ชัยอนันต์มิได้กล่าวต่อไปว่า ถ้ามีความผิดจริงแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับอำนาจของคณะผู้บริหาร

 

อีกประการหนึ่ง ข้อแตกต่างระหว่างมติไม่ไว้วางใจกับกระบวนการที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้ก็คือ การอภิปรายและมติไม่ไว้วางใจในระบบรัฐสภานั้นเป็นมาตรการ ทางการเมือง ส่วนกระบวนการพิจารณาความผิดในระบบแยกอำนาจนั้นเป็นมาตรการกึ่งตุลาการ มาตรฐานในการหาหลักฐานมาหนุนหลังการไม่ไว้วางใจนั้น จะอ่อนกว่าในกรณีหลังมาก จุดประสงค์ของการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นก็เพื่อลิดรอนความชอบธรรมทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล และมักจะมีจุดมุ่งหมายที่จะแสดงว่า การดำเนินงาน ของรัฐบาลขาดจริยธรรม แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายก็ตาม หลักฐานที่อ้างกันทุกครั้งที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ผ่านมาก็ล้วนเป็นหลักฐาน ที่ไม่เพียงพอต่อการนำไปสู่ การฟ้องร้องเอาผิดในศาลได้ แต่ถ้าจะให้ได้ผลทางการเมือง ก็จะต้องเป็นหลักฐานที่พอจะมีน้ำหนักอยู่บ้าง แต่วิธีการที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ต้องอาศัยกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก

 

ถ้าเราหันมาดูความสำเร็จของกระบวนการยุติธรรมเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาคอร์รัปชั่นในเมืองไทย ก็จะเห็นได้ว่า ความสำเร็จนั้นมีน้อยมาก ในระยะ 50 ปีหลังสงครามโลก ครั้งที่สองเป็นต้นมา มีรัฐมนตรีที่ต้องโทษเข้าคุกเพราะคอร์รัปชั่นอยู่เพียงคนเดียวเท่านั้น คงไม่มีใครในเมืองไทยขณะนี้ที่เชื่อว่า นั่นคือจำนวนรัฐมนตรีทุจริต ที่เรามีมาในระยะ 50 ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการเอาผิดโดยการสอบสวนของรัฐสภาก็จะไร้ผลพอๆ กัน แต่บัดนี้ จะไม่มีโอกาสลิดรอนความชอบธรรมทางการเมือง และอำนาจของฝ่ายบริหาร ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจอีกด้วย

 

สรุป

 

ปัญหาในการพยากรณ์พฤติกรรมของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงของนักการเมือง ที่จะลงสมัครเลือกตั้ง และพฤติกรรมของนักการเมืองเหล่านี้เมื่อเข้ามามีอำนาจ หลังจากโครงสร้างได้เปลี่ยนแปลงไปนั้น เป็นเรื่องยากมาก และมีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เสมอ (รวมทั้งความพยายามที่จะพยากรณ์ข้างบนนี้) แต่ทั้งผู้เสนอและผู้ค้าน ก็จำต้องพยากรณ์ให้ได้ มิฉะนั้นจะไม่สามารถโน้มน้าวให้ผู้อื่นเห็นชอบด้วยกับแนวทางที่ตนต้องการ

 

แนวทางวิเคราะห์ที่น่าสนใจอันหนึ่งคือแนวทางการวิเคราะห์วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ ศ. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้บุกเบิกไว้ (นิธิ 2534) โดยเริ่มจากการแยกพิจารณา “อำนาจ” (คือ ส่วนที่ “ถูกต้องตามกฎหมายและประเพณี”) และ “อิทธิพล” (คือ “อำนาจที่ไม่มีกฎหมายหรือประเพณีรับรอง แต่ก็มีพลังเหมือนกับอำนาจอย่างแรก”) จากจุดเริ่มต้นนี้ ศ. นิธิ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองได้หลายอย่าง ส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ ก็คือส่วนที่ท่านกล่าวถึงบทบาทของ ส.ส. จากสายตาของประชาชน

 

“… ส.ส. ไม่ใช่ผู้ปกครอง แม้แต่หน้าที่ทางนิติบัญญัติก็ไม่ใช่สิ่งสำคัญเท่าไรนัก ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ส.ส. แทบไม่มี ‘อำนาจ’ อะไรเลย จะแต่งตั้งใครเป็นกำนันยังไม่ได้ด้วยซ้ำ แต่ ส.ส. มี ‘อิทธิพล’ ที่แม้แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยังเกรงใจ ส.ส. จึงเป็น ‘อิทธิพล’ ให้ราษฎรได้พึ่งพิงช่วยวิ่งเต้นต่อรองกับผู้ปกครองได้อย่างดี

 

คนไทยไม่คิดจะให้ ส.ส. มี ‘อำนาจ’ อะไรมากขึ้น อยากเห็น ส.ส. กระจอกอย่างนั้น แต่ขอให้มี ‘อิทธิพล’ มากๆ เป็นดี ฉะนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลย่อมดีกว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน เนื่องจากคาดหวังกันว่า เมื่อเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้ว ก็คงมี ‘อิทธิพล’ มากขึ้น เช่น วิ่งเต้นบีบให้ย้ายผู้ว่ายังได้

 

หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้นต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎร ให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้น ก็ทำไปเถิดเพราะดูจะทำให้มี ‘อิทธิพล’ มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. ทำก็ได้ หลับไปเสียบ้างก็ได้ หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร”

 

