Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Posts Tagged ‘การปฏิรูป’

การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
นักวิจัยเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัย

 

โครงสร้าง

 

สายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจ

 

สรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้น

 

ตารางที่ 1 ข้อแตกต่างของโครงสร้างระบบการเมืองต่าง ๆ

ประเด็น ระบบอังกฤษ/ไทย ระบบอเมริกัน ระบบที่ ศ. ชัยอนันต์ เสนอ
ที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติ สภาล่าง (สภาผู้แทนราษฎร) ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งต่างๆ ในอังกฤษใช้ระบบเขตเดียวคนเดียว ในไทยเขตหนี่งมีผู้แทนไม่เกินสามคน สภาสูงมาจากการแต่งตั้ง ในอังกฤษ มีเจ้านายที่มีตำแหน่งโดยตระกูลอีกด้วย สภาล่างได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว สภาสูงได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งรัฐ โดยแต่ละรัฐจะมีสภาชิกวุฒิสภารัฐละสองคน สภาผู้แทนราษฏรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว ไม่มีข้อเสนอเกี่ยวกับวุฒิสภา เข้าใจว่าเหมือนเดิม
ที่มาของคณะผู้บริหาร นายกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมาจากสภาผู้แทนฯ (ส่วนใหญ่) หรือจากข้างนอกก็ได้ ประธานาธิบดี ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และแต่งตั้งคณะผู้บริหาร คณะผู้บริหาร 20 คนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และอาจแต่งตั้งอีก 30 คนจาก ส.ส. หรือสมาชิกวุฒิสภา สำหรับบุคคลกลุ่มหลัง เมื่อได้รับแต่งตั้ง ยังคงดำรงตำแหน่งในสภา แต่จะไม่มีเสียงในการลงคะแนน
การพ้นวาระของฝ่ายนิติบัญญัติ สำหรับสภาล่าง สี่ปี (อังกฤษห้าปี) หรือเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภา สมาชิกวุฒิสภาไทยมีวาระหกปี และหมุนเวียนกันออก สำหรับสภาสูงอังกฤษสมาชิกเป็นตลอดชีพ สภาล่างมีวาระสองปี สมาชิกสภาสูงมีวาระหกปี หมุนเวียนกันออก สี่ปีสำหรับสภาผู้แทนราษฏร โดยนายกรัฐมนตรีไม่มีสิทธิ์ยุบสภา ส่วนวุฒิสภา ไม่มีการกล่าวถึง เข้าใจว่าเหมือนในปัจจุบัน
การพ้นวาระของคณะผู้บริหาร พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ประธานาธิบดีพ้นวาระทุกสี่ปี หรือเมื่อรัฐสภาดำเนินมาตรการขับไล่ (impeachment) ด้วยกระบวนการกึ่งตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีอำนาจสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง
อำนาจทางการคลังและกฎหมายการเงิน รัฐบาลเสนองบประมาณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่ายให้แก่สภาผู้แทนราษฎร สภามีสิทธิ์ตัดรายจ่าย แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอให้เพิ่มการใช้จ่าย สมาชิกจะเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลเห็นชอบด้วย รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอมา และสามารถเสนอโครงการที่ต้องใช้เงินได้ รัฐสภามีหน้าที่จัดหาเงิน (ด้วยการออกกฎหมายภาษีอากร) อีกด้วย รัฐสภามีอำนาจอนุมัติงบประมาณประจำปี มีอำนาจในการจัดหาเงิน มีการกล่าวถึงบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการอนุมัติงบประมาณจังหวัด แต่ไม่ได้ให้รายละเอียด
พรรคการเมือง ในอังกฤษไม่มีข้อบังคับ ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญระบุให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสมัครในนามพรรค หากได้รับเลือกแล้วและย้ายพรรค ก็ต้องพ้นจากการเป็น ส.ส. พรรคจะต้องส่งผู้สมัครเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปไม่น้อยกว่าหนี่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุว่าจะต้องมีพรรคการเมือง ในการเลือกตั้งทั้งของประธานาธิบดี และของสมาชิกรัฐสภา กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้พรรคการเมืองมีการเลือกตั้งขั้นต้นภายในพรรค (primary election) เพื่อให้ได้ผู้สมัครสำหรับพรรคนั้นๆ ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค พรรคจะส่งผู้สมัครจำนวนเท่าไรก็ได้
อำนาจตุลาการ ในอังกฤษ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญ ศาลจึงไม่สามารถใช้รัฐธรรมนูญล้มกฎหมายได้ แต่มีประเพณีปฏิบัติจากระบบ common law พิทักษ์สิทธิของปัจเจก ในไทย ถ้าศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ต้องส่งเรื่องให้ตุลาการรัฐธรรมนูญตัดสินชี้ขาดก่อน สามารถลบล้างกฎหมายที่บัญญัติโดยรัฐสภาได้ หากขัดกับรัฐธรรมนูญ ไม่มีการกล่าวถึง

 

ในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้น

 

อำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติ

อำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่

 

เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้

 

แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ

 

ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน2 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)

 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง3 และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไป

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคต

 

อำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติ

 

ระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty4 กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้น

 

สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร

 

ไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ5 นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้

 

มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมาย

 

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่

 

จากโครงสร้างสู่พฤติกรรม

 

โครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้

 

  • ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี
  • คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึ
  • ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี

 

แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น

 

  • เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร
  • ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน

 

จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

 

โครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่า พฤติกรรมดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้น ในประเทศไทยหากเรานำเอาระบบแบ่งแยกอำนาจมาใช้ ตรงกันข้าม จุดประสงค์ของบทความนี้ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่า พฤติกรรมเหล่านี้มีที่มานอกเหนือไปจากรูปแบบ การปกครองแต่ถ่ายเดียว และถ้าจะแยกอำนาจการปกครองตามแนวของ ศ. ชัยอนันต์ ก็จะต้องศึกษาที่มาอื่นๆ เหล่านี้อีกด้วย

 

ปัจจัยอื่นๆ ที่กำหนดพฤติกรรมนอกเหนือจากโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดโดยวัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศไทย (นิธิ 2534) วัฒนธรรมทางการเมือง ในไทยนั้นได้สร้างสมกันมานับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา วัฒนธรรมทางการเมืองนั้น แท้จริงก็คือความเข้าใจและความคาดหวัง ที่ตัวละครทางการเมืองมีต่อพฤติกรรมของตัวละครอื่นๆ ในเวทีเดียวกัน คือที่ประชาชน ผู้ลงคะแนนเสียงมีต่อ ส.ส. และที่ผู้สมัครมีต่อผู้ลงคะแนน ที่ ส.ส. มีต่อรัฐบาล ที่นักเลือกตั้งมีต่อทหาร ที่ทหารมีต่อนักเลือกตั้ง ความคาดหวังทั้งหลายนี้ได้รับการทดสอบและตอกย้ำมาหลายครั้งหลายคราวแล้วใน 60 ปีที่ผ่านมา

 

นอกจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่ได้สร้างสมกันมา ยังมีผลงานที่เป็นรูปธรรมของเหล่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกมา อาทิเช่น บรรดากฎหมายบ้านเมืองที่ ส.ส.เหล่านี้ ได้ตราขึ้นมาแล้วหลายฉบับ (โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายที่ตราโดยรัฐบาลเผด็จการอีกมากฉบับกว่านั้น) รัฐบาลที่ ส.ส. เหล่านี้มีส่วนในการแต่งตั้งและถอดถอน ก็มีมาแล้วหลายคณะ และได้สร้างความคาดหวังให้แก่ประชาชนว่า บทบาทของรัฐควรจะเป็นอย่างไร เราจะชื่นชมหรือสะอิดสะเอียนกับวัฒนธรรมและผลงาน เหล่านี้มากน้อยอย่างไรก็ตาม แต่มันก็เป็นมรดกตกทอดมา ที่อยู่กับเราโดยที่จะโยนทิ้งออกไปไม่ได้ แม้ว่าเราจะปรับระบบการปกครองกันอย่างถอนรากถอนโคนกันในวันพรุ่งนี้

 

ด้วยเหตุนี้ เราจึงต้องวิเคราะห์ผลกระทบจากโครงสร้างต่อพฤติกรรมของตัวละครทางการเมืองในระดับต่างๆ นับตั้งแต่ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ไปจนถึงรัฐมนตรีหรือคณะผู้บริหาร

 

พฤติกรรม

 

ลักษณะของกฎหมายในสองระบบ

 

ไม่ว่าในสหรัฐฯ ที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในอังกฤษและไทยที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากสภานิติบัญญัติ อำนาจในการออกกฎหมาย จะอยู่กับรัฐสภาเหมือนกันทั้งนั้น แต่ลักษณะของกฎหมายที่ออกมานั้นจะแตกต่างกันมาก สาเหตุที่แตกต่างกันนั้นเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หรือไม่มีอำนาจที่จะเสนอ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร

 

ถ้ารัฐสภาสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายนั้นก็จะมีรายละเอียดและความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรของสหรัฐฯ นั้นจะมีความยาวเป็นร้อยๆ หน้า จะระบุสาระของนโยบายอย่างละเอียด ว่ารัฐจะให้การอุดหนุนสินค้าใดบ้าง จะอุดหนุนได้เท่าไร อีกทั้งกำหนดขอบเขตของการควบคุม การผลิตของฝ่ายบริหารอย่างเคร่งครัด กฎหมายเหล่านี้มักมีอายุที่จำกัด ซึ่งบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายแต่ละฉบับเป็นระยะๆ และเปิดโอกาสให้รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหารได้อีกทางหนึ่ง

 

จะเห็นได้ว่ากฎหมายอย่างที่รัฐสภาอเมริกันออก จะแตกต่างจากกฎหมายส่วนใหญ่ของไทยที่มักมีความยาวไม่เกินยี่สิบหน้า กฎหมายของไทยจะเน้นการให้อำนาจ แก่องค์กรของรัฐในการจัดการและดำเนินนโยบายอย่างกว้างๆ แต่จะไม่กำหนดสาระของนโยบาย ปล่อยให้ส่วนนั้นเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนด เพราะในทางทฤษฎี ฝ่ายบริหารจะต้องนำนโยบายของตน มาแถลงเพื่อได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาอยู่แล้ว และหากรัฐบาลนำเอากฎหมายไปใช้ในทิศทางที่ไม่ชอบ ก็จะมีโอกาสที่จะได้รับ การคัดค้านท้วงติง จนถึงขั้นได้รับมติไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา (อย่างเช่นในกรณีการออกเอกสาร สปก. 4-01 เป็นต้น)

 

ถ้าไทยหันไปยึดแนวทางการแบ่งอำนาจก็จะต้องตั้งคำถามก่อนว่า จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจ ในการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเช่นนั้น ก็พอจะอนุมานได้ว่า ในระยะยาว รัฐสภาไทยก็จะเริ่มบัญญัติกฎหมายในลักษณะคล้ายกับของสหรัฐฯ มากขึ้นกว่าในปัจจุบัน หลังจากระยะหนี่ง รูปโฉมของกฎหมายไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไป การเปลี่ยนแปลงนี้ก็มีข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือ สาระของนโยบายจะมีความโปร่งใส และมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าเดิม ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามกระแสการเมือง กระแสอารมณ์ หรือกระแสการเงินของรัฐมนตรีผู้ดำเนินนโยบายได้ แต่ขณะเดียวกัน (และนี่คือข้อเสีย) นโยบายที่ระบุไว้ ในกฎหมาย จะรัดตัวฝ่ายบริหารและประเทศชาติมากเกินไป ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ได้ทันท่วงที

 

อย่างไรก็ตาม ในระบบใหม่นั้น กฎหมายจะมีสาระทางนโยบายมากขึ้นได้ก็ในระยะยาวเท่านั้น หลังจากระบบใหม่นี้ ได้ถูกนำมาใช้เป็นระยะนานพอที่จะเกิด พฤติกรรมใหม่ในรัฐสภาไทย และนานพอที่รัฐสภาจะออกกฎหมายทดแทนกฎหมายเดิมๆ ที่มีอยู่ แต่กว่าจะถึงวันนั้น การบริหารประเทศก็จะต้องอาศัยกฎหมายเดิม ที่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้สูงมาก กฎหมายเหล่านี้บัญญัติโดยรัฐสภาภายใต้ทฤษฎีที่ว่า ในที่สุดแล้ว รัฐสภาสามารถคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เนื่องจากมีอำนาจที่จะถอดถอนรัฐบาลได้ ดังนั้นหากเราหันไปใช้ระบบแยกอำนาจ โดยไม่ยกเครื่องระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ รัฐสภาก็จะมีข้อจำกัดมากในการคุ้มครอง ประชาชนจากการใช้อำนาจค้ำฟ้าที่ฝ่ายบริหารได้รับ จากกฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันในทางไม่ถูกไม่ควรได้

 

ถ้าในระบบใหม่นั้น ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจเสนอและออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องขออนุญาตจากฝ่ายบริหาร กฎหมายไทยก็คงสภาพเหมือนเดิม ปัญหาในการคุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมของฝ่ายบริหารก็จะมีอยู่อย่างถาวร

 

ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง

 

นโยบายการคลังในประเทศไทยในปัจจุบัน นโยบายการคลังในประเทศไทยเป็นนโยบายที่ค่อนข้างรอบคอบระมัดระวังตลอดมา ไม่ว่าในระบบสมบูรณาญาสิทธิราช หรือในช่วงที่ทหารครองประเทศ หรือแม้กระทั่งในระยะประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือเสี้ยวใบมาจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในระดับมหภาค จึงมีเสถียรภาพสูงมาโดยตลอด ซึ่งก็ได้นำประโยชน์มาให้แก่ชาติบ้านเมืองมาก

 

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะนโยบายทั้งทางด้านการคลังและการเงินถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำมาโดยตลอด ข้าราชการเหล่านี้ก็คือกลุ่มที่เรียกกันว่า เทคโนแครตในกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ในอดีต นักการเมือง ทั้งที่เป็นทหาร และที่เป็นนักเลือกตั้ง ยินยอมที่จะให้เทคโนแครตเหล่านี้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค เทคโนแครตส่วนใหญ่ ก็มีไหวพริบทางการเมือง ดีพอที่จะไม่ไปก้าวก่ายในขบวนการแสวงหาผลประโยชน์ของเหล่าทหารและนักเลือกตั้งทั้งหลาย ยกเว้นถ้าการแสวงหาผลประโยชน์อยู่ในระดับสูง จนไปกระทบกระเทือนกรอบนโยบายในระดับมหภาค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงต้นๆ สมัยรัฐบาลเปรม เป็นต้น แต่เทคโนแครตก็ต้องอิงอำนาจทหารเพื่อการนี้

 

นอกจากการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยฝ่ายบริหารแล้ว เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ก็ไม่เปิดโอกาสที่จะให้ ส.ส. ผลักดันให้รัฐใช้จ่ายเงินจนเกินตัว การจัดการด้านการเงินของประเทศจึงเป็นไปอย่างมีเอกภาพ โดยฝ่ายบริหารและฝ่ายเทคโนแครตเป็นผู้ดำเนินการ

 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองก็ตาม ก็ไม่ควรจะคาดหวังต่อไปว่า เทคโนแครต จะสามารถครอบงำนโยบายการเงินและนโยบาย การคลังได้ต่อไปอีกนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มี ส.ส.จำนวนไม่น้อยที่หวังจะเลียนแบบนายบรรหาร ศิลปอาชา ในเรื่องการผันเงินงบประมาณเข้าสู่จังหวัดของตน

 

นโยบายการเงินการคลังในระบบการเมืองต่างๆ ในสหรัฐฯ ฝ่ายประธานาธิบดีกับฝ่ายรัฐสภาได้ขับเคี่ยวกัน ที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากว่าสิบปีแล้ว แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ จึงน่าจะสรุปในขั้นต้นได้ว่า รูปแบบการเมืองแบบแยกอำนาจบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะทำให้วินัยทางการคลังลดลงได้ งานวิจัยในเรื่องนี้อาจให้ข้อสรุปที่ชัดเจนขึ้น ถึงแม้ว่าจำนวนงานวิจัยยังมีอยู่จำกัด และคลุมแต่เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น (Roubini and Sachs 1989, Schick 1993) ผลจากงานวิจัยเหล่านี้ระบุว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา แนวทางที่จะมีวินัยทางการคลังได้ ก็จากการมีรัฐบาลที่มีเอกภาพ อย่างเช่นในสหรัฐฯ ผู้วิจัยได้สรุปว่า สาเหตุที่ปัญหาการขาดดุลงบประมาณไม่ได้รับการเยียวยา ก็เพราะประธานาธิบดีและเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากต่างพรรคกัน และประเทศในยุโรป ที่ใช้ระบบรัฐสภา และที่มีปัญหาการขาดดุลงบประมาณเรื้อรัง (เช่นเนเธอร์แลนด์ หรืออิตาลี) มักจะเป็นประเทศที่มีรัฐบาลผสมหลายพรรค อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวอยู่นั้น มีโอกาสมากกว่าที่รัฐบาล (รวมทั้งรัฐบาลที่ขาดเอกภาพ) จะรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้ เพราะเงินที่หลั่งไหลเข้ามาสู่คลังนั้น ทำให้รัฐบาลสามารถเพิ่มค่าใช้จ่ายได้ระดับหนึ่งโดยไม่ต้องสร้างความเดือดร้อนแก่ใคร ปัญหาส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจหยุดขยายตัว หรือขยายต่ำกว่าที่คาดไว้ และเกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด โดยการที่จะต้องทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสังคมต้องเดือดร้อน รัฐบาลที่ขาดเอกภาพในความหมายที่ให้ไว้นี้ ก็จะไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะให้บางส่วนของสังคมต้องเดือดร้อนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้ว มีภาระทางด้านการประกันสังคมสูง และภาระเหล่านี้มีลักษณะคล้ายสัญญา ที่รัฐในฐานะเป็นตัวแทนสังคมได้ให้ไว้แก่กลุ่มต่างๆ จะเพิกถอนเฉยๆ ไม่ได้ การบริหารงบประมาณจึงไม่สู้จะมีความคล่องตัวเท่าที่ควร

 

ประเทศไทยปัจจุบันนี้เป็นระบบรัฐสภาที่มีรัฐบาลผสม แต่อาศัยที่เศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวมาอย่างดีโดยตลอด (ยกเว้นในทศวรรษ 2520) ปัญหาเรื่องการขาดดุล งบประมาณจึงยังไม่รุนแรง แต่ถ้าเศรษฐกิจหยุดขยายตัวหรือขยายตัวช้าลง อย่างเช่นที่กำลังเป็นอยู่ในปัจจุบัน ปัญหาเหล่านี้ก็จะเกิดขึ้น

 

