Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Posts Tagged ‘การเงิน’

HD copy

 

ความเสี่ยงทางการเงิน (Financial Risks)

 

By Tiraphap Fakthong

Freelance Educator and Quantitative Analyst

(จาก นสพ ASTVผู้จัดการ ฉบับวันที่ 20 ส.ค.52)

 

                 ตลาดการเงินในปัจจุบัน การลงทุนสำหรับนักลงทุนในบ้านเราคงไม่อาจที่จะปฏิเสธการเข้าไปจัดการบริหารความเสี่ยงในการลงทุนที่มีมากมายและถาโถมเข้ามาเช่นเดียวกับการขยายตัวของโลกกาภิวัฒน์ของระบบทุนนิยม นักลงทุนสามารถติดต่อกับนักลงทุนอื่น ๆ ทั่วโลกได้ง่ายขึ้น ด้วยเหตุนี้การกระทำของคน ๆ เดียว หรือ กลุ่ม ๆ เดียวจึงไม่อาจสามารถทำให้เป็นเรื่องเฉพาะของเขาเหล่านั้นได้อีกต่อไป อาทิ การไหลเข้าออกของเงินทุนของกลุ่มทุน การลงทุนซึ้อหุ้นหรือพันธบัตร การดำเนินนโยบายทางการเงินการคลังของรัฐบาลทั้งในและเทศ การกระทำของนักลงทุนกลุ่มหนึ่ง ๆ ที่ส่งผลกระทบต่อนักลงทุนคนอื่น ๆ  หรือการกระทำธุรกรรมของเราเองที่ไม่อาจทราบผลที่แน่นอน สิ่งที่ไหลเข้ามานอกจากโอกาสทางการเงินที่เปิดกว้างแล้วยังรวมไปถึงการขยายตัวของโอกาสในการรับรู้ความเสี่ยงและความไม่แน่นอนอีกด้วย (Risk and Uncertainty) ซึ่งสิ่งเหล่านี้อาจจะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยจนถึงมหาศาลของผลตอบแทนที่ได้รับจริงต่อผลตอบแทนที่เราคาดหวังก่อนการลงทุน เช่น ท่านรู้ได้อย่างไรว่าในปีหน้าหุ้นที่ท่านซื้อไว้ราคาจะเป็นเท่าที่นักวิเคราะห์หลายท่านบอกเอาไว้ ในขณะที่ราคาน้ำมันยังคงผันผวน การก่อหนี้ที่เพิ่มขึ้นของรัฐบาลที่อาจส่งผลต่ออัตราดอกเบี้ยระยะยาว รวมไปถึงเสถียรภาพทางการเมืองยังคงต้องใช้เวลาในการปรับตัว ยังคงเป็นตัวแปรที่เราไม่สามารถควบคุมได้ นักลงทุนหลายท่านจึงมีเป้าหมายในการพยายามปรับตัวเพื่อให้สามารถจัดการบริหารกับความเสี่ยงให้ดีขึ้น ดังนั้นก้าวแรกที่สำคัญคือ การทำความเข้าใจความแตกต่างระหว่างความเสี่ยงและความไม่แน่นอน และประเภทของความเสี่ยงทางการเงินก่อน

 

ความเสี่ยงและความไม่แน่นอนแตกต่างกันอย่างไร ?

 

                ในปี 1921 นักเศรษฐศาสตร์ Frank H Knight ได้อธิบายความแตกต่างระหว่างความเสี่ยงและความไม่แน่นอนไว้

 

                 “Uncertainty must be taken in a sense radically distinct from the familiar notion of Risk, from which it has never been properly separated … The essential fact is that “risk” means in some cases a quantity susceptible of measurement, while at other times it is something distinctly not of this character; and there are far-reaching and crucial differences in the bearings of the phenomenon depending on which of the two is really present and operating. … It will appear that a measurable uncertainty, or “risk” proper, as we shall use the term, is so far different from an unmeasurable one that it is not in effect an uncertainty at all. We … accordingly restrict the term “uncertainty” to cases of the non-quantitive type.” 

 

                   สามารถอธิบายให้เข้าใจง่าย ๆ ด้วยการยกตัวอย่าง การชกมวย  ซึ่งนักมวยทั้งสองฝ่ายจะได้รับทราบถึงกฎกติกาอย่างละเอียดก่อนการชก ดังนั้นสิ่งที่เขาจะทำคือ กำหนดกลยุทธ์ในการชกเพื่อเอาชนะอีกฝั่งให้ได้ เช่น ถ้าเราเดินแบบนี้แล้วเขาจะเดินแบบไหน เป็นต้น หากอีกฝั่งสามารถกำหนดกลวิธีที่เหนือกว่าเพราะเป็นนักมวยที่เก่งกว่าแล้วสามารถชกเอาชนะไปได้เราเรียกกรณีเช่นนี้ว่า ความเสี่ยง เช่นเดียวกับสิ่งที่เกิดขึ้นในการลงทุนในปัจจุบัน