การอ้างถ้อยคำเหล่านี้ มิได้มีจุดประสงค์ที่จะให้เขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่แท้จริงดังกล่าวของ ส.ส. แต่เพื่อให้เห็นอีกมิติหนึ่งในการพิจารณารัฐธรรมนูญ ซึ่งมักจะถูกมองข้ามกันไป ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่เรามี ส.ส. มาอย่างเกือบจะต่อเนื่อง ประชาชนได้เรียนรู้ที่จะใช้ ส.ส. ให้เป็นประโยชน์ และนักเลือกตั้งทั้งหลาย ก็ได้เรียนรู้ที่จะใช้กลไกทางการเมือง ที่จะบริการให้ประชาชนพอใจกับตน (และเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วย)

 

ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการเปลี่ยนแบบแผนการปกครองให้มีการแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันมากกว่านี้ ประชาชนก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้วิธีใช้ ส.ส. และคณะผู้บริหาร (ที่ในตอนนั้นจะอยู่ห่างไกล และสูงส่งกว่ารัฐมนตรีในปัจจุบันมาก) ให้เป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน ขณะเดียวกัน นักเลือกตั้งทั้งหลายก็จะปรับเปลี่ยน เรียนรู้จากระบบใหม่เช่นเดียวกัน และจะใช้ระบบนั้นเพื่อให้บริการตามการคาดหวังของประชาชน และเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วยเหมือนกับในปัจจุบัน

 

แต่ผู้เขียนเชื่อต่อไปด้วยว่า อัตราการเรียนรู้ของนักเลือกตั้งมืออาชีพนั้นจะสูงกว่าของประชาชนโดยทั่วไป (และจะสูงกว่านักวิชาการ “ที่มีวิสัยทัศน์” แน่ๆ) เพราะฉะนั้น มีโอกาสสูงที่เราจะมีผู้ปกครองประเทศที่ใช้ระบบใหม่ให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสใช้ “อิทธิพล” ของ ส.ส. เพื่อปกป้องคุ้มครองตนเองได้ เพราะจุดประสงค์หลักของระบบใหม่ก็เพื่อจะลด “อิทธิพล” ของ ส.ส. นั่นเอง

 

ระบบการเมืองที่เรามีอยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นระบบที่ไม่น่าชื่นชมเท่าไรนัก แต่เป็นระบบที่ทุกคนทราบดีว่า โครงสร้างเป็นอย่างไร และพฤติกรรมเป็นอย่างไร ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็เปรียบเสมือนวงดนตรีที่เล่นมาหลายสิบปีแล้ว อาจจะมีการเปลี่ยนเครื่องดนตรีบ้างเล็กๆ น้อย ๆ แต่ก็เป็นวงคลาสสิคของอังกฤษที่คนไทยเล่น ผู้ฟังฟังแล้วก็รำคาญ แต่เข้าใจปรับหูของตนเองไม่ให้ต้องรับฟังดนตรีนี้มากจนทนไม่ได้ แต่ ศ. ชัยอนันต์กำลังเสนอให้ไล่วงดนตรีนี้ออกจากเวที ให้เปลี่ยนเครื่องดนตรีใหม่ ให้เป็นวงแจ๊ซอเมริกันผสมไทยสากล และยืนยันว่าวงนี้จะต้องเล่นได้ดีกว่า โดยที่ยังไม่มีใครเคยได้ยินวงดนตรีนี้เล่น และไม่ทราบแม้กระทั่งว่านักดนตรีที่จะมาเล่นนั้น จะเป็นนักดนตรีชุดเดิมแต่หันมาเล่นวงใหม่ ทราบแต่เพียงว่าคนเล่นจะเป็นคนไทย

 

การอุปมาอุปไมยนี้ก็มีข้อจำกัดของมัน ถ้าเป็นการประกวดดนตรี ผู้เขียนก็พร้อมที่จะให้วงใหม่มาเล่นให้ฟังเปรียบเทียบกับวงเก่า และเลือกว่าวงไหนเล่นเก่งกว่า แต่คงจะไม่มีใครเสนอให้ประกวดรัฐธรรมนูญโดยการทดลองใช้รูปแบบใหม่เป็นการชั่วคราว แล้วเลือกเอาฉบับนี้ฉบับนั้น เหตุผลที่ใช้ในการเลือกนั้นจะต้องได้จากข้อคิด และการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ที่เคยมีประสบการณ์อย่างนั้น บทความนี้ได้พยายามให้ข้อคิดเหล่านี้และผลการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ผสมกับข้อคิดเกี่ยวกับวัฒนธรรมการเมืองของไทย เพื่อชี้ให้เห็นว่า ระบบการแยกอำนาจนั้นก็มีจุดอันตรายอย่างน้อยเท่าๆ กับระบบในปัจจุบัน

 

เอกสารอ้างอิง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. 2538. “ผ่าทางตันการเมืองไทย.” เอกสารสัมมนา สถาบันนโยบายศึกษา 13 ธันวาคม.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2534. “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ศิลปและวัฒนธรรม 13(1) พฤศจิกายน รวบรวมไว้ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์. ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน 2538.
อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป. 2538. ระบบการเสนอและพิจารณากฎหมายการเงิน. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
Roubini, Nouriel, and Jeffrey D. Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33 (May): 903-938.
Schick, Allen. 1993. “Government versus Budget Deficits.” Pp. 187-236 in R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds.) Do Institutions Matter: Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington DC: The Brookings Institution.

Read Full Post »