ในประเทศไทยก็มีปัญหาความคล่องตัวในการปรับงบประมาณลงเหมือนกัน เพราะสัดส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เป็นเงินเดือนข้าราชการ (ที่ลดไม่ได้) ก็สูงเกินกว่าครึ่ง ถ้ายิ่งจะมีการประกันสังคมในอัตราที่สูงกว่าปัจจุบัน ปัญหาความคล่องตัวในด้านงบประมาณก็จะหนักขึ้นไปอีก ถ้าไทยยังใช้ระบบรัฐสภาและมีรัฐบาลผสมอยู่ ก็คงจะมีปัญหาการคลังที่เรื้อรังได้เหมือนกัน ถ้าในตอนนั้นเรามีระบบแยกอำนาจ ระหว่างรัฐสภากับคณะผู้บริหาร ปัญหาดังกล่าวจะได้รับการเยียวยาหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้อำนาจของตนอย่างเต็มที่หรือไม่ และขึ้นอยู่กับฝีมือในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ในขณะนี้หลายคนคาดหวังว่า ถ้าหากให้ฝ่ายบริหารได้รับเลือกตั้งโดยตรง และให้มีอายุได้ถึง 4 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพตลอดวาระ และเมื่อมีเสถียรภาพแล้ว ก็จะสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ต้องพึ่งการประนีประนอมกัน ระหว่างพรรคหลายๆ พรรคที่มาร่วมรัฐบาลอย่างในปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐสภาใช้อำนาจทางการเงินอย่างจริงจัง ข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารก็จะต้องเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งก็หมายความว่า ฝ่ายบริหารจะไม่มี เอกภาพอย่างที่คาด และจะต้องประนีประนอมกับฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ตลอดเวลา

 

วินัยจากพรรคการเมืองและความจงรักภักดีต่อพรรคการเมือง

 

ในการประนีประนอมร่วมมือกันกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ศ. ชัยอนันต์มีข้อเสนอที่จะให้การร่วมมือนั้นราบรื่นยิ่งขึ้น ด้วยการเปิดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ เข้ามาร่วมอยู่ในคณะผู้บริหาร แต่ในตำแหน่งรองๆ ลงไป กติกาแบบนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้คณะผู้บริหารสามารถ “ซื้อ” เสียงสนับสนุนในรัฐสภา ด้วยการเอาตำแหน่งมาล่อ แต่เนื่องจากคณะผู้บริหารสามารถดึงสมาชิกรัฐสภาได้ไม่เกิน 30 คน ซึ่ง 30 คนนี้จะมีพรรคพวกของตนอยู่ในสภานิติบัญญัติ ถ้าเลือกคน 30 คนนี้อย่างฉลาดแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะมีฐานเสียงในสภานิติบัญญัติอีกด้วย แต่ฐานเสียงนี้จะมีความถาวรยั่งยืนแค่ไหน อยู่ที่วินัยที่พรรคการเมืองจะมีอยู่เหนือสมาชิก

 

ในปัจจุบันนี้ อำนาจที่พรรคการเมืองมีอยู่เหนือการลงคะแนนเสียงของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้น ไม่ได้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เกิดจากข้อจำกัด ทางรัฐธรรมนูญที่ให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้ ส.ส. ที่ออกจากพรรคเดิม ไม่ว่าเพราะลาออกหรือเพราะถูกพรรคไล่ออกต้องลงสมัครใหม่ โดยทั่วไป (ยกเว้นในกรุงเทพฯ และในหัวเมืองใหญ่ๆ) ผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ส. ไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากพรรคก็มีสิทธิ์เป็น ส.ส. ได้ ดังนั้น ส.ส. เหล่านี้จึงไม่มีความรู้สึกว่า ตนเป็น ส.ส. ได้ เพราะได้สังกัดพรรคการเมือง ต่างจากในอังกฤษ ที่ประชาชนจะเลือกลงคะแนนตามพรรคเท่านั้น และวินัยของพรรค ในการลงคะแนนเสียงของ ส.ส. ในสภานั้นมีสูงมาก ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญที่บีบบังคับ ส.ส. อยู่

 

ส.ส. ที่ถูกบังคับให้อยู่ภายใต้วินัยของพรรคในประเทศไทยนั้นไม่สามารถขายเสียงของตนให้แก่ฝ่ายรัฐบาลได้ในการลงมติแต่ละครั้ง จริงอยู่ ส.ส. ยังถูกซื้อตัวอยู่ในปัจจุบัน แต่เป็นการซื้อตัวไปเลยแบบเหมาจ่ายตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง และผู้ซื้อก็จะได้ความ จงรักภักดีไป ตลอดอายุของสภา จนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงจะประมูลตัวกันใหม่

 

ในระบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค สิ่งที่พอจะพยากรณ์ได้ว่าจะเกิดขึ้นก็คือ เมื่อถึงระยะที่จะมีการอนุมัติงบประมาณประจำปี ฝ่ายคณะผู้บริหารก็ต้องซื้อเสียงจากเหล่า ส.ส. ถ้าไม่โดยการยื่นซองให้โดยตรง ก็โดยทางอ้อมโดย จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องที่ของ ส.ส. ให้มากขึ้น

 

เมื่อ ส.ส. สามารถใช้อำนาจของตนดึงดูดทรัพยากรจากฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ ก็จะชักนำไปสู่การซื้อเสียงจากประชาชน เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิ์ในการดึงดูดทรัพยากรดังกล่าว แม้ว่าเงินที่ต้องใช้ซื้อเสียงนั้นอาจไม่มากเหมือนในกรณีที่ ส.ส. สามารถเป็นรัฐมนตรีได้เองอย่างเช่นในปัจจุบัน

 

ลักษณะท้องถิ่นนิยมและภูมิภาคนิยมของนักการเมือง

 

ผู้ที่จะสมัครอยู่ในคณะผู้บริหารคงจะไม่สามารถแสดงตนเป็นภูมิภาคนิยมได้ เพราะจะต้องได้รับเลือกจากทั้งประเทศ แต่ในระบบที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ผู้ที่จะสมัคร มาอยู่เป็นฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะยิ่งมีลักษณะภูมิภาคนิยมหรือท้องถิ่นนิยมยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะเหตุว่าในระบบใหม่นี้ ส.ส. จะยิ่งมีบทบาทในระดับชาติน้อยลงกว่าเดิม การพยากรณ์พฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภานี้ สอดคล้องกับพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

 

การซื้อขายเสียงและคอร์รัปชั่นในระบบต่างๆ

 

ทุกคนทราบดีว่า ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นและการซื้อขายคะแนนเสียงในการเลือกตั้งเป็นปัญหาหลักของระบบการเมืองไทยในปัจจุบัน และเป็นปัญหาที่วิเคราะห์และศึกษา หาสาเหตุได้ยากมาก ที่สุดปัญหาหนึ่ง8 ในตลาดวิชาการนั้นมีความเห็นกันอยู่สองฝ่ายด้วยกัน

 

ฝ่ายแรกยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาอันเกิดจากการ “ทุ่มทุนตั้งพรรค สนับสนุน ส.ส. ซื้อเสียง โดยหวังเข้ามาอาศัยตำแหน่งรัฐมนตรีกอบโกยผลประโยชน์” (ชัยอนันต์ 2538:10) เพราะฉะนั้น ถ้าจะขจัดปัญหาคอร์รัปชั่น จะต้องรื้อกลไกการเมืองทั้งระบบให้ “เกมการเมืองเปลี่ยนไปตรงที่ความเกี่ยวโยงระหว่าง อำนาจแฝงภายในพรรคกับการได้เป็นรัฐมนตรี…หมดไป”

 

ฝ่ายที่สองยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาที่มีต้นตอทางประวัติศาสตร์รัฐไทย ระบบการปกครองของเรานั้นผันแปรจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยรัฐประหารของข้าราชการ ไม่ใช่ด้วยวิวัฒนาการหรือโดยการปฏิวัติทางสังคม อำนาจของฝ่ายบริหารยังเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะคานไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายบริหารจึงมีอำนาจและโอกาสที่จะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อให้รัฐมนตรีหรือข้าราชการได้รายได้จากคอร์รัปชั่น ในความเห็นนี้ คอร์รัปชั่นนั้นเกิดจากโอกาสที่มีอยู่ ภายใต้กลไกของรัฐและระบบกฎหมายในปัจจุบัน หาได้เกิดขึ้นจากการลงทุนหาเสียงเลือกตั้งไม่ ตรงกันข้าม การลงทุนซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นเพราะโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในตำแหน่ง ตราบใดที่โอกาสนั้นยังมีอยู่ คอร์รัปชั่นและการซื้อขายเสียงก็จะเป็นปรากฏการณ์ คู่บ้านคู่เมืองอยู่ร่ำไป ในความเห็นของฝ่ายนี้ กระบวนการเลือกตั้งเป็นการเปิดสนามให้มีการแข่งขันให้นักเลือกตั้งทั้งหลาย ไปกอบโกยผลประโยชน์กับเขาบ้าง นักเลือกตั้งก็จะแห่กันมาลงทุนเพื่อจะแย่งสิทธิ์ในการที่เข้าไปเป็นรัฐมนตรี เพราะเมื่อชั่งระหว่างเงินที่ต้องลงไปและรายได้ที่จะได้ การลงทุนนั้นคุ้ม ยิ่งเศรษฐกิจขยายตัว ตำแหน่งรัฐมนตรีก็ยิ่งมีค่ามากขึ้น เงินที่จะต้องทุ่มในการเลือกตั้งก็จะมากขึ้น

 

ข้อแตกต่างระหว่างสองฝ่ายนี้ มิใช่เป็นข้อแตกต่างระหว่างผู้ที่บอกว่าไข่ออกก่อนไก่ กับผู้ที่บอกว่าไก่ออกก่อนไข่เท่านั้น แต่เป็นข้อแตกต่างที่มีผลต่อข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ทางออกของฝ่ายที่สองก็คือ การแก้กฎหมายและระบบการตรวจสอบ ซึ่งฝ่ายแรกจะปฏิเสธว่าเป็นการ “หลงทาง”9 ทางที่ถูกก็จะต้องเป็นการแก้กลไกทางการเมือง ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงความเห็นของฝ่ายที่สอง แต่จะตั้งคำถามว่าทางออกของฝ่ายที่หนึ่งที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเกมการเมืองนั้นจะนำไปสู่ผลที่อ้างว่าจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ โดยจะยึดตาม ทฤษฎีของฝ่ายที่หนึ่งเองอย่างน้อยในขั้นต้นก่อน

 

ตามข้อเสนอที่จะให้คณะที่ประสงค์จะเป็นฝ่ายบริหาร 20 คนเสนอตัวเองเพื่อการเลือกตั้งทั่วประเทศ การที่จะแข่งขันกันทั่วประเทศนั้น แม้จะไม่มีการซื้อเสียงก็ตาม ย่อมต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงมาก เพราะต้องทำตัวเองให้เป็นที่รู้จักกับคนทั้งประเทศ ซึ่งก็จะต้องอาศัยสื่อมวลชน และการออกตระเวนหาเสียงอย่างหนักหน่วง นอกจากนี้ถ้าอ่านจากที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เขียนไว้ จุดประสงค์อันหนึ่งที่จะให้มีการเลือกฝ่ายบริหารโดยตรง ก็เพื่อจะบั่นทอนอำนาจที่พรรคการเมืองในขณะนี้มีอยู่ แต่การที่กลุ่มจะจัดการเลือกตั้งทั่วประเทศได้นั้น ก็ต้องอาศัย infrastructure ทางการเมืองในระดับท้องถิ่นทั่วทุกแห่ง ในขณะนี้มีแต่พรรคใหญ่ๆ และเครือข่ายของ นักเลือกตั้งเท่านั้นที่จะมี infrastructure เช่นว่านั้น เหล่านักเลือกตั้งที่นักวิชาการส่วนใหญ่มองว่าเป็นต้นตอของปัญหาจะสามารถรวมตัวกัน จัดตั้งเครื่องจักรกลในการเลือกตั้งทั่วประเทศได้ดีกว่าคนดีมีวิสัยทัศน์ทั้งหลาย และ infrastructure นั้นก็จะถูกนำมาใช้ในการซื้อเสียงเพื่อทีมฝ่ายบริหารของตนในท้องที่ต่างๆ ได้

 

ครั้นเมื่อได้รับเลือกมาแล้ว คณะผู้บริหารก็ไม่จำเป็นต้องเดือดเนื้อร้อนใจกับการถูกมติไม่ไว้วางใจ (เพราะจะไม่มี) หรือเสียงครหาจากสื่อมวลชนใดๆ ทั้งสิ้น สามารถ “หากิน” ไปได้สบายๆ เป็นเวลาสี่ปีเต็ม ทุกปีเมื่อถึงคราวลงมติ พ.ร.บ. งบประมาณก็ออกมาโปรยเงินบางส่วนให้แก่เหล่า ส.ส. เมื่อครบเทอมแล้ว ถ้าประชาชนเอือมระอาไม่เลือกอีกต่อไป ก็ไม่เสียหายอะไร เพราะในสี่ปีนั้นจะกอบโกยได้พอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างสบายๆ ไปหลายชั่วคน

 

จริงอยู่ ข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ได้เปิดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ ดังต่อไปนี้

 

“สภาผู้แทนราษฎร … ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือเป็นรายบุคคล เพื่อเสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง” (ชัยอนันต์ 2538:9)

 

ศ. ชัยอนันต์มิได้กล่าวต่อไปว่า ถ้ามีความผิดจริงแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับอำนาจของคณะผู้บริหาร

 

อีกประการหนึ่ง ข้อแตกต่างระหว่างมติไม่ไว้วางใจกับกระบวนการที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้ก็คือ การอภิปรายและมติไม่ไว้วางใจในระบบรัฐสภานั้นเป็นมาตรการ ทางการเมือง ส่วนกระบวนการพิจารณาความผิดในระบบแยกอำนาจนั้นเป็นมาตรการกึ่งตุลาการ มาตรฐานในการหาหลักฐานมาหนุนหลังการไม่ไว้วางใจนั้น จะอ่อนกว่าในกรณีหลังมาก จุดประสงค์ของการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นก็เพื่อลิดรอนความชอบธรรมทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล และมักจะมีจุดมุ่งหมายที่จะแสดงว่า การดำเนินงาน ของรัฐบาลขาดจริยธรรม แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายก็ตาม หลักฐานที่อ้างกันทุกครั้งที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ผ่านมาก็ล้วนเป็นหลักฐาน ที่ไม่เพียงพอต่อการนำไปสู่ การฟ้องร้องเอาผิดในศาลได้ แต่ถ้าจะให้ได้ผลทางการเมือง ก็จะต้องเป็นหลักฐานที่พอจะมีน้ำหนักอยู่บ้าง แต่วิธีการที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ต้องอาศัยกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก

 

ถ้าเราหันมาดูความสำเร็จของกระบวนการยุติธรรมเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาคอร์รัปชั่นในเมืองไทย ก็จะเห็นได้ว่า ความสำเร็จนั้นมีน้อยมาก ในระยะ 50 ปีหลังสงครามโลก ครั้งที่สองเป็นต้นมา มีรัฐมนตรีที่ต้องโทษเข้าคุกเพราะคอร์รัปชั่นอยู่เพียงคนเดียวเท่านั้น คงไม่มีใครในเมืองไทยขณะนี้ที่เชื่อว่า นั่นคือจำนวนรัฐมนตรีทุจริต ที่เรามีมาในระยะ 50 ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการเอาผิดโดยการสอบสวนของรัฐสภาก็จะไร้ผลพอๆ กัน แต่บัดนี้ จะไม่มีโอกาสลิดรอนความชอบธรรมทางการเมือง และอำนาจของฝ่ายบริหาร ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจอีกด้วย

 

สรุป

 

ปัญหาในการพยากรณ์พฤติกรรมของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงของนักการเมือง ที่จะลงสมัครเลือกตั้ง และพฤติกรรมของนักการเมืองเหล่านี้เมื่อเข้ามามีอำนาจ หลังจากโครงสร้างได้เปลี่ยนแปลงไปนั้น เป็นเรื่องยากมาก และมีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เสมอ (รวมทั้งความพยายามที่จะพยากรณ์ข้างบนนี้) แต่ทั้งผู้เสนอและผู้ค้าน ก็จำต้องพยากรณ์ให้ได้ มิฉะนั้นจะไม่สามารถโน้มน้าวให้ผู้อื่นเห็นชอบด้วยกับแนวทางที่ตนต้องการ

 

แนวทางวิเคราะห์ที่น่าสนใจอันหนึ่งคือแนวทางการวิเคราะห์วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ ศ. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้บุกเบิกไว้ (นิธิ 2534) โดยเริ่มจากการแยกพิจารณา “อำนาจ” (คือ ส่วนที่ “ถูกต้องตามกฎหมายและประเพณี”) และ “อิทธิพล” (คือ “อำนาจที่ไม่มีกฎหมายหรือประเพณีรับรอง แต่ก็มีพลังเหมือนกับอำนาจอย่างแรก”) จากจุดเริ่มต้นนี้ ศ. นิธิ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองได้หลายอย่าง ส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ ก็คือส่วนที่ท่านกล่าวถึงบทบาทของ ส.ส. จากสายตาของประชาชน

 

“… ส.ส. ไม่ใช่ผู้ปกครอง แม้แต่หน้าที่ทางนิติบัญญัติก็ไม่ใช่สิ่งสำคัญเท่าไรนัก ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ส.ส. แทบไม่มี ‘อำนาจ’ อะไรเลย จะแต่งตั้งใครเป็นกำนันยังไม่ได้ด้วยซ้ำ แต่ ส.ส. มี ‘อิทธิพล’ ที่แม้แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยังเกรงใจ ส.ส. จึงเป็น ‘อิทธิพล’ ให้ราษฎรได้พึ่งพิงช่วยวิ่งเต้นต่อรองกับผู้ปกครองได้อย่างดี

 

คนไทยไม่คิดจะให้ ส.ส. มี ‘อำนาจ’ อะไรมากขึ้น อยากเห็น ส.ส. กระจอกอย่างนั้น แต่ขอให้มี ‘อิทธิพล’ มากๆ เป็นดี ฉะนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลย่อมดีกว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน เนื่องจากคาดหวังกันว่า เมื่อเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้ว ก็คงมี ‘อิทธิพล’ มากขึ้น เช่น วิ่งเต้นบีบให้ย้ายผู้ว่ายังได้

 

หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้นต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎร ให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้น ก็ทำไปเถิดเพราะดูจะทำให้มี ‘อิทธิพล’ มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. ทำก็ได้ หลับไปเสียบ้างก็ได้ หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร”

 

การอ้างถ้อยคำเหล่านี้ มิได้มีจุดประสงค์ที่จะให้เขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่แท้จริงดังกล่าวของ ส.ส. แต่เพื่อให้เห็นอีกมิติหนึ่งในการพิจารณารัฐธรรมนูญ ซึ่งมักจะถูกมองข้ามกันไป ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่เรามี ส.ส. มาอย่างเกือบจะต่อเนื่อง ประชาชนได้เรียนรู้ที่จะใช้ ส.ส. ให้เป็นประโยชน์ และนักเลือกตั้งทั้งหลาย ก็ได้เรียนรู้ที่จะใช้กลไกทางการเมือง ที่จะบริการให้ประชาชนพอใจกับตน (และเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วย)