                  หากเราเปลี่ยนใหม่ โดยที่ไม่บอกว่ากฎกติกาการชกจะเป็นแบบอย่างไรให้ทั่งสองฝ่ายทราบ และจะลงโทษผู้ที่ทำผิดกติกาแบบสุ่มด้วย ท่านลองคิดดูว่าผลจะเป็นอย่างไร สิ่งนี้เราเรียกว่า ความไม่แน่นอน

                    ดังนั้น ความแตกต่างของความเสี่ยงและความไม่แน่นอนคือ การวัดได้ (Measurable) ความเสี่ยงนั้นวัดได้แต่ความไม่แน่นอนนั้นวัดไม่ได้

 

ความเสี่ยงทางการเงิน (Financial Risk)

               

                เราสามารถแบ่งความเสี่ยงทางการเงินได้ออกเป็น 3 ประเภท[1] คือ

 

  1. ความเสี่ยงตลาด (Market Risk) เป็นความเสี่ยงของการที่จะเสีย โดยราคาหรือการเปลี่ยนแปลงของราคา ซึ่งเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงของอัตราดอกเบี้ยในตลาดโลกหรืออื่น ๆ การผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน การดำเนินนโยบายใช้จ่ายของรัฐบาล การผันผวนของราคาสินค้าอุปโภคบริโภคภายในและนอกประเทศ ซึ่งเหล่านี้ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของอุปสงค์และอุปทานการลงทุนในตลาดการเงิน ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของมูลค่าการลงทุน อาทิ การใช้จ่ายเพิ่มขึ้นและการก่อหนี้ของภาครัฐ ส่งผลให้ความเสี่ยงการลงทุนภายในประเทศเพิ่มขึ้น อัตราผลตอบแทนคาดการณ์ในระยะยาวจึงมีแนวโน้มสูงขึ้น อาจส่งผลให้ราคาของหุ้นหรือค่าเงินในปัจจุบันกับอนาคตมีความแตกต่างกันมาก 
  2. ความเสี่ยงด้านเครดิต (Credit Risk) เป็นความเสี่ยงที่จะสูญเสีย อันเนื่องมาจากการไม่กระทำตามสัญญาของคู่สัญญาอีกฝั่ง ซึ่งอาจเป็นได้ทั้งการเต็มใจและไม่เต็มใจที่จะไม่ทำ เช่น การผิดนัดชำระหนี้ การผิดนัดการแลกเปลี่ยนสินค้า การได้ผลตอบแทนไม่ครบตามที่สัญญาไว้ในหุ้นกู้ เป็นต้น ซึ่งเราสามารถลดความเสี่ยงในด้านนี้ได้โดยการลงทุนผ่านตลาดที่มีตัวกลาง เช่น ตลาดหุ้น หรือ ฟิวเจอร์ เป็นต้น ซึ่งในเมืองไทยยังต้องการการพัฒนาตลาดที่เป็นทางเลือกอื่น ๆ ในการลงทุนอีกมาก  
  3. ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ (Operational Risk) เป็นความเสี่ยงที่เกิดขึ้นได้อยู่ตลอดเวลา อันเนื่องมาจากการปฏิบัติการที่ผิดพลาดหรือไม่เหมาะสม ที่มาจากคทั้งคนหรือองกรค์ หรือจากเหตุการณ์ภายนอก เช่น การทำสัญญาทางการเงินที่ผิดพลาด การทำผิดกฎหมายโดยไม่ตั้งใจหรือตั้งใจของบริษัทที่เราซื้อหุ้น การไม่ทำตามนโยบายการลงทุนของกองทุนรวมที่เรามีหน่วยลงทุนอยู่ เป็นต้น การติดตามและเฝ้าระวังนโยบายของบริษัทอย่างสม่ำเสมอ จะช่วยให้สามารถกำหนดกลยุทธ์การลงทุนให้เหมาะสมได้ยิ่งขึ้น   

 

               ดังที่ได้กล่าวไว้โดยสังเขปข้างต้น การเรียนรู้ที่จะปรับตัวเพื่อรับมือกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นในปัจจุบันเป็นสิ่งที่สำคัญมากต่อนักลงทุน ตลาดการเงินของประเทศไทยในอนาคตผู้เขียนคาดการณ์ว่าการคำนวณหรือการคาดการณ์ผลตอบแทนจากการลงทุนอาจจะกลายเป็นเรื่องพื้น ๆ เรื่องหนึ่งในการตัดสินใจลงทุน แต่การบริหารจัดการความเสี่ยงจะมีบทบาทสำคัญเป็นอย่างมาก ซึ่งจะกลายเป็นตัวกำหนดทิศทางของการพัฒนาตลาดการเงินในประเทศไทยเลยทีเดียว

 


[1] Philipe Jorion, Financial Risk Manager (Fourth Edition), Wiley ,2007.