 

ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการเปลี่ยนแบบแผนการปกครองให้มีการแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันมากกว่านี้ ประชาชนก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้วิธีใช้ ส.ส. และคณะผู้บริหาร (ที่ในตอนนั้นจะอยู่ห่างไกล และสูงส่งกว่ารัฐมนตรีในปัจจุบันมาก) ให้เป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน ขณะเดียวกัน นักเลือกตั้งทั้งหลายก็จะปรับเปลี่ยน เรียนรู้จากระบบใหม่เช่นเดียวกัน และจะใช้ระบบนั้นเพื่อให้บริการตามการคาดหวังของประชาชน และเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วยเหมือนกับในปัจจุบัน

 

แต่ผู้เขียนเชื่อต่อไปด้วยว่า อัตราการเรียนรู้ของนักเลือกตั้งมืออาชีพนั้นจะสูงกว่าของประชาชนโดยทั่วไป (และจะสูงกว่านักวิชาการ “ที่มีวิสัยทัศน์” แน่ๆ) เพราะฉะนั้น มีโอกาสสูงที่เราจะมีผู้ปกครองประเทศที่ใช้ระบบใหม่ให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสใช้ “อิทธิพล” ของ ส.ส. เพื่อปกป้องคุ้มครองตนเองได้ เพราะจุดประสงค์หลักของระบบใหม่ก็เพื่อจะลด “อิทธิพล” ของ ส.ส. นั่นเอง

 

ระบบการเมืองที่เรามีอยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นระบบที่ไม่น่าชื่นชมเท่าไรนัก แต่เป็นระบบที่ทุกคนทราบดีว่า โครงสร้างเป็นอย่างไร และพฤติกรรมเป็นอย่างไร ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็เปรียบเสมือนวงดนตรีที่เล่นมาหลายสิบปีแล้ว อาจจะมีการเปลี่ยนเครื่องดนตรีบ้างเล็กๆ น้อย ๆ แต่ก็เป็นวงคลาสสิคของอังกฤษที่คนไทยเล่น ผู้ฟังฟังแล้วก็รำคาญ แต่เข้าใจปรับหูของตนเองไม่ให้ต้องรับฟังดนตรีนี้มากจนทนไม่ได้ แต่ ศ. ชัยอนันต์กำลังเสนอให้ไล่วงดนตรีนี้ออกจากเวที ให้เปลี่ยนเครื่องดนตรีใหม่ ให้เป็นวงแจ๊ซอเมริกันผสมไทยสากล และยืนยันว่าวงนี้จะต้องเล่นได้ดีกว่า โดยที่ยังไม่มีใครเคยได้ยินวงดนตรีนี้เล่น และไม่ทราบแม้กระทั่งว่านักดนตรีที่จะมาเล่นนั้น จะเป็นนักดนตรีชุดเดิมแต่หันมาเล่นวงใหม่ ทราบแต่เพียงว่าคนเล่นจะเป็นคนไทย

 

การอุปมาอุปไมยนี้ก็มีข้อจำกัดของมัน ถ้าเป็นการประกวดดนตรี ผู้เขียนก็พร้อมที่จะให้วงใหม่มาเล่นให้ฟังเปรียบเทียบกับวงเก่า และเลือกว่าวงไหนเล่นเก่งกว่า แต่คงจะไม่มีใครเสนอให้ประกวดรัฐธรรมนูญโดยการทดลองใช้รูปแบบใหม่เป็นการชั่วคราว แล้วเลือกเอาฉบับนี้ฉบับนั้น เหตุผลที่ใช้ในการเลือกนั้นจะต้องได้จากข้อคิด และการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ที่เคยมีประสบการณ์อย่างนั้น บทความนี้ได้พยายามให้ข้อคิดเหล่านี้และผลการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ผสมกับข้อคิดเกี่ยวกับวัฒนธรรมการเมืองของไทย เพื่อชี้ให้เห็นว่า ระบบการแยกอำนาจนั้นก็มีจุดอันตรายอย่างน้อยเท่าๆ กับระบบในปัจจุบัน

 

เอกสารอ้างอิง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. 2538. “ผ่าทางตันการเมืองไทย.” เอกสารสัมมนา สถาบันนโยบายศึกษา 13 ธันวาคม.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2534. “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ศิลปและวัฒนธรรม 13(1) พฤศจิกายน รวบรวมไว้ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์. ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน 2538.
อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป. 2538. ระบบการเสนอและพิจารณากฎหมายการเงิน. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
Roubini, Nouriel, and Jeffrey D. Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33 (May): 903-938.
Schick, Allen. 1993. “Government versus Budget Deficits.” Pp. 187-236 in R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds.) Do Institutions Matter: Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington DC: The Brookings Institution.
โฆษณา

Read Full Post »

recommendare

Ubonrat

บันทึก

จากรายงานหัวข้อ “วาทกรรม  และ  วงศาวิทยาการปฏิรูปสื่อ”

 

รายงาน  โดย

รศ.ดร.อุบลรัตน์ ศิริยุวศักดิ์  

ประธานคณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.) ปี 2551-2552

คณะนิเทศศาสตร์  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

พิมพ์เผยแพร่ใน

สื่อวิทยุโทรทัศน์ไทยใต้เงื้อมมือ กสช., กรุงเทพ: สมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย

และ Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), 2548

 

ความมีดังนี้

 

สถานะของการปฏิรูปสื่อวิทยุและโทรทัศน์เดินมาถึงจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญอีกครั้ง นับจากวันที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ประกาศใช้ในเดือนตุลาคมเมื่อ ๘ ปีที่แล้ว จุดเปลี่ยนที่ว่านี้ หลายคนมีความเชื่อว่า มีสาเหตุมาจากการก่อตั้งคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติหรือ กสช. เพราะคนกลุ่มนี้คือผู้ที่มีอำนาจชี้เป็นชี้ตายว่าใครจะได้รับการจัดสรรความถี่ คนที่อยู่ในวงการสื่อสารมวลชนต่างเฝ้าติดตามอย่างใจจดใจจ่อว่า ๗ อรหันต์เป็นคนในโผไหน และจะมีการแบ่งสันปันส่วนคลื่นความถี่ใหม่อย่างไรหรือไม่ หรือจะเข้ามาเอื้อประโยชน์ให้คนกลุ่มไหนเป็นพิเศษ

 

แต่ไม่ว่าจะมองมุมไหนต่างก็มองความเปลี่ยนแปลงจากผลประโยชน์ของตนเองเป็นที่ตั้งทั้งสิ้น สำหรับผู้ที่เป็นเจ้าของคลื่นวิทยุและโทรทัศน์อยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานราชการหรือผู้รับสัมปทานเอกชน เป้าหมายหลักคือการรักษาสมบัติเดิมเอาไว้ให้ถึงที่สุด ส่วนผู้ที่ยังไม่มีโอกาสเข้าถึงคลื่นวิทยุและโทรทัศน์ นี่คือจุดเปลี่ยนครั้งใหญ่ครั้งแรกในรอบ ๕๐ ปีที่ความฝันในการเป็นผู้ดำเนินการหรือประกอบการวิทยุและโทรทัศน์จะกลายเป็นจริงขึ้นมา

 

วาทกรรมสองด้าน : ประชาชนมีสิทธิพูด รัฐห้ามประชาชนพูด

การปฏิรูปสื่อเป็นวาทกรรมใหม่ ที่ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมภายหลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ๒๕๓๕ เสนอโต้แย้งกับวาทกรรมหลัก (dominant discourse) ของรัฐในเรื่องการเป็นเจ้าของคลื่นความถี่วิทยุและโทรทัศน์ รัฐได้ให้ความหมายและเอกลักษณ์แก่วิทยุและโทรทัศน์ในฐานะเป็นสื่อของรัฐ ตอกย้ำต่อเนื่องหลายสิบปีจนประชาชนรับรู้และรับเชื่อว่า มีเพียงรัฐเท่านั้นที่มีสิทธิเป็นเจ้าของ ความรู้ที่รัฐกำหนดและให้ความหมายเช่นนี้ ถูกถ่ายทอดให้มีสถานะเป็น “ความจริง” (truth) ในขณะเดียวกัน วาทกรรมหลักของรัฐก็ได้ปิดกั้นวาทกรรมอื่น ๆ ไม่ให้มีพื้นที่ทางสังคม รวมทั้งถูกปฏิเสธความชอบธรรมว่าไม่มีสถานะแห่งความจริง และมิใช่ความรู้

 

ปัจจุบัน เรื่องของการปฏิรูปสื่อได้เผยให้เห็นว่ามีความรู้ภาคปฏิบัติการ และมีความรู้ทางทฤษฎีรองรับจนสามารถท้าทายวาทกรรมหลักเรื่องสื่อของรัฐได้ ปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นจึงเป็นเรื่องความรู้และอำนาจที่แตกต่างกันระหว่างรัฐและภาคประชาชน ซึ่งในเรื่องนี้จะได้กล่าวถึงต่อไปในส่วนที่สองของบทความ

 

ส่วนแรก : สาระสำคัญของวาทกรรมการปฏิรูปสื่อ

ในส่วนแรกจะกล่าวถึงสาระสำคัญของวาทกรรมการปฏิรูปสื่อ คือวาทกรรมที่เกี่ยวข้องกับเรื่องสิทธิเสรีภาพ ซึ่งมีความเป็นนามธรรมอยู่สูงมาก และเป็นสิ่งที่จับต้องได้ยากในความเชื่อของชนชั้นนำและปัญญาชน พวกเขาส่วนใหญ่เชื่อว่าประชาชนจะไม่ตระหนักถึงสิทธิเสรีภาพในการเข้าถึงทรัพยากรคลื่นความถี่โดยตรง แต่การก่อตัวของกระแสความเคลื่อนไหววิทยุชุมชนตั้งแต่ปี ๒๕๔๓ น่าจะเป็นประจักษ์พยานได้เป็นอย่างดีว่า ประชาชนพร้อมทุกเมื่อในการแสดงตนเป็นเจ้าของสิทธิ และสามารถเข้ามาใช้สิทธิอันชอบธรรมของตนได้อย่างเต็มภาคภูมิ

 

ปฏิบัติการทางวาทกรรมของกลุ่มวิทยุชุมชนเป็นคลื่นที่ปะทะโดยตรงกับวาทกรรมของรัฐที่ยังคงยึดมั่นอยู่ว่าคลื่นความถี่นั้น มีแต่รัฐที่มีสิทธิเป็นเจ้าของ การพูดและแสดงความคิดเห็นก็มีแต่รัฐที่มีสิทธิหรืออภิสิทธิ์เหนือประชาชนคนธรรมดา ดังนั้น ระเบียบกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับการควบคุมการใช้คลื่นความถี่เพื่อการสื่อสารทางวิทยุและโทรทัศน์ จึงยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง

 

มิหนำซ้ำ ยังกลับถูกนำมาใช้เพื่อกีดกั้นการใช้สิทธิของภาคประชาชน ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติวิทยุคมนาคม พ.ศ. ๒๔๙๘ พระราชบัญญัติวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๔๙๘ ไปจนถึงมติและคำสั่งที่ลดทอนการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๓๙ ในเรื่องการพูดและการแสดงความคิดเห็นของประชาชนผ่านสื่อรูปแบบต่าง ๆ

 

รัฐ ประชาสังคม และภาคประชาชนถือวาทกรรม (discourse) คนละชุด และมีการปฏิบัติการทางวาทกรรม (discursive practice)

 

ด้วยประวัติศาสตร์ กฎเกณฑ์ ความรู้ และอำนาจที่ต่างระดับกัน ในฝ่ายประชาสังคมและภาคประชาชนยึดถือวาทกรรมหลักในเรื่องสิทธิเสรีภาพที่ว่า การพูดและแสดงความคิดเห็น เป็นสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ (natural rights) ที่ทุกคนได้ติดตัวมาตั้งแต่เกิด สิทธิเสรีภาพเช่นว่านี้ ครอบคลุมกว้างขวางในเรื่อง “สิทธิเสรีภาพที่จะมีความคิด ความเชื่อ การพูดและการแสดงออกซึ่งความคิดและความเชื่อด้วยวาจา หรือด้วยสื่อ หรือศิลปะในรูปแบบต่าง ๆ” (ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน พ.ศ. ๒๔๙๑ มาตรา ๑๙)

 

บนหลักการพื้นฐานนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ รวมทั้งรัฐธรรมนูญภายใต้ระบบการเมืองแบบรัฐสภาของไทยก่อนหน้านี้ ได้ให้การรับรองและคุ้มครองไว้อย่างชัดแจ้ง หากพิเคราะห์ที่มาและที่ไปของสิทธิเสรีภาพในการคิด เชื่อ และแสดงความคิดเห็น (ซึ่งย่อมจะเหมือนหรือแตกต่างกันมากน้อยอย่างไรก็ได้) จะเห็นว่าเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องของตะวันตก ไม่ใช่เรื่องนำเข้าจากต่างประเทศ หรือไม่ใช่เรื่องที่ไม่เป็นไทย (un-Thai) ดังที่ผู้ปกครองของไทยมักนำมาใช้ตอบโต้ประชาชน หากเป็นเช่นนั้นจริงแล้ว เหตุใดรัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับและรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยจึงถือเป็นหัวใจสำคัญ ที่จะต้องมีการบัญญัติและให้การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลและสื่อมวลชนไว้อย่างกว้างขวาง

 

แท้ที่จริงแล้ว หลักการพื้นฐานที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน มีสภาพที่ครอบคลุมทั้งสามัญชน ชนชั้นนำและชนชั้นปกครองอย่างเสมอหน้ากันตามนัยแห่งนิติธรรม ดังนั้น จึงหมายความว่าหลักการของสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ทำให้แต่ละฝ่ายต่างก็ได้รับความเสมอภาคกันภายใต้การคุ้มครองอย่างเป็นธรรมของกฎหมาย อย่างไรก็ดี หากปราศจากการรับรองสิทธิเสรีภาพในการคิด การเชื่อ และการแสดงความคิดเห็น หรือการคิด อ่าน พูด เขียนเสียแล้ว ชนชั้นนำและชนชั้นปกครองก็จะตกอยู่ในฐานะสูญเสียสิทธิเสรีภาพเช่นเดียวกับสามัญชนคนทั่วไป ที่การพูดหรือการแสดงความคิดเห็นกลายเป็นเรื่องนอกการคุ้มครองของกฎหมายแม่บท

 

แต่ด้วยประวัติศาสตร์วาทกรรมที่แตกต่างกันคนละขั้วระหว่างรัฐกับประชาชน รัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐยังคงมีพื้นฐานความเชื่อที่ว่า ตนเป็นผู้กำหนดว่าประชาชนมีสิทธิเสรีภาพหรือไม่มีสิทธิเสรีภาพในเรื่องใดบ้าง และในฐานะผู้มอบสิทธิเสรีภาพให้ประชาชนจึงมีอำนาจและอภิสิทธิ์เหนือประชาชน เราจึงเห็นข้อบังคับและระเบียบพิเศษหลายอย่างหลายประการที่ชนชั้นนำและชนชั้นปกครองตราขึ้น เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในการพูดและแสดงความคิดเห็นของตน อาทิ

 

พระราชบัญญัติวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๔๙๘

ที่ตั้งอยู่บนวาทกรรมว่ารัฐเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์คลื่นแต่เพียงผู้เดียว จึงได้เขียนบทบัญญัติให้อภิสิทธิ์แก่รัฐในการเข้าถึงคลื่นความถี่ และห้ามผู้อื่นที่ไม่ได้รับอนุญาตประกอบกิจการวิทยุและโทรทัศน์ หากจะทำก็ต้องทำในนามของรัฐในระบบสัมปทาน ซึ่งเท่ากับเป็นการกำหนดมาตรการห้ามประชาชนพูดนั่นเอง นัยของวาทกรรมใน พ.ร.บ. วิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์คือ การให้พูดเฉพาะเท่าที่อนุญาต และหากไม่พูดตามที่รัฐให้อนุญาต ก็จะถูกยึดใบอนุญาตคืน ไม่ให้พูดอีกต่อไป

 

กฎข้อบังคับในลักษณะนี้ จึงเท่ากับเป็นการจำกัดสิทธิในการพูดและการแสดงความคิดเห็นอย่างแจ้งชัด รัฐกำหนดประกาศิตว่าจะให้ใครพูดก็ได้ ไม่ให้ใครพูดก็ได้ เมื่อให้พูดแล้ว ยังต้องพูดเท่าที่ขีดเส้นกำหนดไว้ให้เท่านั้น หากพูดเกินเลยออกไป ก็จะถูกตัดสิทธิทันที

 

เมื่อเร็ว ๆ นี้ ประวัติศาสตร์ความคิดที่ชี้ว่ารัฐคือผู้กำหนดว่าประชาชนมีสิทธิพูดมากน้อยเพียงใดก็ได้แสดงตนออกมาอีก ในคราวนายกรัฐมนตรีพบสื่อมวลชนครั้งแรกเมื่อปลายเดือนสิงหาคม ๒๕๔๘ สื่อมวลชนถูกนายกรัฐมนตรียกป้ายบอกว่าคำถามไม่สร้างสรรค์ อันที่จริง สื่อมวลชนเป็นตัวแทนของประชาชนเท่า ๆ กับที่นายกรัฐมนตรีก็เป็นตัวแทนของประชาชนเช่นกัน แต่ในเวทีดังกล่าวสื่อมวลชนถูกกำหนดกรอบการพูดและการถามไว้แล้ว สื่อมวลชนจึงมีหน้าที่ถามเท่าที่นายกรัฐมนตรีอนุญาตให้ถาม นอกเหนือกว่านั้นถือว่าเกินเส้นที่ขีดไว้ จึงไม่ได้รับอนุญาตให้ถามหรือไม่อนุญาตให้พูด แม้รัฐธรรมนูญจะรับรองสิทธิเสรีภาพในการพูดของสื่อมวลชน แต่ปฏิบัติการทางวาทกรรมของรัฐผ่านอำนาจนายกรัฐมนตรี ยังตรึงติดอยู่กับการใช้อภิสิทธิ์พูดฝ่ายเดียว ถามเอง ตอบเอง ห้ามสื่อมวลชนพูด หรือถาม หรือวิพากษ์วิจารณ์แสดงความคิดเห็นนอกกรอบ

 

วงศาวิทยาการปฏิรูปสื่อ  วงศาวิทยาการแห่งการต่อสู้ทางอำนาจ

 

กระบวนการปฏิรูปสื่อได้ล้มล้างความเชื่อและจารีตในเรื่องสิทธิเสรีภาพ ที่รัฐไทยตีกรอบไว้อย่างแน่นหนาตลอดมา อย่างน้อยที่สุด วาทกรรมการปฏิรูปสื่อได้เปิดเผยให้เห็นการผูกขาดครอบครองสื่อของรัฐว่ามีความไม่ชอบธรรมอย่างไรบ้าง

 

การผูกขาดสื่อที่ผ่านมาได้สร้างพลังอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจให้แก่รัฐและบุคคลของรัฐในรูปแบบต่าง ๆ ในและนอกระบบการเมืองและเศรษฐกิจอย่างมหาศาล ปฏิบัติการวาทกรรมของรัฐยังได้สร้างจารีตปฏิบัติ ความคิด ความเชื่อ คุณค่า และสถาบันที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้น ๆ ขึ้นมา รัฐสามารถสะสมความรู้ และอาศัยระเบียบกฎเกณฑ์จากจารีต ความเชื่อมาใช้จัดการกับความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชน ในยามปกติ รัฐสั่งการและสร้างวาทกรรมหลัก ผ่านสื่อของรัฐครอบงำความคิดประชาชน ในยามวิกฤตสื่อของรัฐทำงานในลักษณะบิดเบือนข้อมูลข่าวสาร เพื่อคงอำนาจครอบงำของวาทกรรมหลักไว้

 

ส่วนที่สอง ประยุกต์แนวคิดมิเชล ฟูโกต์ (Michel Foucault) มาใช้กับเรื่องการปฏิรูปสื่อ

ส่วนที่สองของบทความจะนำเอาแนวความคิดของมิเชล ฟูโกต์ (Michel Foucault) นักวิชาการชาวฝรั่งเศสที่ให้ความสำคัญกับเรื่องความรู้ (knowledge) และอำนาจ (power) ในการต่อสู้ของวาทกรรมและปฏิบัติการทางวาทกรรมมาประยุกต์ใช้กับเรื่องการปฏิรูปสื่อโดยย่อ อาศัยวิธีศึกษาที่เรียกว่า Genealogy หรือวงศาวิทยาตามที่ธงชัย วินิจจะกูล (๒๕๓๔) บัญญัติศัพท์ไว้ เพื่อวิเคราะห์ให้เห็นการเปลี่ยนแปลงทางความคิดและความรู้ที่เกิดขึ้นในเรื่องการปฏิรูปสื่อ และชี้ให้เห็นถึง “วิทยุชุมชน” ซึ่งเป็นสิ่งที่ใหม่ที่ปรากฏตัวขึ้น (emergence)

 

แม้ว่าความรู้เกี่ยวกับวิทยุชุมชนจะเป็นความรู้ใหม่สำหรับสังคมไทย แต่กลับมีพลังอำนาจในการต่อกรกับรัฐ เนื่องจากอำนาจที่แฝงอยู่ในความรู้เรื่องนี้มีเหนือความรู้ที่รัฐมีอยู่ สิ่งที่สังคมเคยเชื่อว่าเป็นความจริง และมีอำนาจครอบงำเหนือสังคมกำลังถูกสั่นคลอน เพราะพลังของอำนาจที่แนบเนื่องมากับความรู้ชุดใหม่นี่เอง

 

ในอดีตที่ผ่านมา รัฐมีความรู้และมีอำนาจในเรื่องการควบคุมสื่อวิทยุและโทรทัศน์อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด รัฐมีทั้งกฎหมายและหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือทางสถาบัน (institutional apparatus) และมีเทคนิควิธีการ (techniques) ที่ใช้ในการควบคุมหรือลงโทษผู้ฝ่าฝืนกฎระเบียบต่าง ๆ เครื่องมือเหล่านี้ปรากฏอยู่ในรูปของ กฎหมาย ระเบียบ มาตรการการดำเนินงาน อาทิ ระเบียบเรื่องใบอนุญาตผู้ประกาศ ใบอนุญาตผู้ผลิตรายการ ซึ่งล้วนแล้วแต่มีอำนาจแฝงฝังอยู่ เป็นกลยุทธ์ในเชิงความสัมพันธ์ของอำนาจที่ต้องมีความรู้ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นฐานสนับสนุน

 

เช่นเรื่องใบอนุญาตผู้ประกาศ อาศัยความรู้ในเรื่องการอ่านและพูดออกเสียงภาษาไทย และรัฐโดยกรมประชาสัมพันธ์ คือผู้มีอำนาจกำหนดว่าการออกเสียงที่ถูกต้องคือการออกเสียงแบบไหน ผู้ที่สอบไม่ผ่านหรือไม่มีใบอนุญาต จะไม่มีสิทธิในการเป็นผู้ประกาศหรือผู้ผลิตรายการ

 

ในความสัมพันธ์ระหว่างความรู้และอำนาจนั้น มีข้อน่าสนใจว่า อำนาจต้องได้รับการสนับสนุนจากความรู้ แต่ในขณะเดียวกัน อำนาจก็เป็นตัวกำหนดด้วยว่าอะไรคือความรู้ อะไรไม่ใช่ความรู้ และมีเพียงความรู้บางลักษณะเท่านั้น จึงจะถูกยอมรับว่าเป็นความรู้ที่ถูกต้อง ใช้ได้ และเป็นความจริง เช่น แม้ว่าผู้ประกาศบางคนจะมีความรู้ภาษาถิ่นเป็นอย่างดี อ่านและพูดได้ชัดเจน ถูกต้อง และไพเราะ แต่กลับเป็นความรู้ที่รัฐขีดกั้นว่า ภาษาถิ่นไม่ใช่ความรู้สำหรับการเป็นผู้ประกาศทางวิทยุและโทรทัศน์ เช่นนี้แล้ว ภาษาไทยกลางจึงเป็นความรู้เพียงหนึ่งเดียวที่ถูกต้อง มีสถานภาพเป็นความรู้ที่เป็นความจริงไปด้วยพร้อมกัน

Chart

แผนภูมิวงศาวิทยาการปฏิรูปสื่อในสังคมไทย (๒๕๓๕ – ๒๕๔๘) แสดงให้เห็นการปรากฏการณ์ซึ่งเป็นสาแหรกคู่ขนานที่นำมาสู่การปฏิรูปสื่อ สาแหรกหนึ่งคือการเรียกร้องผู้นำประชาธิปไตยในเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ๒๕๓๕ และการเคลื่อนไหวปฏิรูปการเมือง ซึ่งนำไปสู่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐อีกสาแหรกหนึ่งคือ การที่รัฐบิดเบือนข้อมูลข่าวสารและผูกขาดการครอบครองสื่อ ซึ่งนำมาสู่บทบัญญัติในเรื่องสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนและสื่อมวลชน (มาตรา ๓๙) สิทธิในการใช้ทรัพยากรคลื่นความถี่ของประชาชน (มาตรา ๔๐) และสิทธิของนักสื่อสารมวลชนในการพูดความจริงตามจรรยาบรรณวิชาชีพ (มาตรา ๔๑)การเผยตัวของวาทกรรมการปฏิรูปสื่อ บนฐานความรู้และอำนาจชุดใหม่ที่ว่า คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสาธารณะของประชาชนและสังคมไทย และทุกคนมีสิทธิเข้าถึงทรัพยากรคลื่นความถี่ได้โดยตรง เป็นวาทกรรมที่หักล้างวาทกรรมหลักของรัฐลงอย่างสิ้นเชิง เป็นการปฏิเสธอำนาจของรัฐในการผูกขาดการเป็นเจ้าของคลื่นความถี่และการเป็นเจ้าของสื่อของรัฐ

 

ความเคลื่อนไหวเพื่อปฏิบัติการทางวาทกรรมของการปฏิรูปสื่อตามมาตรา ๔๐ ได้เผยตัวออกมาเป็นปฏิบัติการทางวาทกรรม ๓ กลุ่ม คือ

๑. การยกร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ
๒. การสรรหาคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.)
๓. การก่อตั้งสถานีวิทยุชุมชนในจังหวัดต่าง ๆ

 

ปฏิบัติการทางวาทกรรมของการปฏิรูปสื่อเรื่องแรก รัฐจำเป็นต้องออกกฎหมายลูกรองรับมาตรา ๔๐ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ต้องมีกฎหมายภายใน ๓ ปี ในกระบวนการร่างกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มีการต่อสู้ของวาทกรรม ๒ ฝ่าย ฝ่ายหนึ่งไม่ต้องการเห็นการปฏิรูปอย่างถอนรากถอนโคน ประกอบด้วยตัวแทนของส่วนราชการกลไกรัฐที่เป็นเจ้าของคลื่น เสนอให้สาระสำคัญของกฎหมาย มุ่งที่การจัดตั้งองค์กรอิสระกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่เพียงองค์กรเดียว ทำหน้าที่ดูแลทั้งการใช้คลื่นเพื่อกิจการโทรคมนาคมและกิจการวิทยุ-โทรทัศน์

อีกฝ่ายหนึ่งคือฝ่ายนักวิชาการ ต้องการให้พระราชบัญญัติฉบับนี้ กำหนดเนื้อหาในเรื่องการประกอบกิจการวิทยุและโทรทัศน์เป็นประเด็นหลัก เพื่อให้มีการวางกรอบกติกาในการปฏิรูปสื่อไว้ในกฎหมาย และให้แยกองค์กรกำกับดูแลออกเป็น ๒ องค์กร คือองค์กรหนึ่งกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม อีกองค์กรหนึ่งกำกับดูแลกิจการวิทยุและโทรทัศน์
ผลของการต่อสู้ระหว่างวาทกรรมฝ่ายปฏิรูปและฝ่ายปฏิปักษ์ปฏิรูป ทำให้พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ๒๕๔๓ มุ่งไปที่สาระในเรื่องการจัดตั้งองค์กรอิสระเป็นด้านหลัก และละเลยเนื้อหาในเรื่องการประกอบกิจการวิทยุและโทรทัศน์ทั้งหมด กลายเป็นข้ออ้างของรัฐบาลและกรมประชาสัมพันธ์ ที่ยังคงนำพระราชบัญญัติวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๔๙๘ มาบังคับใช้ แม้ว่าจะขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ก็ตาม

 

ในการจัดทำพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ๒๕๔๓ ฝ่ายปฏิรูปสื่อสามารถเสนอหลักการสำคัญ ๓ เรื่องเป็นวาทกรรมใหม่ในพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ๒๕๔๓ ได้สำเร็จ ได้แก่เรื่องการจัดตั้งองค์กรอิสระ ๒ องค์กร ในการกำกับดูแลการใช้ทรัพยากรคลื่นความถี่ คือคณะกรรมกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.)

 

เรื่องการจัดประเภทผู้ประกอบการกิจการวิทยุและโทรทัศน์ที่ให้แบ่งออกเป็น ๓ ประเภท คือภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน และเรื่องการจัดสรรคลื่นความถี่ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๐ ให้แก่ภาคประชาชน (มาตรา ๒๖)

 

ผลจากการออกพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ๒๕๔๓ ทำให้องค์ประกอบของวาทกรรมหลักของรัฐ ในการควบคุมและครอบงำสื่อวิทยุและโทรทัศน์เริ่มถูกสั่นคลอน อำนาจในการจัดการทรัพยากรในแบบที่เคยปฏิบัติมา ถูกท้าทายด้วยอำนาจและความรู้ใหม่ในกฎหมายฉบับนี้ ดังจะเห็นได้จากความเคลื่อนไหวเรื่องวิทยุชุมชนที่จะกล่าวถึงต่อไป

 

ปฏิบัติการทางวาทกรรมของการปฏิรูปสื่อเรื่องที่สอง คือเรื่องการจัดตั้งคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) ในระยะแรกหลังจากที่กฎหมายประกาศใช้ รัฐและองค์กรภาคประชาสังคมได้ให้ความสนใจเรื่องการสรรหาคณะกรรมการ กสช. เป็นอย่างมาก เรื่องนี้จึงเป็นเวทีปฏิบัติการทางวาทกรรมของฝ่ายปฏิรูปสื่อและฝ่ายปฏิปักษ์ปฏิรูปสื่อ ที่ต้องการช่วงชิงพื้นที่ในคณะกรรมการ กสช. ๗ ที่นั่งมาเป็นของฝ่ายตนให้ได้มากที่สุด ประเด็นที่น่าสนใจอย่างยิ่งอยู่ที่ความสัมพันธ์ระหว่างความรู้และอำนาจในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน ระหว่างกรรมการสรรหา และผู้สมัครเข้ารับการสรรหาเป็นกรรมการ กสช.

 

ฝ่ายปฏิรูปสื่อได้อาศัยข้อมูลและความรู้เกี่ยวกับผลประโยชน์ทับซ้อนของกรรมการสรรหา และผู้สมัครหลายคนเป็นแนวการต่อสู้ทางวาทกรรม และนำความรู้ดังกล่าวไปพึ่งอำนาจศาลปกครองในการวินิจฉัยชี้ขาดว่ากระบวนการสรรหาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อีกด้านหนึ่ง สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีอาศัยอำนาจในฐานะผู้รับหน้าที่จัดการสรรหา ร่วมกับคณะกรรมการสรรหา ทำการช่วงชิงความชอบธรรมและยืนกรานว่าการสรรหาเป็นไปโดยชอบแล้ว

 

ในเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ หลังจากล่วงเลยมาเกือบ ๕ ปี คณะกรรมการสรรหาได้เสนอรายชื่อผู้ผ่านการสรรหา ๑๔ รายไปยังวุฒิสภา เพื่อเลือกผู้สมัคร ๗ รายเป็นกรรมการ กสช. คาดว่าการคัดเลือกจะแล้วเสร็จในเดือนกันยายน ๒๕๔๘ (ขณะที่เผยแพร่บทความชิ้นนี้ การคัดเลือกดังกล่าวได้เสร็จสิ้นลงแล้ว – บรรณาธิการ)

 

ปฏิบัติการทางวาทกรรมของการปฏิรูปสื่อเรื่องที่สาม คือการก่อตั้งสถานีวิทยุชุมชนในจังหวัดต่าง ๆ จะเห็นได้ว่าในระหว่างที่เวทีการสรรหากรรมการ กสช. กำลังมีการต่อสู้อย่างเข้มข้น ภาคประชาชนเริ่มก่อการเคลื่อนไหวจัดตั้งวิทยุชุมชนขึ้น และค่อย ๆ ขยายตัวไปยังจังหวัดต่าง ๆ ทั่วประเทศ ภายในเวลา ๒ ปีมีสถานีก่อตั้งขึ้นกว่า ๑๐๐ แห่ง แต่ในปริมณฑลของศูนย์กลางอำนาจเช่นกรุงเทพมหานคร กลับปรากฏว่าไม่มีสถานีวิทยุชุมชนในระยะแรกนี้ การเผยตัวของนวัตกรรมใหม่เช่นวิทยุชุมชน จึงเกิดขึ้นในขอบเขตที่อยู่ไกลจากสายตา และการควบคุมอันเข้มงวดของรัฐชั่วขณะหนึ่ง

 

ภาคประชาชนถูกปรามาสแต่แรกว่าขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องรายการวิทยุ เรื่องการบริหารจัดการ และเรื่องเทคนิค ซึ่งหมายถึงการสร้างเครื่องส่งวิทยุกระจายเสียง และการติดตั้งอุปกรณ์ห้องส่งวิทยุ และข้อสำคัญเรื่องเงินทุนในการการก่อตั้งสถานี คำถามที่เกิดขึ้นคือ สถานีวิทยุที่ตั้งอยู่บนหลักการคลื่นของประชาชน ดำเนินการโดยประชาชน เพื่อประชาชนจะอยู่ได้อย่างไร ถ้าไม่มีเงินรายได้จากค่าโฆษณา แต่ด้วยการสนับสนุนของภาคประชาสังคม และภาคประชาชนด้วยกันเองในด้านเงินทุนและความรู้ การจัดตั้งสถานีวิทยุชุมชนของภาคประชาชนจึงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง และเมื่อความรู้ในด้านต่าง ๆ ถูกนำมาบูรณาการเข้าด้วยกันอย่างถูกต้อง สถานีวิทยุชุมชนจึงเริ่มออกอากาศ

 

“บัดนี้ ประชาชนมีเสียงแล้ว ประชาชนพูดได้แล้ว”

เสียงที่ออกอากาศในวิทยุชุมชนทุกเสียง เป็นเสียงที่สร้างพลังอำนาจให้แก่ประชาชนและชุมชนอย่างไม่อาจประเมินค่าได้ ที่สุดแล้ว ความรู้และอำนาจที่ถูกผนึกเข้าด้วยกันอย่างแนบแน่นส่งผลให้ประชาชนเป็นอิสระจากการครอบงำของวาทกรรมหลัก ความเกรงกลัวกฎหมายหรือมาตรการลงโทษของรัฐมลายหายไป มิใช่เพราะว่าประชาชนไม่เคารพกฎหมาย หรือดื้อแพ่งต่อรัฐอย่างปราศจากเหตุผล หากเป็นเพราะประชาชนมีความเชื่อมั่นในกฎหมายแม่บท ที่อยู่เหนืออำนาจของกฎหมายอื่น ๆ ที่เป็นกฎหมายชั้นรองลงมา

 

ทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ยังเป็นกฎหมายที่ประชาชนได้ร่วมเคลื่อนไหวผลักดัน มีส่วนเป็นเจ้าของอย่างเต็มภาคภูมิ จึงเป็นเครื่องประกันสิทธิเสรีภาพที่มีสถานะเป็น “ความจริง” โดยนัยนี้ วาทกรรมเรื่องสิทธิเสรีภาพ และการจัดตั้งวิทยุชุมชนจึงเผยตัวออกมาเป็นวาทกรรมหลัก และถูกหยิบยกขึ้นมาเทียบชั้นกับวาทกรรมของรัฐ

 

เสียงของประชาชนที่เคยถูกปิดกั้นให้เงียบสนิทได้รับการปลดปล่อยให้เป็นอิสระ ประชาชนสามารถเปล่งเสียง “สัจจะวาจา” ออกมาได้อย่างเสรี กำแพงหนาทึบที่รัฐผูกขาดครอบครองสื่อถูกทลายลง ด้วยอำนาจของความจริงที่ได้เผยตัวขึ้นมาอย่างกระจ่างแจ้ง รัฐจึงไม่อาจอ้างความชอบธรรมใด ๆ มาผูกขาดการเป็นเจ้าของคลื่นความถี่ได้อีกต่อไป

 

ถึงแม้ว่าอำนาจของวาทกรรมหลักของรัฐจะขาดพลังไป แต่รัฐก็ใช้ความพยายามอย่างสูงในการเข้าควบคุมการขยายตัวของวิทยุชุมชนนับตั้งแต่ปี ๒๕๔๕ เป็นต้นมา โดยการอ้างอิงหลักกฎหมายเดิมที่ห้ามประชาชนเข้าถึงคลื่นวิทยุและโทรทัศน์ และอ้างจารีตของการใช้กฎหมายว่า ในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายลูก ประชาชนไม่สามารถก่อตั้งสถานีวิทยุชุมชนได้ เท่ากับเป็นการถอยกลับไปยังอดีตอันไกลโพ้นในยุคศักดินา และยุคเผด็จการทหารที่ไม่อนุญาตให้ประชาชนพูด

 