Read Full Post »

นโยบายเศรษฐกิจ 2009 ของ เกาหลีใต้

recommendare

 

สรุป

นโยบายเศรษฐกิจของประเทศเกาหลีใต้  ปี  พ.ศ. 2552

กับ  การรับมือภาวะถดถอยเศรษฐกิจโลก

 

ความมีดังนี้

 

 

1. มาตรการระยะสั้นเพื่อรักษาระดับการว่างงาน

 

รักษาเสถียรภาพภาคการเงินและตลาดแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ ลดอัตราดอกเบี้ย  เพิ่มสภาพคล่องในตลาดเงิน สนับสนุนการเงินแก่ผู้ส่งออก/นําเข้า  


สนับสนุน Korea Ex-Im Bank ในการรับประกันและค้ําประกันการส่งออกแก่ผู้ส่งออก  

 

เร่งการเบิกจ่ายงบประมาณเพื่อการลงทุนจํานวนร้อยละ 60 ในครึ่งปีแรกของปีงบประมาณ เพิ่มการสนับสนุนทางการเงินแก่ภูมิภาค โดยเร่งการใช้จ่ายของภาครัฐ ปรับปรุงระบบการเบิกจ่ายเงินงบประมาณใหม่ให้สะดวกยิ่งขึ้น   

 

ใช้เงินงบประมาณกระตุ้นการจ้างงาน รักษาระดับการจ้างงาน สร้างงานใหม่รับเด็กเพิ่งจบการศึกษาเข้าฝากงานมากขึ้น ทั้ง SMEs และงานในภาครัฐ รวมทั้งจ่ายเงินอุดหนุนแก่เอกชนเพื่อให้มีการจ้างงานต่อไป  

 

เสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบเครือข่ายทางสังคมและเศรษฐกิจ (Economic and Social Safety Net) ให้ความช่วยเหลือแก่กลุ่มผู้ยากจนใหม่ (new poverties) และผู้มีรายได้ต่ําที่ได้รับผลกระทบจากการหดตัวของเศรษฐกิจ    


บรรเทาความเดือดร้อนอย่างเร่งด่วนแก่ผู้มีปัญหาที่อยู่อาศัย หรือผู้ด้อยโอกาสที่ได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจ 

 

ให้การศึกษาและสวัสดิการทางสังคมที่ดีขึ้น โดยเพิ่มเงินช่วยเหลือแก่โรงเรียนเพื่อช่วยเหลือเด็กนักเรียน รวมทั้งนักศึกษามหาวิทยาลัย ที่พ่อแม่มีรายได้ต่ํา   

 

เพิ่มวงเงินทุนหมุนเวียน (Working Capital) และค้ําประกันแก่ชาวนา ชาวประมง SMEs รวมทั้ง ขยายโควต้าการลดอัตราภาษีศุลกากรสําหรับการนําเข้าวัตถุดิบจากต่างประเทศ ได้แก่  ปุ๋ย เคมีภัณฑ์เพื่อการเกษตร แป้ง อาหารสัตว์  ก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น 


ปรับปรุงกฎหมายนิติบุคคลเพื่อจูงใจให้มีการจ้างงานมากขึ้น 

 

2. นโยบายสําหรับอนาคต  

 

ปรับปรุงโครงสร้างเพื่อเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันของภาคการเงินและภาคเอกชน ให้การช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ในการเพิ่มทุน เพิ่มสภาพคล่องแก่ภาคเอกชน 

 

สนับสนุนธนาคารพาณิชย์แก่ปัญหาสภาพคล่องเอง โดยการเพิ่มทุน การชะลอการจ่ายเงินปันผล รวมทั้งการออกหุ้นกู้เพื่อระดมเงินทุนเอง 

 

สนับสนุนธนาคารพาณิชย์แก้ปัญหาหนี้เสียผ่าน Korea Asset Management Corp. 