ส่วนประชาชนขัดขืนการปิดกั้นของรัฐ ด้วยการอ้างวาทกรรมใหม่ที่เป็นกฎหมายสูงสุดคือกฎหมายรัฐธรรมนูญ ประชาชนเชื่อว่ารัฐธรรมนูญมีอำนาจและมีความศักดิ์สิทธิ์ในการคุ้มครองวิทยุชุมชน แต่เนื่องจากประชาชนขาดการสนับสนุนจากสถาบันและจารีตใหม่ ๆ ที่เพิ่งมีการริเริ่มขึ้น ขณะที่รัฐมีสถาบันและจารีตต่าง ๆ เป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น ภาคประชาชนจึงต้องแสวงหากลไกที่คาดว่าจะให้ความชอบธรรมแก่ปฏิบัติการทางวาทกรรมของประชาชน ได้แก่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และนักวิชาการ ทำให้รัฐบาลในขณะนั้นต้องยอมรับภาคประชาชน และมีมติคณะรัฐมนตรี วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ รับรองจุดปฏิบัติการเรียนรู้วิทยุชุมชน ดังนี้

 

มาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราวรับรองวิทยุชุมชน
ฉบับภาคประชาชนและสำนักงานปลัดฯ สำนักนายกฯ

ภาคประชาชน สหพันธ์วิทยุชุมชนแห่งชาติ นักวิชาการ นักวิชาชีพ และองค์กรพัฒนาเอกชน ได้ร่วมกับสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี และหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง จัดทำมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราววิทยุชุมชนขึ้น มีสาระหลักสำคัญคือให้มีคณะกรรมการที่ขึ้นมาทำหน้าที่กำกับดูแลที่มาจาก 3 ฝ่าย ได้แก่

1. ตัวแทนสหพันธ์วิทยุชุมชนหรือภาคประชาชนที่เกี่ยวข้อง
2. นักวิชาการ
3. หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง
ให้คณะกรรมการชุดนี้ทำหน้าที่สนับสนุนการดำเนินการวิทยุชุมชนและรับขึ้นทะเบียน

 

มติคณะรัฐมนตรี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ อนุญาตให้มีจุดผ่อนผันสำหรับวิทยุชุมชน ในระหว่างเปลี่ยนผ่านจากระบอบเก่าสู่ระบอบใหม่ หรือวาทกรรมใหม่ในการปฏิรูปสื่อ โดยให้ฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะภาคประชาชน มีส่วนร่วมในการดูแลการดำเนินการวิทยุชุมชน นับเป็นนิมิตรใหม่ที่ให้ประชาชนและรัฐใช้อำนาจร่วมกัน เพื่อสนับสนุนหลักการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน

แต่ในความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปฏิบัติการทางวาทกรรมที่มีอำนาจไม่เท่าเทียมกัน เช่น รัฐกับประชาชน ฝ่ายที่ด้อยอำนาจย่อมเป็นฝ่ายที่เสียเปรียบ และตกอยู่ในสภาพที่จะถูกจัดการไม่ให้ลุกขึ้นมาท้าทายวาทกรรมหลัก ในกรณีของวิทยุชุมชนที่กล่าวข้างต้น การต่อสู้ระหว่างวาทกรรมใหม่ของประชาชนกับวาทกรรมหลักของรัฐที่สถาปนามายาวนาน เป็นเรื่องที่เต็มไปด้วยความซับซ้อนยืดเยื้อ เนื่องจากรัฐไม่ต้องการให้วิทยุชุมชนดำเนินการอย่างอิสระ จึงได้ใช้กลไกของกฎหมายและสถาบันอำนาจต่าง ๆ ที่แวดล้อมเรื่องคลื่นความถี่และวิทยุ-โทรทัศน์ทั้งหมด มาจัดการเพื่อบังคับให้ประชาชนสยบยอมและกลับมาเป็นผู้อยู่ใต้อำนาจอีกครั้ง

อันที่จริง การใช้กลไกทางกฎหมายผนวกกับกลไกทางการเมืองในการเข้ามาจัดการควบคุมวิทยุชุมชนในช่วงปลายปี ๒๕๔๕ ถูกตอบโต้โดยภาคประชาชนจนรัฐต้องกลับไปคิดหาเทคนิควิธีการใหม่ กล่าวคือคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความว่า ให้จัดทำวิทยุชุมชนได้ แต่ให้ผ่าน อบต. และให้อยู่ในการควบคุมของกรมประชาสัมพันธ์ ภาคประชาชนอ่านกฎหมายและตีความด้วยประสบการณ์ได้ไม่ยากว่าวิทยุ อบต. เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจรัฐระดับท้องถิ่น วิทยุ อบต. จึงเป็นเพียงสาขาของวิทยุกรมประชาสัมพันธ์ ไม่ใช่วิทยุชุมชนในความหมายที่เป็นวิทยุของภาคประชาชนที่เป็นอิสระจากการควบคุมของรัฐและทุน ข้อเสนอของรัฐบาลให้เปลี่ยนวิทยุชุมชนเป็นวิทยุ อบต. เพื่อเป็นของขวัญปีใหม่แก่ประชาชนจึงตกไป

 

มาตรการและหลักเกณฑฺ์ชั่วคราววิทยุชุมชน
ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ตามคำร้องขอของกรมประชาสัมพันธ์ ตุลาคม 2545

กรมประชาสัมพันธ์ซึ่งได้เตรียมโครงการวิทยุ อบต. สำหรับการจัดระเบียบวิทยุชุมชนไม่เห็นด้วยกับมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราวตามมติที่ประชุมของสำนักปลัดฯ ที่เกิดจากมติคณะรัฐมนตรี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ได้ส่งเรื่องไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความใหม่

ผลการตีความของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีสาระสำคัญสอดคล้องกับโครงการวิทยุ อบต. ของกรมประชาสัมพันธ์ทั้งหมด คือ

๑. การดำเนินการวิทยุชุมชนสามารถดำเนินการได้โดยผ่าน อบต.
๒. การดำเนินการวิทยุชุมชนในระหว่างยังไม่มี กสช. สามารถทำได้โดยการออกอากาศในนามกรมประชาสัมพันธ์ เครื่องส่งที่ใช้ก็ต้องจดทะเบียนในนามกรมประชาสัมพันธ์เช่นกัน
๓. ผู้บริหารจัดการสถานีและผู้ประกาศต้องผ่านการฝึกอบรมจากกรมประชาสัมพันธ์ รวมถึงต้องมีการตรวจสอบการดำเนินรายการจากกรมประชาสัมพันธ์ด้วย

 

เมื่อเรื่องวิทยุ อบต. ใช้ไม่ได้ผล รัฐได้คิดหาวิธีการต่อไปอีก ในคราวนี้ใช้เทคนิควิธีการ ๒ ด้าน คือการใช้กลไกระดับบน ควบคู่กับกลไกระดับนโยบายและแผน ได้แก่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการกฤษฎีกา กรมประชาสัมพันธ์ และกรมไปรษณีย์โทรเลข โดยให้กรมประชาสัมพันธ์นำเอามติคณะรัฐมนตรี วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความแล้ว กลับไปให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาลงมติใหม่อีกครั้งหนึ่ง เพื่อลบล้างมติวันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ที่สนับสนุนการดำเนินการวิทยุชุมชนของภาคประชาชน ดังรายละเอียดข้างล่างนี้

 

กลไกรัฐปฏิบัติการแก้มติคณะรัฐมนตรี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕


10 ก.พ. 46 – สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นต่อข้อหารือของกรมประชาสัมพันธ์ กรณีการดำเนินการวิทยุชุมชน

 

31 มี.ค. 46 – (ข่าว นสพ.มติชน น.5) คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) คณะที่ 7 (ฝ่ายกฎหมายและระบบราชการ) ซึ่งมีนายวิษณุ เครืองาม เป็นประธาน มีมติเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมาว่า ไม่เห็นด้วยกับร่างมาตรการหลักเกณฑ์ชั่วคราว จุดปฏิบัติการเรียนรู้วิทยุชุมชนที่คณะทำงานฯ ซึ่งมีนายบุญเลิศ ศุภดิลก ผู้ตรวจราชการสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเป็นผู้ร่างขึ้น ร่วมกับตัวแทนนักวิชาการและสหพันธ์วิทยุชุมชนแห่งชาติ แต่มีมติให้ไปใช้แนวทางของกรมประชาสัมพันธ์ ซึ่งจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกลาง ประกอบด้วย ผู้แทนกรมประชาสัมพันธ์ กรมไปรษณีย์โทรเลข สำนักงานปลัดฯ เพื่อกำกับดูแล โดยให้ผู้ต้องการจะดำเนินการวิทยุชุมชน แสดงความต้องการผ่าน อบต. เพื่อนำเสนอคณะกรรมการกลางพิจารณาผู้เหมาะสมที่จะดำเนินการวิทยุชุมชน ทั้งนี้กรมประชาสัมพันธ์และกรมไปรษณีย์โทรเลข จะร่วมกันตรวจสอบมาตรฐาน เครื่องส่งที่จะใช้งบประมาณของ อบต. และจดทะเบียนในนามของกรมประชาสัมพันธ์ ซึ่งกรมประชาสัมพันธ์มีนโยบายจัดให้ใช้สถานีวิทยุของกรมที่ส่งกระจายเสียงอยู่ หรือใช้สถานีวิทยุย่อยที่จัดตั้งขึ้นใหม่ โดยกรมประชาสัมพันธ์จะเป็นผู้กำกับดูแลการดำเนินรายการวิทยุชุมชนแต่ละสถานี ซึ่งกรมประชาสัมพันธ์จะผ่อนปรนระเบียบข้อบังคับที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานของประชาชน

 

ผู้สื่อข่าวรายงานว่า มติของคณะกรรมการกลั่นกรองฯ เท่ากับเป็นการล้มข้อตกลงระหว่างสหพันธ์วิทยุชุมชนแห่งชาติ ที่มีการจัดตั้งวิทยุชุมชนไปแล้วกว่า 140 สถานีกับสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีที่มีการตกลงกัน และยกร่างเป็นหลักเกณฑ์ชั่วคราวขึ้น และจากมติฯ ดังกล่าว จะส่งผลให้กรมประชาสัมพันธ์มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว ในการควบคุมการดำเนินการวิทยุชุมชน ซึ่งขัดต่อแนวทางการปฏิรูปสื่อ ที่ต้องการให้ชุมชนมีอิสระในการจัดการวิทยุชุมชนของตนเอง

 

17 เม.ย. 46 – คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภาเชิญ ดร.บุญเลิศ ศุภดิลก ในฐานะประธานคณะทำงานกำหนดมาตรการ เพื่อควบคุมดูแลการใช้คลื่นความถี่ของวิทยุชุมชน เข้าให้ข้อมูลกรณีมติของคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) คณะที่ 7 (ฝ่ายกฎหมายและระบบราชการ) และความเห็นของสำนักงานปลัดสำนักสำนักนายรัฐมนตรี เรื่อง มาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราววิทยุชุมชน

 

4 พ.ค. 46 – คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภา เชิญตัวแทนกรมไปรษณีย์โทรเลข เข้าให้ข้อมูลกรณีมติของคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) คณะที่ 7 (ฝ่ายกฎหมายและระบบราชการ) และความคิดเห็นของกรมไปรษณีย์โทรเลขเรื่องมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราววิทยุชุมชน

 

11 พ.ค. 46 – คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภา เชิญ ดร.วิษณุ เครืองาม ในฐานะประธานคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) คณะที่ 7 (ฝ่ายกฎหมายและระบบราชการ) เข้าให้ข้อมูลกรณีมติของคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) คณะที่ 7 (ฝ่ายกฎหมายและระบบราชการ) เรื่องมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราววิทยุชุมชน ซึ่งดร.วิษณุได้พูดถึงนโยบายของรัฐบาลว่า มีนโยบายให้ผ่อนปรนการดำเนินการตาม พรบ.วิทยุคมนาคม พ.ศ. 2498 สำหรับการดำเนินทดลองออกอากาศวิทยุชุมชนของภาคประชาชน และจะเร่งดำเนินการนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของ ครม. โดยเร็ว

 

24 มิ.ย. 46 – ครม. มีมติเรื่องมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราวจุดปฏิบัติการเรียนรู้วิทยุชุมชน ดังนี้

1. เห็นควรมอบให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เร่งรัดดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ให้เสร็จเรียบร้อยโดยเร็ว
2. เห็นควรมอบให้กรมประชาสัมพันธ์ ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่อยู่ในฝ่ายบริหารและมีสถานีวิทยุกระจายเสียงในสังกัด รับไปพิจารณาจัดสรรเวลาให้ชุมชนได้ใช้ออกอากาศให้มากที่สุดเท่าที่สามารถจะทำได้ เพื่อทดแทนการที่ประชาชนหรือชุมชนต้องตั้งสถานีวิทยุขึ้นเอง

 

3. โดยที่ร่างมาตรการและหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ คณะทำงานได้ยกร่างขึ้นในระหว่างกรมประชาสัมพันธ์หารือปัญหาข้อกฎหมาย ไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเห็นควรให้กรมประชาสัมพันธ์รับร่างมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราวในเรื่องนี้ และข้อสังเกตของสำนักนายกรัฐมนตรีไปพิจารณาว่า จะสามารถดำเนินการตามมาตรการและหลักเกณฑ์ดังกล่าว ให้เหมาะสมสอดคล้องรองรับ กสช. และ กทช. ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้เพียงใดหรือไม่ โดยให้รับความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไปประกอบการพิจารณา และให้เชิญผู้แทนกรมไปรษณีย์โทรเลขไปร่วมพิจารณาด้วย

เมื่อมีการนำร่างเข้าสู่การพิจารณาของ ครม. เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2546 ได้มีการตัดตัวแทนสหพันธ์วิทยุชุมชนออกไป คงเหลืออยู่แต่ตัวแทนหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการเท่านั้น

 

30 ก.ค. 46 – กรมประชาสัมพันธ์มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการร่างมาตรการและหลักเกณฑ์ชั่วคราวจุดปฏิบัติการเรียนรู้วิทยุชุมชน

ที่มา : คณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส.), ๒๕๔๗

 

จะเห็นได้ว่าขั้นตอนในการปฏิบัติการแปรรูปมติคณะรัฐมนตรีรวมระยะเวลาทั้งสิ้น ๖ เดือน ใช้กระบวนการตีความทางกฎหมาย และหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อหาเทคนิควิธีการจัดการควบคุมภาคประชาชน ในระหว่างนั้น คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชนวุฒิสภาได้เข้ามาค้ดง้างการจัดการของรัฐ แต่ก็ขาดกลไกอื่น ๆ ที่มีอำนาจมาช่วยสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมาธิการ ผลลัพธ์จากการต่อสู้ของวาทกรรมภาคประชาชนและรัฐในเวทีระดับนโยบาย จึงปรากฏข้อสรุปเป็นมติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ ที่ตัดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนออกไป และยกอำนาจให้กับกรมประชาสัมพันธ์ในการวางหลักเกณฑ์ควบคุมวิทยุชุมชนอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด

 

สาระสำคัญอีกข้อหนึ่งในมติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ คือการที่ระบุให้ “กรมประชาสัมพันธ์ ส่วนราชการ และหน่วยงานของรัฐที่อยู่ในฝ่ายบริหาร และมีสถานีวิทยุกระจายเสียงในสังกัด รับไปพิจารณาจัดสรรเวลาให้ชุมชนได้ใช้ออกอากาศให้มากที่สุดเท่าที่สามารถจะทำได้ เพื่อทดแทนการที่ประชาชนหรือชุมชนต้องตั้งสถานีวิทยุขึ้นเอง” ซึ่งตีความหมายเป็นอื่นไปไม่ได้นอกจากว่า รัฐไม่ต้องการให้ประชาชนจัดตั้งสถานีวิทยุชุมชน แต่ต้องการให้ไปใช้เวลาของสถานีวิทยุในหน่วยงานของรัฐ

 

จากมติคณะรัฐมนตรี ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ ที่แปรรูปแล้ว คณะกรรมการกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์แห่งชาติ (กกช.) ได้จัดทำมติจัดระเบียบวิทยุชุมชนโดยให้มาจดทะเบียนกับ กกช. และให้โฆษณาได้ ๖ นาที/ชั่วโมง ซึ่งเป็นการปรับกลยุทธ์มาเป็นกึ่งควบคุม และเปิดโอกาสให้ระบบทุนเข้ามาร่วมจัดการกับวิทยุชุมชนด้วยอีกแรงหนึ่ง

 

วาทกรรมในรูปรัฐผนวกทุน มีประสิทธิผลในการส่งเสริมให้วิทยุชุมชนขยายตัวแบบก้าวกระโดด เกิดการลงทุนโดยกลุ่มเอกชน กลุ่มนักการเมืองระดับท้องถิ่นและระดับชาติ รวมทั้งนักวิทยุ-โทรทัศน์นับพันสถานี มาตรการจัดการกับวิทยุชุมชนลำดับสุดท้ายของรัฐ ได้สร้างความโกลาหลขนานใหญ่ในสายตาของรัฐ เพราะมาตรการใหม่นี้ ทำให้มีบรรยากาศการแย่งชิงจับจองคลื่นความถี่ที่อยู่เหนือการคาดการณ์ พร้อม ๆ กับที่วิทยุชุมชนถูกแปรเปลี่ยนเป็นวิทยุพาณิชย์ไปในทันที ด้วยการโฆษณาสินค้าตามมติของ กกช. แต่สถานีวิทยุส่วนใหญ่กลับไม่ได้ไปจดทะเบียนกับกรมประชาสัมพันธ์

 

ประการสำคัญมติ กกช. มีสาระที่ขัดแย้งกับมติคณะรัฐมนตรี ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ ที่ต้องการให้หน่วยราชการที่มีสถานีวิทยุให้เวลาแก่ชุมชนในการออกอากาศ ไม่ใช่ให้มีการจัดตั้งสถานีเพิ่มมากขึ้น ในอำนาจรัฐด้วยกันเองก็เห็นความแตกร้าวของวาทกรรม การช่วงชิงอำนาจ และการใช้กลยุทธ์แอบแฝง

 

ถึงปัจจุบันคณะกรรมการ กกช. ได้บิดเบนวาทกรรมการปฏิรูปสื่อของภาคประชาชนและหลักการวิทยุชุมชนให้กลายพันธุ์เป็นวิทยุพาณิชย์ สาแหรกของวาทกรรมที่เพิ่มขึ้นมาอีกสาแหรกหนึ่งมีลักษณะที่สร้างความสับสนและขัดแย้งในระหว่างกลุ่มวิทยุชุมชน

 

อย่างไรก็ดี ข้อที่น่าสนใจคือเมื่อมีผู้ปฏิบัติการวาทกรรมเพิ่มมากขึ้น ก็มีความแตกต่างหลากหลายของความคิด และวิธีการดำเนินการวิทยุชุมชน / วิทยุพาณิชย์ขนาดเล็กเพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย อำนาจและความรู้เรื่องวิทยุชุมชน ได้กระจายออกไปสู่ภาคประชาชนและภาคเอกชนหลายกลุ่ม การออกอากาศด้วยกำลังส่งสูง รูปแบบและสาระของรายการ รวมทั้งการแสดงความคิดเห็นที่อิสระเสรี จากเรื่องศาสนาถึงความบันเทิง จากเรื่องการเมืองถึงวัฒนธรรม จากเรื่องชุมชนและท้องถิ่นไปถึงเรื่องระดับชาติ จากเรื่องการพัฒนาถึงการวิจารณ์การเมือง ทำให้เนื้อหารายการวิทยุชุมชนมีความสดใหม่และแหลมคม ผิดจากสื่อกระแสหลักที่เซ็นเซอร์ตนเองอย่างหนักเพื่อให้อยู่รอด ภายใต้สถานการณ์ที่กำลังเผชิญหน้ากับการถูกคุกคามและควบคุมจากรัฐ

 

การจัดระเบียบวิทยุชุมชนอย่างเข้มข้นจึงติดตามมาอีกระลอกหนึ่ง หลังจากที่เคยจับกุมคุณเสถียร จันทร ผู้ดำเนินการสถานีวิทยุชุมชนอ่างทองเมื่อปี ๒๕๔๖ (ดูรายละเอียดในภาคผนวก) ในคราวนี้ รัฐได้อ้างกฎหมายวิทยุคมนาคม พ.ศ. ๒๔๙๘ ในเรื่องการควบคุมเครื่องส่งที่รบกวนคลื่นวิทยุการบิน และกฎหมายวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๔๙๘ ในเรื่องการควบคุมเนื้อหาสาระรายการที่จะกระทบกับความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน

 

ในปี ๒๕๔๘ สำนักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทช.) ได้ดำเนินการปิดสถานีวิทยุชุมชนในต่างจังหวัดและกรุงเทพ รวม ๑๔ แห่ง โดยอ้างเหตุรบกวนคลื่นวิทยุการบิน ความจริงในเรื่องนี้รัฐต้องพิสูจน์ให้ชัดเจนต่อสาธารณชนอย่างปราศจากข้อสงสัย เพราะการที่รัฐอ้างความรู้ที่เป็นเทคโนโลยีขั้นสูง ที่คนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึงทำให้อำนาจในเรื่องนี้มีความคลุมเครือ หากพิสูจน์ไม่ชัดแจ้ง และไม่อาจยืนยันได้ว่าความรู้ดังกล่าวคือความจริง อำนาจการคุกคามกดดันวิทยุชุมชนของรัฐก็ขาดพลัง

 

สำหรับกรณีสถานีวิทยุ ๙๒.๒๕ เอฟเอ็ม วิทยุชุมชนคนรักประชาธิปไตย เป็นที่ทราบดีว่าถูกปิดเพราะวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาล แม้ว่าผู้ดำเนินงานของสถานีคุณอัญชลี ไพรีรักษ์ จะยืนหยัดต่อสู้และตอบโต้การคุกคามของรัฐ แต่สถานีก็ถูกปิดไปในที่สุด เหลือเพียงการออกอากาศทางอินเทอร์เน็ต  หลังจากนั้น คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทช.) ได้เสนอมาตรการขั้นเด็ดขาดต่อนายกรัฐมนตรี (หนังสือที่ ทช. ๑๐๐๑/๓๓๒๙ ลงวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๘) ขอให้ปิดสถานีวิทยุชุมชนทั้งหมด นับเป็นข้อเสนอที่รุนแรงที่สุด และขัดแย้งกับมาตรการผ่อนผันของมติคณะรัฐมนตรี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕ และ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖

 

วาทกรรมสุดท้าย : วิทยุชุมชนต้องอยู่กับภาคประชาชน

ล่าสุด คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๔๘ ตอกย้ำให้หน่วยงานของรัฐบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยเฉพาะคลื่นวิทยุที่รบกวนวิทยุการบิน (ดูรายละเอียดมติ ครม. ในภาคผนวก) และให้มีการตรวจสอบเนื้อหารายการที่กระทบกับความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน  ขณะเดียวกัน มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๔๘ ก็ยืนยันให้ชุมชนมีกลไกสื่อสารภายในชุมชน และยืนยันแนวทางการดำเนินการวิทยุชุมชน ภายใต้โครงการจุดปฏิบัติการเตรียมความพร้อมวิทยุชุมชน ในสูตรกำลังส่ง ๓๐ วัตต์ เสาอากาศสูง ๓๐ เมตร และรัศมีการออกอากาศ ๑๕ กิโลเมตร

 

วาทกรรมสุดท้ายของรัฐ ได้ยืนยันให้มีการผ่อนผันแก่วิทยุชุมชนต่อไป โดยอ้างอิงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แต่ก็วางแนวทางที่เป็นการจัดระเบียบทางเทคนิค และเนื้อหาสาระของวิทยุชุมชนที่อ้างอิงกฎหมาย ระเบียบ และจารีตที่เป็นวาทกรรมปฏิปักษ์ปฏิรูป

 

จากแผนภูมิวงศาวิทยาการปฏิรูปสื่อจะเห็นได้ว่ารัฐโดยอำนาจของรัฐบาล ไม่สามารถต่อกรกับอำนาจของวาทกรรมภาคประชาชนเรื่องสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นคลื่นความถี่ฯ ได้รับรองไว้ จำต้องใช้กลไกของรัฐในระดับรองลงมาและคำสั่งบริหารคือ มติคณะรัฐมนตรีมาคัดง้างกับอำนาจของกฎหมายที่มาจากฝ่ายนิติบัญญัติ นอกจากนี้ ยังได้พยายามสร้างให้สังคมเกิดความเข้าใจว่าการรบกวนคลื่นวิทยุการบินเป็น “ความจริง” เพื่อให้มีอำนาจและความชอบธรรมในการจับกุมวิทยุชุมชน ที่ไม่ยอมรับการจัดระเบียบของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานีที่เสนอรายการที่วิพากษ์วิจารณ์และท้าทายอำนาจรัฐ

 

ในส่วนภาคประชาชนได้พัฒนาความรู้ใหม่จากเรื่องวิทยุชุมชน โดยอาศัยระเบียบ หลักเกณฑ์ และจารีต ค่านิยมที่เป็นอำนาจของชุมชน หรือสถาบันประชาชนมาเป็นฐานในการต่อสู้กับรัฐ นอกจากนี้ ภาคประชาชนยังได้เรียนรู้เรื่องสิทธิเสรีภาพจากปฏิบัติการวาทกรรมของประชาชน ตั้งแต่เหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ๒๕๓๕ การเคลื่อนไหวเรียกร้องรัฐธรรมนูญ และยึดถือแนวทางของมาตรา ๓๙ และ มาตรา ๔๐ ของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งมาตรา ๒๖ ของพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ๒๕๔๓ ในเรื่อง “การจัดสรรคลื่นความถี่อย่างน้อยร้อยละ ๒๐ ให้แก่ภาคประชาชน” มาเป็นพื้นฐานของวาทกรรมการเข้าถึงทรัพยากรคลื่นความถี่

 

ดังนั้น วาทกรรมสุดท้ายของภาคประชาชนในเรื่องการปฏิรูปสื่อจึงมีส่วนที่เป็น “ความจริง” อันเดียวกันกับวาทกรรมสุดท้ายของรัฐ เพราะต่างยึดถือหลักการสิทธิเสรีภาพตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แต่ในส่วนของการจัดระเบียบโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปิดคลื่นด้วยเหตุผลใดก็ตาม วาทกรรมของรัฐและภาคประชาชนแตกต่างกันคนละขั้ว

 

วาทกรรมการปฏิรูปสื่อของภาคประชาชนยืนยันตลอดมาว่าสิทธิเสรีภาพในการใช้คลื่นความถี่ได้รับการรับรองไว้แล้วในพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ.๒๕๔๓ และในมาตรา ๔๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ในทางกฎหมายจึงสามารถโต้แย้งได้ว่า รัฐไม่อาจปิดสถานีวิทยุชุมชนได้ กล่าวคือ เมื่อสถานีวิทยุชุมชนที่มีการจัดตั้งขึ้นเป็นไปตามบทบัญญัติ และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แม้ยังไม่ได้รับการจัดสรรคลื่นในช่วงการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบใหม่ แต่ก็ได้รับผ่อนผันให้ออกอากาศต่อไปได้ตามมติคณะรัฐมนตรี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๕, มติคณะรัฐมนตรี ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ และมติคณะรัฐมนตรี ๑๖ สิงหาคม ๒๕๔๘

 

จากสภาพที่เป็นอยู่นี้ จึงพิเคราะห์ได้ว่าสถานีวิทยุชุมชนมีสิทธิเสรีภาพในการออกอากาศตามที่รับรองไว้ในมาตรา ๓๙ วรรคหนึ่ง “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น” และได้รับการคุ้มครองต่อไปตามข้อความในวรรคสามที่ว่า “การสั่งปิดโรงพิมพ์ สถานีวิทยุกระจายเสียง หรือสถานีวิทยุโทรทัศน์ เพื่อลิดรอนเสรีภาพตามมาตรานี้ จะกระทำมิได้”

 

ความรู้ได้นำไปสู่การเผยตัวของสิ่งใหม่ที่ท้าทายรัฐ ทำให้รัฐไม่อาจควบคุมประวัติศาสตร์สื่อและสิทธิเสรีภาพให้ดำรงอยู่ในสภาพเก่า ๆ ต่อไปได้ หมดยุคสื่อของรัฐในแบบเดิม และในที่สุดสภาพการณ์ใหม่นี้เอง ที่ทำให้รัฐต้องกระจายการเข้าถึงและจัดสรรคลื่นใหม่ จากปฏิบัติการทางวาทกรรมของภาคประชาชนอย่างไม่มีทางเลือก

 

ความรู้คืออํานาจ  

อํานาจกําหนดว่าอะไรคือความจริง 

อํานาจกําหนดว่าอะไรคือความรู้   

ความรู้กําหนดว่าอะไรคือความจริง

 

บรรณานุกรม

ธงชัย วินิจจะกูล (2534). รายงานโครงการวิจัยเสริมหลักสูตรเรื่อง วิธีการศึกษาประวัติศาสตร์แบบวงศาวิทยา (Genealogy). คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

 

ภาคผนวก

๑. มาตรา ๓๙, ๔๐ และ ๔๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ ๒๕๔๐

 

มาตรา ๓๙  “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น การจํากัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทํามิได้เวันแต่โดยอาศัยอํานาจตามบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ เพื่อคุมครองสิทธิ เสรีภาพ เกียรติยศ ชื่อเสียง สิทธิในครอบครัวหรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคล เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกันหรือระงับความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพของประชาชน 

 

การสั่งปิดโรงพิมพ์ สถานีวิทยุกระจายเสียง หรือสถานีวิทยุโทรทัศน์ เพื่อลิดรอนเสรีภาพตามมาตรานี้จะกระทํามิได้

 

การให้นําข่าวหรือบทความไปให้เจ้าหน้าที่ตรวจก่อนนําไปโฆษณาในหนังสือพิมพ์ สิ่งพิมพ์ วิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ จะกระทํามิได้ เว้นแต่จะกระทําในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะการสงครามหรือการรบ แต่ทั้งนี้จะต้องกระทําโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ซึ่งได้ตราขึ้นตามความวรรคสอง 

 

เจ้าของกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนอื่นต้องเป็นบุคคลสัญชาติไทย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ 

 

การให้เงินหรือทรัพย์สินอย่างอื่นอุดหนุนหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนอื่นของเอกชน รัฐจะกระทำมิได้” 

 

มาตรา ๔๐  “คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคมเป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ 

 

ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ ทําหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกํากับดูแลการ ประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม  ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ 

 

การดําเนินการตามวรรคสอง ต้องคํานึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับ ท้องถิ่น ทั้งในด้านการศึกษา วัฒนธรรม ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะอื่น  รวมทั้งการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม” 

 

มาตรา ๔๑  “พนักงานหรือลูกจ้างของเอกชนที่ประกอบกิจการหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ ย่อมมีเสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเห็นภายใต้ข้อจํากัดตามรัฐธรรมนูญโดยไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าของกิจการนั้น แต่ต้องไม่ขัดต่อจรรยาบรรณและการประกอบวิชาชีพ 

 

ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ในกิจการวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ ย่อมมีเสีภาพเช่นเดียวกับพนักงานหรือลูกจ้างของเอกชนตามวรรคหนึ่ง”  

 

๒. มาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. ๒๕๔๓

 

มาตรา ๒๖  “ในการจัดทําแผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์และการอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าวเพื่อประโยชน์สาธารณะระดับชาติ อย่างน้อยต้องครอบคลุมองค์ประกอบของเนื้อหาสาระดังต่อไปนี้ 

 

(๑) การศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม 

(๒) วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม 

(๓) การเกษตรและการส่งเสริมอาชีพอื่น ๆ 

(๔) ความมั่นคงของรัฐ 

(๕) การกระจายข้อมูลข่าวสารเพื่อส่งเสริมความเข้าใจอันดีระหว่างรัฐบาลกับประชาชน 

(๖) การกระจายข้อมูลข่าวสารของรัฐสภาเพื่อส่งเสริมความเข้าใจอันดีระหว่างรัฐสภากับประชาชน 

(๗) การกระจายข้อมูลข่าวสารเพื่อส่งเสริมสนับสนุนในการเผยแพร่ และให้การศึกษาแก่ประชาชนเกี่ยวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข 

 

ในการจัดทําแผนแม่บทกิจการกะจายเสียงและกิจการโ?รทัศน์ และการอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าวเพื่อประโยชน์สาธารณะระดับท้องถิ่น อย่างน้อยจะต้องให้มีสถานีวิทยุกระจายเสียงประจําจังหวัด และสถานีวิทยุโทรทัศน์  สําหรับการกระจายข้อมูลข่าวสารของประชาชนเพื่อการพัฒนาด้านต่าง ๆ   และส่งเสริมความเข้าใจอันดีระหว่างประชาชนในท้องถิ่นอย่างทั่วถึงและเพียงพอ 

 

ให้ กสช. สนับสนุนให้ตัวแทนประชาชนสาขาอาชีพต่าง ๆ ในจังหวัดมีการรวมกลุ่มกันเพื่อเสนอแนะความเห็นแก่ กสช. ในการดําเนินงานตามอํานาจหน้าที่ของ กสช. การจัดทําแผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และการอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าวต้องคํานึงถึงสัดส่วนที่เหมาะสมระหว่างผู้ประกอบการภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน โดยจะต้องจัดให้ภาคประชาชนได้ใช้คลื่นความถี่ไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ ในกรณีที่ภาคประชาชนยังไม่มีความพร้อม ให้ กสช. ให้การสนับสนุน 

 

เพื่อให้ภาคประชาชนมีโอกาสใช้คลื่นความถี่ในสัดส่วนที่กําหนด เพื่อประโยชน์ในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้ภาคประชาชนได้ใช้ และการสนับสนุนการใช้คลื่นความถี่ของภาคประชาชน  ให้ กสช. กําหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับลักษณะของภาคประชาชนที่พึงได้รับการจัดสรร และสนับสนุนให้ใช้คลื่นความถี่ รวมทั้งลักษณะการใช้คลื่นความถี่ที่ได้รับการจัดสรร โดยอย่างน้อยภาคประชาชนนั้นต้องดําเนินการโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ และไม่แสวงหากําไรในทางธุรกิจ. 

 

๓. ตัวอย่างการใช้กลไกของรัฐในการจัดการกับผู้ขัดขืนอำนาจ

กรณีการจับกุมนายเสถียร จันทร ผู้ดำเนินการสถานีวิทยุชุมชนอ่างทอง ๒๕๔๖ – ๒๕๔๘


6 ก.พ. 46 พนักงานสอบสวน สภ.อ.ไชโย ส่งสำนวนคดีวิทยุชุมชนอ่างทอง ไปยังผู้กำกับการตำรวจอ่างทอง เห็นควรสั่งไม่ฟ้องคดี

11 ก.พ. 46 ผู้กำกับการตำรวจอ่างทองส่งสำนวนคดีวิทยุชุมชนอ่างทอง ไปยังผู้บังคับการตำรวจอ่างทอง เห็นควรสั่งไม่ฟ้องคดี

13 ก.พ. 46 ผู้บังคับการตำรวจอ่างทอง ส่งสำนวนคดีวิทยุชุมชนอ่างทองไปยังหัวหน้าอัยการจังหวัดอ่างทอง เห็นควรสั่งไม่ฟ้องคดี

13 ก.พ. 46 บันทึกรายงานสำนักงานตำรวจแห่งชาติโดย สภ.อ.ไชโย จ.อ่างทอง พิจารณาสั่งไม่ฟ้องกรณี การออกหมายจับกุมผู้ประสานงานวิทยุชุมชนอ่างทอง

25 เม.ย. 46 หัวหน้าอัยการจังหวัดอ่างทองส่งสำนวนคดีวิทยุชุมชนอ่างทอง ไปยังอธิบดีอัยการเขต 1 เห็นควรสั่งไม่ฟ้องคดี

พ.ค. 46 กรมไปรษณีย์โทรเลขยื่นเรื่องร้องขอความเป็นธรรมไปยังอธิบดีอัยการเขต 1 และอัยการผู้เชี่ยวชาญพิเศษ ฝ่ายคดีอาญาเขต 1 ได้เรียกสำนวนเอกสารมาสอบเพิ่มเติมฝ่ายผู้กล่าวหา

27 มิ.ย. 46 อัยการผู้เชี่ยวชาญพิเศษ ฝ่ายคดีอาญาเขต 1 เห็นว่าคดีมีพยานหลักฐานเพียงพอ จึงส่งเรื่องไปยังอธิบดีอัยการเขต 1 มีความเห็นแย้งความเห็นอัยการผู้ตรวจสำนวนและอัยการจังหวัดอ่างทอง เห็นควรสั่งฟ้องคดีวิทยุชุมชนอ่างทอง

3 ก.ค. 46 อัยการพิเศษ สำนักงานคดีอาญากรุงเทพฯ ใต้ รักษาการแทนรองอธิบดีอัยการเขต 1 พิจารณาสำนวนเห็นสมควรสั่งฟ้อง โดยให้ความเห็นว่า การกระทำของผู้ต้องหาเป็นความผิดตามข้อกล่าว หาและคดีมีหลักฐานพอฟ้อง และสั่งฟ้องผู้ต้องหาตามข้อกล่าวหา และขอศาลสั่งริบของกลางลำดับที่ 1 และจัดการเกี่ยวกับของกลางอื่นๆ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 85

4 ก.ค. 46 อธิบดีอัยการเขต 1 มีความเห็นตามที่อัยการผู้เชี่ยวชาญพิเศษ ฝ่ายคดีอาญาเขต 1 และรองอธิบดีอัยการเขต 1 เสนอ

29 ก.ค. 46 สำนักงานอัยการอ่างทอง มีหนังสือให้ส่งตัวผู้ต้องหาไปเพื่อฟ้องถึง ผกก.ตร. อ่างทอง ภายในวันที่ 14 ส.ค. 46 เพื่อฟ้องต่อศาลจังหวัดอ่างทอง

13 ส.ค. 46 นายเสถียร จันทร (ผู้ต้องหา) ยื่นหนังสือร้องขอความเป็นธรรม (ซึ่งจะเท่ากับการขยายระยะเวลาการสิ้นสุดการประกันตัว / การนำตัวไปสั่งฟ้องในเวลาเดียวกัน) และขอเลื่อนระยะเวลาการประกัน (เพื่อบอกกับพนักงานสอบสวน / อัยการจังหวัดเป็นลายลักษณ์) ขอให้สอบหลักฐานเอกสารและพยานเพิ่มเติม

20 ส.ค. 46 อัยการสูงสุดมีคำสั่งถึงอัยการเขต 1 ให้ดำเนินการทบทวนคำสั่งฟ้องคดีวิทยุชุมชนอ่างทอง ตามที่นายเสถียร จันทร ผู้ถูกกล่าวหาได้ยื่นเรื่องร้องขอความเป็นธรรม

26 เม.ย. 47 สำนักงานอัยการสูงสุดจะมีวินิจฉัยยืนตามอัยการเขต1 ให้ฟ้องคดีฯ หลังจากที่กรมประชาสัมพันธ์ได้มีนโยบายเตรียมการจัดสรรคลื่นความถี่วิทยุชุมชน 1,500 สถานี เมื่อต้นปีที่ผ่านมา (รายละเอียดตามข้อมูลสถานการณ์ด้านนโยบายวิทยุชุมชน)

4 พ.ค. 47 นายเสถียร จันทร ผู้ประสานงานวิทยุชุมชนอ่างทอง ได้ไปดำเนินการมอบตัวและประกันตัวต่อศาลจังหวัดอ่างทอง

24 พ.ค. 47 ศาลจังหวัดอ่างทอง นัดวันสืบพยานต่อเนื่อง ในเดือน พฤศจิกายน 2548 ข้อกล่าวหากรณีวิทยุชุมชนอ่างทองที่ถูกสั่งฟ้องในชั้นศาลมี 2 ข้อ คือ

1. การมีเครื่องส่งไว้ในครอบครอง และการใช้เครื่องส่งโดยไม่ได้มีการขออนุญาต
2. การเปิดสถานีและดำเนินการส่งกระจายเสียงโดยไม่ได้รับอนุญาต

มีความผิดตามพระราชบัญญัติวิทยุคมนาคม พ.ศ. ๒๔๙๘

๔. มติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๔๘ เรื่อง “แนวทางการแก้ไขปัญหาวิทยุชุมชน” (๗ ข้อ)

 

คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบและเห็นชอบตามที่รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรี (นายสุรนันท์ เวชชาชีวะ) เสนอแนวทางการแกไขปญหาวิทยุชุมชน ดังนี้ 

(๑) ยืนยันในหลักการสนับสนุนให้ชุมชนมีกลไกในการสื่อสารภายในชุมชน 

(๒) ยืนยันแนวทางการดําเนินการวิทยุชุมชนภายใต้โครงการจุดปฏิบัติการเตรียมความพร้อมวิทยุชุมชน 

(๓) ยืนยันการอนุญาตให้โฆษณาได้ไม่เกินชั่วโมงละ ๖ นาที 

(๔) บังคับใชักฎหมายอย่างจริงจังต่อเนื่อง 

(๕) ให้มีการติดตามตรวจสอบเนื้อหาการจัดรายการ 

(๖) สนับสนุนให้มีการสัมมนาระดมความคิดเห็นและติดตามการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีและการศึกษาแนวทางแก้ไขปัญหาในอนาคต 

(๗) ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีมีความเห็นเพิ่มเติมว่า การกําหนดให้วิทยุชุมชนสามารถโฆษณาได้ไม่เกินชั่วโมงละ ๖ นาที ในหลักการควรให้ดําเนินการได้เฉพาะการโฆษณาภาพลักษณ์ของสินค้าหรือกิจการซึ่งเป็นของท้องถิ่นหรือในชุมชนนั้น ๆ เท่านั้น จึงขอให้รับประเด็นดังกล่าวไปพิจารณาประกอบกับความเห็นของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ โดยให้หารือรองนายกรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) ด้วย  

 

ส่วนการแก้ไขปัญหาโดยจัดให้วิทยุชุมชนเข้าอยู่ในระบบวิทยุกระจายเสียงของกรมประชาสัมพันธ์จะเป็นการแก้ไขปัญหาส่วนหนึ่งได้โดยให้ประสานงานร่วมกับ กรมประชาสัมพันธ์ และสํานักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติพิจารณาดําเนินการ โดยให้หารือรองนายกรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) ด้วย.

Read Full Post »

recommendare

 

บันทึก

จากปาฐกถาหัวข้อ  “การปฏิรูปการเมือง กับ การออกแบบรัฐธรรมนูญ”

 

ปาฐกถา 14 ตุลาคม 2551 

ณ  อนุสรณ์สถาน 14 ตุลา สี่แยกคอกวัว กรุงเทพฯ

บรรยาย  โดย

ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์   อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

กล่าวดังนี้

 

ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ 

“การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดขึ้นได้ในสังคมการเมืองที่มีการแยกขั้วเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ดังเช่นสังคมไทยปัจจุบัน เพราะการปฏิรูปการเมืองโดยตัวของมันเองมีแต่จะจุดชนวนของการแยกขั้ว การปฏิรูปการเมืองต้องการฉันทานุมัติจากประชาชน ปราศจากฉันทานุมัติจากประชาชน รัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ย่อมไม่มีเสถียรภาพ หากสังคมไทยยังไม่คืนสภาพสู่สังคมแห่งการใช้เหตุผล การปฏิรูปการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญที่จะได้รับฉันทานุมัติยากที่จะเกิดขึ้นได้”

 

ความนำ

การเลือกหัวข้อการปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญนี้ ไม่ได้ต้องการเสนอพิมพ์เขียวในการปฏิรูปการเมือง ไม่ต้องการเสนอวิธีการออกแบบร่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ต้องการชี้ประเด็นสำคัญบางอย่าง
สำหรับการปาฐกถาวันนี้ แบ่งเป็น 2 หัวข้อใหญ่ คือ

1. การปฏิรูปการเมือง กับ
2. การออกแบบรัฐธรรมนูญ

โดยขอเริ่มต้นนำปาฐถาโกมล คีมทอง 2518 ของ เสน่ห์ จามริก ที่พูดถึง 14 ตุลาว่าเป็นการปฏิวัติวัฒนธรรมที่สำคัญ

 

1. การปฏิรูปการเมือง

ปฏิรูปการเมือง…เพื่ออะไร ?ในส่วนแรกจะพูดการปฏิรูปการเมือง โดยต้องการเน้นว่าปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร? ในบรรดารัฐธรรมนูญ 18 ฉบับที่ออกมาจนขณะนี้ มีเพียง 1 ฉบับที่เขียนในคำปรารภชัดเจนว่า ร่างขึ้นบนฐานเจตนารมณ์ของการปฏิรูปการเมือง รัฐธรรมนูญปี 2550 ไม่ปรากฏคำนี้ แม้ สสร.50 มักพูดถึงว่าร่างนี้ว่าเป็นไปเพื่อปฏิรูปการเมือง น่าสนใจว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 40 และ 50 สสร.ทั้ง 2 ชุดไม่เคยมีการถกอภิปรายว่าต้องการปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร?

 

ในรัฐธรรมนูญ 40 ปรากฏในคำปรารภชัดเจนว่า ต้องการปฏิรูปเพื่อ 3 เป้าหมายหลัก คือ

1. ส่งเสริมและคุ้มรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

2. ให้ประชาชนมีส่วนร่วมการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

3. ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ 

 

ส่งเสริมและคุ้มรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

ในเรื่องสิทธิ เสรีภาพของประชาชน เราพบว่า การออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่บังคับใช้อยู่แล้วเพื่อส่งเสริมเรื่องนี้ ไม่เป็นไปอย่างเข้มแข็ง จนบัดนี้สิ่งที่เรียกว่า “สิทธิชุมชน” ก็ยังไม่มีกฎหมาย ส่วนการเติบโตของภาคการเมืองประชาชนและการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้น ก็เกิดขึ้นจากภาคประชาชนเอง แต่ที่รัฐธรรมนูญประสบความสำเร็จ คือการสร้าง strong executive (ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง) มีการปกป้องนายกฯ อย่างเข้มแข็ง จนเกิดการรวบอำนาจผูกขาดทางการเมือง ทำให้ดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจในกระบวนการบริหารและกำหนดนโยบาย เป็นที่มาของการต่อต้านระบอบทักษิณ อยากเรียกร้องให้ชุมชนวิชาการและประชาชนสนใจคำถามว่า “ปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร?” ตอบคำถามนี้ให้ได้ก่อนเดินเครื่องปฏิรูปการเมือง

 เป้าหมาย 2 ระดับของการปฏิรูปการเมือง 

การปฏิรูปการเมืองแบ่งเป้าหมายออกเป็น 2 ระดับ คือ “ระดับบั้นปลาย” กับ “ระดับขั้นกลาง”

 

เป้าหมายในบั้นปลาย คือ การสถาปนาระบอบการเมืองการปกครองที่เอื้อให้ประชาชนมีชีวิตที่ดี แบ่งปันทรัพยากรอย่างเท่าเทียมกัน สังคมมีสันติสุข ดังนั้น ตลาดการเมืองจึงเป็นตลาดการแลกเปลี่ยนซื้อขายบริการความสุข พรรคการเมืองและนักการเมืองเสนอขายบริการความสุขให้แก่ประชาชน เมื่อได้รับเลือกตั้งแล้วได้ผลิตบริการความสุขให้หรือไม่ รัฐธรรมนูญต้องให้ความสนใจ

 

เป้าหมายขั้นกลา เรื่องนี้ว่าผมเปลี่ยนแปลงความคิดไปจากตอนที่เขียนหนังสือเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ

1.     เป้าหมายแรกคือ “การแข่งขันทางการเมือง” ซึ่งต้องยอมรับว่าไม่มีทางที่ตลาดการเมืองจะมีการแข่งขันสมบูรณ์ได้ แต่ก็ต้องให้มีการแข่งขันมากไปกว่าที่เป็นมาและเป็นอยู่

2.     เป้าหมายที่สอง คือ เรื่อง”ธรรมาภิบาล” เป็นประเด็นที่วงวิชาการ เศรษฐศาสตร์การเมืองสนใจศึกษามาก โดยเฉพาะประเด็นความรับผิด

 

ถ้าเราจะปฏิรูปการเมือง ต้องส่งเสริมให้มีการแข่งขันทางการเมืองมากขึ้น อุปสรรคหลักของเรื่องนี้อยู่ที่ความไม่สมบูรณ์ของสารสนเทศ นักการเมืองและพรรคการเมืองมีสารสนเทศสมบูรณ์กว่าประชาชน เป็นลักษณะเช่นเดียวกับตลาดการเงินเช่นกัน อย่างไรก็ดี มันก็ไม่ใช่เป็นเหตุที่จะละเลยให้มีการแข่งขันที่สมบูรณ์ขึ้น เพราะมันจะช่วยให้สังคมการเมืองสามารถผลิตบริการความสุขให้ประชาชนด้ด้วยต้นทุนต่ำและมีคุณภาพ เรื่องธรรมาภิบาลก็เช่นกัน โดยหวังว่าการแข่งขันที่มากขึ้นกับระบอบที่มีธรรมาภิบาลจะทำให้ประชาชนมีชีวิตที่ดี สังคมมีสันติสุข


ส่วนที่มีนักเศรษฐศาสตร์จำนวนไม่น้อยมีความเห็นว่า ไม่สามารถเปรียบตลาดการเมืองกับตลาดสินค้าและบริการ แตกต่างในพื้นฐานหลายประการ จะขอข้ามในประเด็นเหล่านั้นไปก่อน

 

ความหมายของการแข่งขันทางการเมือง

ความหมายของการแข่งขันทางการเมือง มีความหมายแตกต่างกันอย่างน้อย 3 ความหมาย

1.     การแข่งขันเพื่อยึดกุมตำแหน่งทางการเมือง จะส่งเสริมให้มันเพิ่มขึ้นได้อย่างไร?

2.     การกระจายอำนาจทางการเมือง ทำให้อำนาจรัฐบาลส่วนกลางลดลง กระจายสู่หน่วยปกครองท้องถิ่น

3.     การแข่งขันของพรรคการเมือง (จำเป็นต้องไม่ลงรายละเอียดในเรื่องนี้เพราะเวลาน้อย)

 

การแข่งขันทางการเมืองก่อให้เกิดประโยชน์และโทษอย่างไร?

ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้ คือ

1.     ลดการกระจุกตัวของอำนาจที่เปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจในทางฉ้อฉลได้ง่าย

2.     ทำให้สารสนเทศทางการเมืองสมบูรณ์มากขึ้น สังคมการเมืองโปร่งใสมากขึ้น

3.     ทำให้มีความรับผิดในทางการเมือง นักการเมืองและพรรคต้องรับผิดต่อประชาชนมากขึ้น

4.     ช่วยลดทอนการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจในกะรบวนการกำหนดนโยบาย

5.     บริการสาธารณะจะดีขึ้น ถ้าตลาดการเมืองเป็นตลาดซื้อขายบริการความสุข ประชาชนจะเลือกจากนักการเมืองที่สามารถผลิตบริการนั้นมีคุณภาพและต้นทุนต่ำที่สุด

 

ผลเสียที่คาดว่าจะเกิด

1. ผู้ที่ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ อาจรู้สึกว่าการแข่งขันนั้นเข้มข้น ตัวเองอาจพ่ายแพ้ทางการเมือง ทำให้อาจจะเร่งดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากการกำหนดนโยบาย

2. ผู้ดำรงตำแหน่งอยู่อาจไม่กล้าริเริ่มนโยบายใหม่ ถ้าต้องตามมาด้วยการเก็บภาษีเพิ่มและทำลายคะแนนนิยมทางการเมือง

 

ข้อเสนอเกี่ยวกับนักการเมือง พรรคการเมือง ตลาดการเมือง


ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดนักการเมือง เช่น ต้องไม่มีอุปสรรคในการเข้าหรืออกจากการแข่งขัน ต้องเลิกบังคับ ส.ส.สังกัดพรรค เลิกระบอบบัณฑิตยาธิปไตยสำหรับผู้สมัคร ส.ส.

 

ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดพรรคการเมือง คือ

1.     ต้องอำนวยการให้จัดตั้งพรรคการเมืองเป็นไปได้ง่าย แต่ พ.ร.บ.ว่าด้วยพรรคการเมือง แม้ว่าจะเปิดโอกาสให้มีการตั้งพรรคง่าย แต่เต็มไปด้วยเงื่อนไขที่ทำให้อยู่ยาก เช่น จำนวนสมาชิก สาขาพรรค ซึ่งไม่เป็นประโยชน์ต่อพรรคขนาดเล็ก อย่าลืมว่าพรรคที่มีอุดมการณ์มักเติบโตจากพรรคขนาดเล็กและไม่สามารถแบกรับภาระเหล่านั้นได้

2.     เรื่องการกระจายอำนาจ อปท.ต้องมีอิสระทางการคลัง มีอำนาจจัดเก็บภาษี และรัฐบาลกลางให้งบประมาณมากขึ้น รวมทั้งกำหนดให้ท้องถิ่นมีหน้าที่ผลิต local public goods เช่น บริการการศึกษา สาธารณสุข ตำรวจ

 

ข้อเสนอเกี่ยวกับสารสนเทศทางการเมือง เช่น เผยแพร่สถิติการเข้าประชุมรัฐสภา, เผยแพร่มติของพวกเขาในการลงมติอนุมัติ/ไม่อนุมัติ ร่างพ.ร.บ.หรือสนธิสัญญาต่างๆ, เผยแพร่หนี้สิน/ทรัพย์สินผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้สมัคร ส.ส.,ส.ว. , เผยแพร่ การต้องคดีผู้ดำรงตำแหน่ง, เผยแพร่ข้อมูลนโยบายของพรรคการเมือง, เผยแพร่การใช้จ่ายจริงของรัฐบาลในแผนงานและโครงการต่างๆ

 

ข้อเสนอเกี่ยวกับกฎหมายป้องกันการผูกขาดในทางการเมือง (Political Competition Law) การเมืองก็ควรมีการห้ามพรรคการเมืองควบหรือครอบพรรคอื่นระหว่างมีสภาผู้แทนฯ และยังไม่ได้ยุบสภา, ห้าม ส.ส.ย้ายพรรคในระหว่างมีสภาผู้แทนฯ และไม่ได้ยุบสภา ยกเว้นแต่พรรคถูกยุบ

ธรรมาภิบาล การกำหนดในรัฐธรรมนูญ


ธรรมภิบาลถือเป็นเป้าหมายที่สำคัญ ในการนำไปสู่เป้าหมายสุดท้ายของการปฏิรูปการเมือง อย่างต่ำสุดต้องพูดถึงเรื่องความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และการรับผิด

ในเรื่องความโปร่งใส


ข้อพิจารณาที่ 1. คือ เสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร รัฐธรรมนูญต้องให้หลักประกัน

ข้อพิจารณาที่ 2. ข้อมูลข่าวสารทางราชการถือเป็นสมบัติสาธารณะ ต้องเปิดเผย การไม่เปิดเผยมีความผิด อันนี้ต่างจากรัฐธรรมนูญ 40 และ50 ที่ยึดหลักว่าคนที่ต้องการข้อมูลต้องแบกรับภาระต้นทุนของการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร เพราะต้องยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการฯ

ข้อพิจารณาที่ 3. เสนอให้กำหนดเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ดังตัวอย่าง US freedom of info Act of 1966 ซึ่งทำให้ต้องเปิดเผยข้อมูลแพนตากอนในช่วงสงครามเวียดนาม

ข้อพิจารณาที่ 4. กำหนดให้กฎหมาย ให้เสรีภาพสื่อมวลชนเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

ข้อพิจารณาที่ 5. รายงานการศึกษาโครงการลงทุนของรัฐเป็นสมบัติสาธารณะ ไม่เปิดเผยถือว่าผิดกฎหมาย เช่น การประเมินโครงการ การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การประเมินผลกระทบที่มีต่อสิ่งแวดล้อม

ข้อพิจารณาที่ 6. เงินบริจาคพรรคการเมือง ต้องรายงานยอดเงิน พร้อมเปิดเผยรายชื่อทุกเดือน เพราะนี่เป็นการซื้อเสียงยิ่งกว่าที่ไปจ่ายเงินให้ประชาชน ต้องเปิดให้รู้ว่าเมื่อพรรคนี้มีอำนาจแล้วได้ดำเนินนโยบายเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนที่บริจาคหรือไม่

 

ในเรื่องการมีส่วนร่วม ขอข้ามเรื่องนี้ไปเนื่องจากเวลาน้อย

 

ในเรื่องความรับผิด รัฐธรรมนูญอาจช่วยได้บ้าง ความรับผิดที่สำคัญ คือ ความรับผิดในการส่งมอบบริการความสุขให้ประชาชน เช่น ในการเลือกตั้งไปโฆษณาบริการของตนเอง แต่เมื่อมีอำนาจ หากนักการเมืองและพรรคการเมืองไม่ส่งมอบบริการความสุขจะทำอย่างไร? ทั้งรัฐธรรมนูญ 40 และ 50 ไม่ให้ความสำคัญในการสร้างกลไกของความรับผิด

 

ข้อพิจารณาที่ 1. ในการแถลงนโยบาย นายกฯ ต้องแถลงด้วยว่านโยบายที่ใช้หาเสียง นโยบายใดบ้างที่ไม่ปรากฏในนโยบายของรัฐบาล

ข้อพิจารณาที่ 2. ต้องแถลงและเสนอรายงานต่อสภาทุกปี ระบุอย่างชัดเจนว่า นโยบายที่แถลงไปนโยบายใดยังไม่ได้ดำเนินการ นโยบายใดดำเนินการถึงไหน

ข้อพิจารณาที่ 3. การใช้งบในทางสูญเปล่า และดำเนินนโยบายผิดพลาดจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคม รัฐมนตรีและหน่วยงานที่รับผิดชอบต้องรับผิดทางแพ่ง อันนี้ยกประเด็นให้มาถกกัน

 

2. การออกแบบรัฐธรรมนูญ


เกี่ยวกับการออกแบบรัฐธรรมนูญจะพูดถึง 2 เรื่อง คือ

        หลักการออกแบบรัฐธรรมนูญ และ

        ประเด็นสำคัญในการออกแบบรัฐธรรมนูญ

โดยขอพูดเฉพาะเรื่องที่ 2. ส่วนเรื่องหลักการออกแบบ ไม่ขอลงรายละเอียด แต่โดยคร่าวๆ คือ เรามองรัฐธรรมนูญว่าเป็นอะไร? สิ่งที่เสนอคือ ต้องการให้รัฐธรรมนูญเป็นกลไกการประสานงานในสังคม (Social Coordination Mechanism) เพื่อให้สังคมการเมืองบรรลุเป้าหมายของการปฏิรูปการเมือง

ประเด็นสำคัญในการออกแบบรัฐธรรมนูญ คือ

1.     สิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของชนชาวไทย

2.     อำนาจนิติบัญญัติ

3.     อำนาจบริหาร

4.     อำนาจตุลาการ

5.     การแบ่งแยกอำนาจ และการตรวจสอบถ่วงดุล

6.     ธรรมภิบาล

7.     ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน

8.     กฎการลงคะแนนเสียง

9.     องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

10.  กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่ออนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ

11.  การให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ

12.  การปริทัศน์รัฐธรรมนูญ (Review)

13.  การแก้ไขเพิ่มเติมและการร่างรัฐธรรมนูญ

 

1. เรื่องสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของปวงชนชาวไทย

เพียงแต่ตั้งคำถามให้ถกว่า หน้าที่ใดควรบรรจุย่อมขึ้นกับดุลยพินิจของผู้ร่าง และพบว่าบางครั้งเกินกว่าความจำเป็น ส่วนที่ไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งคือ การกำหนดหน้าที่ในการใช้สิทธิเลือกตั้ง นัยสำคัญคือการบังคับ ลิดรอนสิทธิทางการเมืองในขั้นพื้นฐาน ส่วนการระงับความขัดแย้งให้ใช้มติเอกฉันท์ทำให้ทำได้ยาก ส่วนการกำหนดสิทธิเสรีภาพขอปวงชนทำให้ลดความขัดแย้ง ลดทอนความรุนแรงของความขัดแย้ง


อาจอหังการ์เกินไปที่จะบอกว่าไม่มีบทบัญญัติสากลว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ เพราะมันแตกต่างไปตามกาละและเทศะ จึงต้องทบทวนในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งคราว อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนกำหนดเรื่องสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง คำถามพื้นฐานคือ รัฐธรรมนูญฉบับ 50 กำหนดสิทธิพื้นฐานมากเกินกว่าศักยภาพของรัฐในการตอบสนองหรือไม่ ถ้ารัฐไม่สามารถตอบสนองได้ สิ่งที่เกิดคือ คุณภาพของบริการของรัฐจะต่ำลงเรื่อยๆ เช่น บริการการศึกษา แม้จะเห็นด้วยในหลักการว่าประชาชนควรได้รับ แต่จะให้เป็น universal service หรือไม่? อย่างไรก็ตาม เรื่องสิทธิจะไร้ความหมายถ้าไม่บัญญัติกฎหมายใหม่ล้อตามรัฐธรรมนูญ และไม่เปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมให้เคารพสิทธิผู้อื่น สิ่งสำคัญคือต้องเน้นย้ำเรื่องเสรีภาพในข้อมูลข่าวสารด้วย (freedom of information)


นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการสถาปนาสิทธิในทางเศรษฐกิจ (economic rights) ของชนชาวไทย เรื่องนี้ผมให้ความสำคัญมากกว่า การให้บริการสวัสดิการกับชนชาวไทยอย่างเสมอภาคเสียอีก ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับไหนระบุให้ประชาชนมีสิทธิได้รับหลักประกันรายได้ขั้นต่ำในการประทังชีวิต


2. เรื่องอำนาจนิติบัญญัติ

ข้อพิจารณาที่ 1. จารีตรัฐธรรมนูญไทยบั่นทอนการทำหน้าที่นิติบัญญัติ ทั้งที่รัฐธรรมนูญควรมีบทบัญญัติเกื้อกูลการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา เช่น ส.ส.มีอำนาจเสนอร่างกฎหมายโดยไม่ต้องขอมติพรรค แต่ต้องมีสมาชิก ส.ส.ไม่น้อยกว่า 5% ลงนามรับรอง, ส.ส.มีอำนาจในการเสนอกฎหมายการเงินโดยไม่ต้องผ่านการเห็นชอบจากนายกฯ นอกจากนี้ยังต้องมีบทบัญญัติในรายละเอียดที่จะจำกัดอำนาจฝ่ายบริหารในการตรา พ.ร.ฎ. หรือ เพราะบางครั้งกฎหมายลำดับรองเหล่านั้น หรือกฎกระทรวงอาจมีผลกระทบมากกว่าตัว พ.ร.บ.เสียอีก

ข้อพิจารณาที่ 2 รัฐสภาต้องการเป็นระบบสภาเดี่ยวหรือสภาคู่ เป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกัน แต่ระบบรัฐสภาไทยค่อนข้างลงตัวในระบบสภาคู่ แต่กระนั้นก็มีคนไม่เห็นด้วยกับมัน

ข้อพิจารณาที่ 3 ระบบการเลือกตั้ง คำถามคือต้องการเห็นสังคมการเมืองพัฒนาไปแบบไหน ต้องการเป็นทวิพรรค ( Bi-Party system) หรือพหุพรรค (Multi-Party system) เพราะระบบการเลือกตั้งมีผลต่อพัฒนาการของการเมืองในระบบของอังกฤษ แคนาดา ออสเตรเลีย เป็นระบบเขตเดียวคนเดียว กฎการลงคะแนนเสียงคือ คนได้คะแนนสูงสุดได้รับเลือก โดยไม่ดูว่าเกิน 50% ของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ ซึ่งนำไปสู่ระบบทวิพรรค ถ้าใช้ระบบ Proportional Representation เป็นระบบพหุพรรค และยังมีทางเลือกเป็นระบบที่ 3 คือ Mix member Electoral system ซึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญ 40 


คำถามคือต้องการเห็นรัฐสภาขนาดใหญ่หรือเล็ก ส่วนผมอยากเห็นรัฐสภาขนาดเล็ก ซึ่งต้องกระจายอำนาจออกจากส่วนกลาง ข้อเสนอที่เสนอเป็นตุ๊กตา คือ ส.ส.400 ผู้แทนเขต 300 ปาร์ตี้ลิสต์ 100. การเลือกตั้ง ส.ส. ใช้ single member district representation ปาร์ตี้ลิส์ ใช้ประเทศเป็นเขตการเลือกตั้งโดยไม่มีเกณฑ์คะแนนเสียงขั้นต่ำ ส่วน ส.ว.นั้นเลือกจังหวัดละ 1 คน 


3. เรื่องอำนาจบริหาร

ข้อพิจารณาที่ 1. นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. หรือ ส.ว.

ข้อพิจารณาที่ 2. รมต. ไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภา แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา

ข้อพิจารณาที่ 3. นายกฯ ต้องเสนอร่างนโยบายต่อสภาผู้แทนก่อนเข้าบริหาร และต้องให้การเห็นชอบโดยมีการลงมติ ตรงกันข้ามกับจารีตรัฐธรรมนูญ

4. เรื่องอำนาจตุลาการ

ข้อพิจารณาที่ 1. ใครมีอำนาจแต่งตั้งและปลดตุลาการ

ข้อพิจารณาที่ 2. อำนาจตุลาการควรก้าวล่วงไปเขตอื่นมากน้อยเพียงใด ตราบจนรัฐธรรมนูญ 40 อำนาจตุลาการอยู่ด้วยตัวของตัวเอง ไม่ได้ยุ่งเกี่ยวกับอำนาจอื่น แต่รัฐธรรมนูญ 50 ตุลาการได้ก้าวล่าวงไปใช้อำนาจนิติบัญญัติและบริหาร

ข้อพิจารณาที่ 3. ผู้พิพากษาและตุลาการต้องมีอิสระในการพิจารณาคดี

5. เรื่องการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย

หลักนี้มีความหมายหลากหลาย มีทั้งทางกายภาพคือ การแบ่งแยกตัวบุคคลที่ใช้อำนาจ เช่น ห้าม ส.ส.ดำรงตำแหน่ง รมต. แต่ตรงนี้ต้องการเน้นความสำคัญ

เรื่องที่ 1. การแยกอำนาจหน้าที่

เรื่องที่ 2. การตรวจสอบถ่วงดุล ถามว่าใครควรมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการ และจะตรวจสอบได้อย่างไร? ดังนั้นองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ตรวจสอบทั้ง 3 อำนาจต้องมีการกำหนดอำนาจและหน้าที่ให้ชัด อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 40 ได้แยกอำนาจหน้าที่องค์กรอิสระได้เป็น 2 ประเภท

1.     ควบคุมกำกับตรวจสอบสังคมการเมือง

2.     ควบคุมกำกับตรวจสอบเฉพาะ sector เช่น เรื่องวิทยุโทรทัศน์ โทรคมนาคม ซึ่งไม่เห็นด้วยที่จะใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ควรเป็นกฎหมายแยกต่างหาก นอกจากนี้ สื่อมวลชนยังมีบทบาทในการตรวจสอบเช่นเดียวกับประชาชน รัฐธรรมนูญจึงต้องประกันสิทธิในการแสดงความเห็น และเสรีภาพสื่อ

 

6. เรื่องธรรมภิบาล

ธรรมาภิบาล ถ้าสังคมมีสิ่งนี้ ประโยชน์จะตกกับทั้งสังคมโดยส่วนร่วม จึงเป็น pure public goods ซึ่งรัฐธรรมนูญทั้งปี 40 และ 50 วางหลักไว้ว่า คนต้องการธรรมาภิบาลต้องรับภาระต้นทุนด้วย ต้องทำลายหลักการนี้ ถ้าเราต้องการมันและเชื่อว่ามันเป็นสินค้าสาธารณะที่แท้ สังคมต้องเป็นผู้รับภาระของการได้มาซึ่งธรรมภิบาล จึงต้องเปลี่ยนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหม่


7. ธรรมนูญทางการคลัง

ธรรมนูญทางการเงิน รัฐธรรมนูญมีการแยกตัวบุคคลชัดเจน แต่ไม่ค่อย มี monetary อย่างไรก็ตาม การแบ่งแยกตัวบุคคลก็ไม่เหมือนกับประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ต้องการลดอำนาจของฝ่ายบริหารในทางการคลัง เช่น ในสหรัฐอเมริกามี social movement มา 30 กว่าปี จะให้มี balance budget amendment คือให้รัฐบาลใช้งบประมาณสมดุล แต่จารีตรัฐธรรมนูญไทยกลับตาลปัตร เพราะควบคุมอำนาจทางการคลังของฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ห้ามฝ่ายนิติบัญญัตินำเสนอกฎหมายทางการเงิน ห้ามฝ่ายนิติบัญญัติแปรญัตติลดวงเงินงบประมาณรายจ่าย เป็นการลดทอนอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ข้อพิจารณาที่ 1. การเก็บภาษีอากร ถ้าไม่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนไม่อาจกระทำได้

ข้อพิจารณาที่ 2 รัฐบาลมีอำนาจจัดสรรงบประมาณแก่องค์กรประชาชนและองค์การพัฒนาเอกชนที่มีผลงานในด้านการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมืองโดยประจักษ์แจ้ง จากที่มีจารีตแต่ในทางจัดสรรให้หน่วยงานรัฐ

ข้อพิจารณาที่ 3. รัฐบาลต้องจัดสรรรายได้จากการเก็บภาษี ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นตามสัดส่วนอันพึงได้ ทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นิติบุคคล ภาษีการขาย การบริโภค ทรัพยากร และรัฐบาลมีอำนาจจัดสรรายได้ให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีรายได้น้อย โดยให้มากกว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีรายได้มาก


นอกจากนี้ควรให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเป็นอิสระในการบริหารนโยบายการเงิน เพื่อบรรลุเป้าหมายเสถียรภาพราคาและการเงิน โดยต้องไม่ละเลยการพิจารณาผลกระทบที่มีต่อเป้าหมายความยากจน และการกระจายรายได้ ตลอดจนเป้าหมายการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน โดย ธปท.ต้องรายงานและให้การต่อรัฐสภาอย่างน้อยปีละ 2 ครั้ง


8. เรื่องกฎการลงคะแนนเสียง

เราเข้าใจผิดมาตลอดว่าที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญเป็นคะแนนเสียงข้างมาก จริงๆ แล้วเป็นกฎข้างน้อย คือ กำหนดองค์ประชุมไว้ว่าต้องเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิก และมติต้องเกินกึ่งหนึ่งของผู้เข้าประชุม ดังนั้นเท่ากับกฎหมายผ่านด้วยคะแนนมากกว่า 25% ของสมาชิกเท่านั้น ทำให้สังคมไทยมีกฎหมายมากเกินว่าความสามารถในการบังคับใช้ กฎคะแนนเสียงข้างน้อยเช่นนี้อาจอนุโลมใช้กับการประชุมระดับกรรมาธิการต่างๆ แต่ควรใช้กฎคะแนนเสียงข้างมากในวาระการผ่านกฎหมาย หรือ 50% ของจำนวนสมาชิกที่มี

 

ส่วนมติหรือร่างกฎหมายต่อไปนี้ ต้องยึดกฎคะแนนเสียงข้างมากอย่างเข้มงวด หรือต้องได้เสียง 2 ใน 3 ของสมาชิก คือ กฎหมายการเงิน การคลัง กฎหมายที่สร้างการผูกขาด กฎหมายถ่ายโอนโยกย้ายส่วนเกินทางเศรษฐกิจ กฎหมายที่มีผลกระทบต่อคนจน กฎหมายมีผลต่อสิ่งแวดล้อมทรัพยากร การย้ายถิ่นฐานของประชากร รวมถึงข้อตกลงระหว่างประเทศ

 

ส่วนที่ต้องการเข้มงวดสุดๆ หรือใช้เสียง 3 ใน 4 ของจำนวนสมาชิก คือ กฎหมายการขายทรัพย์สินและกิจการรัฐ การประกาศสงคราม กฎหมายหรือข้อตกลงระหว่างประเทศที่มีผลต่ออำนาจรัฐ

 

9. เรื่ององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

อย่างที่บอกว่ามี 2 ประเภท ในส่วนเฉพาะ sector ควรอยู่ในกฎหมายเฉพาะ เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และทบทวนบางองค์กรที่ทำหน้าที่ไม่มีประสิทธิภาพ และสิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ ต้องขอโทษที่ต้องยกตัวอย่าง เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) และขอเสนอให้จัดตั้งองค์กรประเมินและติดตามการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล และการดำเนินการของ ธปท. เช่น US General Accounting Office

10. เรื่องการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้อนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ

สำหรับข้อนี้มีประเด็นน่าห่วงคือ สิ่งเหล่านี้ควรมาพร้อมร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าตรากฎหมายประกอบโดยองค์กรที่ต่างไปจากองค์กรที่ร่างรัฐธรรมนูญ เจตนารมณ์ก็อาจแตกต่างไป และเสนอว่าภายใน 2 เดือนที่รัฐธรรมนูญบังคับใช้ รัฐบาลต้องเริ่มต้นกระบวนการตรากฎหมายอนุวัตรตามรัฐธรรมนูญ ส่วนการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ รวมถึงประชาชนผ่านการลงประชามติ

11. การปริทัศน์รัฐธรรมนูญ (Constitutional Review)

ควรมีการทบทวนรัฐธรรมนูญเมื่อบังคับใช้มา 10 ปี โดยให้ประมุขฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ ตุลากร แต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมาประเมินผลการบังคับใช้รัฐธรรมนูญและเผยแพร่สู่สาธารณชน

 

ส่วนการแก้ไข เป็นหน้าที่ของใคร? รัฐสภาไม่ควรร่างและแก้ไขรัฐธรรมนูญเพราะมีผลประโยชน์ได้เสีย เมื่อมีการร่างหรือแก้ไขฉบับเดิม ให้จัดตั้ง constitutional convention เพื่อดำเนินการ และการเสนอแก้ไขต้องให้สิทธิกับประชาชนและสถาบันต่างๆ เข้าร่วม และร่างจะบังคับใช้ได้ ต้องได้ความเห็นชอบจากสภาร่าง และประชาชน โดยกำหนดไปเลยว่าห้ามสมาชิกสภาร่าง และ กมธ.ที่ร่าง ดำรงตำแหน่งในรัฐสภา ครม. และองค์กรอิสระในวาระแรกที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่บังคับใช้

 

“ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ผมได้เสนอความเห็นเกี่ยวกับเป้าหมายการปฏิรูปการเมือง และการออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมือง ในปาฐกถานี้ หลายต่อหลายประเด็น ผมเพียงแต่ตั้งคำถาม แต่ไม่มีตอบ ข้อที่ประจักษ์แจ้งก็คือ ปาฐกถานี้ไม่ได้นำเสนอพิมพ์เขียวการปฏิรูปการเมือง การปฏิรูปการเมืองมิอาจเกิดขึ้นได้ในสังคมการเมืองที่มีการแยกขั้วเกินกว่าที่จะเข้าใจได้ดังเช่นสังคมไทยปัจจุบัน เพราะการปฏิรูปการเมืองโดยตัวของมันเองมีแต่จะจุดชนวนของการแยกขั้ว การปฏิรูปการเมืองต้องการฉันทานุมัติจากประชาชน ปราศจากฉันทานุมัติจากประชาชน รัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่ย่อมไม่มีเสถียรภาพ หากสังคมไทยยังไม่คืนสภาพสู่สังคมแห่งการใช้เหตุผล การปฏิรูปการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญที่จะได้รับฉันทานุมัติยากที่จะเกิดขึ้นได้”

 

Read Full Post »