 

แก้กฎหมายล้มละลายให้มีความคล่องตัว เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและการปรับโครงสร้างของเอกชนมากขึ้น   

 

พัฒนาผู้นํารุ่นใหม่ (Global young adult leadership program) จํานวน 100,000 คน เพื่อรองรับความต้องการของภาคอุตสาหกรรมในอนาคต เมื่อเศรษฐกิจฟนตัว 

 

ส่งเสริมการสร้าง Green growth infrastructure    

 

ปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างแรงงานและภาคอุตสาหกรรม ลดกฎระเบียบการจ้างงานพนักงานชั่วคราว

 

ปรับปรุงค่าจ้างขั้นต่ํา โดยจะมีการแก้กฎหมายค่าจ้างเพื่อเพิ่มโอกาสการจ้างงานมากขึ้นในอัตราค่าจ้างที่เหมาะสม   

 

ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นร้อยละ 10 โดยเฉพาะอย่างยิ่งปฏิรูป National Agricultural Cooperative Federation และ National Federation of Fisheries Cooperatives  


ส่งเสริมการเป็นผู้นําในเวที G-20  และการจัดทําเขตการค้าเสรี 

 

 3. มาตรการเพิ่มศักยภาพและฟนฟูเศรษฐกิจ

 

สนับสนุนอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยี่สมัยใหม่ การวิจัยและพัฒนา 

 

ศึกษาค้นคว้า new growth engine เพื่อส่งเสริมการเจริญเติบโตของเกาหลี ได้แก่ green industry อุตสาหกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูง รวมทั้งธุรกิจบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูง

 

เพิ่มการลงทุนเพื่อการวิจัยและพัฒนาสําหรับอุตสหกรรมที่เป็นกลจักรสําคัญในการเจริญเติบโต ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อธุรกิจใหม่ๆ 

 

สนับสนุน green industries โดยใช้ green technology สําหรับอุตสาหกรรมประเภท semi- conductor เหล็ก และอุตสาหกรรมยานยนต์

 

สนับสนุนการพัฒนาเทคโนโลยี่แหล่งพลังงานหลักๆ 9 ประเภท ได้แก่  Solar power, wind power, hydrogen fuel battery, clean fuel, IGCC, CCS, storing energy, LED, Power-IT 


ส่งเสริมการลงทุนในต่างประเทศของเอกชนเกาหลี

 

ส่งเสริมการซื้อกิจการต่างประเทศที่ทําธุรกิจเกี่ยวกับแหล่งพลังงานและเทคโนโลยี่ประเภท  low-carbon green technology โดยใช้บรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งชาติ ซึ่งเป็นกองทุนที่บริหารเงินทุนสํารองระหว่างประเทศ ( Korea Investment Corporation : KIC ) เป็นเครื่องมือในการร่วมลงทุน   

 

จัดตั้ง Global Korea Network เพื่อดึงดูดให้ชาวต่างประเทศที่มีศักยภาพเข้ามาอยู่ในเกาหลี โดยปรับปรุงระบบการยื่นขอวีซ่าและคนเข้าเมืองเพื่อเอื้ออํานวยแก่ชาวต่างประเทศที่มีความสามารถโดยเฉพาะในสาขาการเงินและวิทยาศาสตร์เข้ามาทํางานในประเทศ  

 

อ้างอิง


 

Ministry of Strategy and Finance of Korea

 

Read Full Post »

การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
นักวิจัยเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัย

 

โครงสร้าง

 

สายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจ

 

สรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้น

 

ตารางที่ 1 ข้อแตกต่างของโครงสร้างระบบการเมืองต่าง ๆ

ประเด็น ระบบอังกฤษ/ไทย ระบบอเมริกัน ระบบที่ ศ. ชัยอนันต์ เสนอ
ที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติ สภาล่าง (สภาผู้แทนราษฎร) ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งต่างๆ ในอังกฤษใช้ระบบเขตเดียวคนเดียว ในไทยเขตหนี่งมีผู้แทนไม่เกินสามคน สภาสูงมาจากการแต่งตั้ง ในอังกฤษ มีเจ้านายที่มีตำแหน่งโดยตระกูลอีกด้วย สภาล่างได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว สภาสูงได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งรัฐ โดยแต่ละรัฐจะมีสภาชิกวุฒิสภารัฐละสองคน สภาผู้แทนราษฏรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว ไม่มีข้อเสนอเกี่ยวกับวุฒิสภา เข้าใจว่าเหมือนเดิม
ที่มาของคณะผู้บริหาร นายกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมาจากสภาผู้แทนฯ (ส่วนใหญ่) หรือจากข้างนอกก็ได้ ประธานาธิบดี ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และแต่งตั้งคณะผู้บริหาร คณะผู้บริหาร 20 คนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และอาจแต่งตั้งอีก 30 คนจาก ส.ส. หรือสมาชิกวุฒิสภา สำหรับบุคคลกลุ่มหลัง เมื่อได้รับแต่งตั้ง ยังคงดำรงตำแหน่งในสภา แต่จะไม่มีเสียงในการลงคะแนน
การพ้นวาระของฝ่ายนิติบัญญัติ สำหรับสภาล่าง สี่ปี (อังกฤษห้าปี) หรือเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภา สมาชิกวุฒิสภาไทยมีวาระหกปี และหมุนเวียนกันออก สำหรับสภาสูงอังกฤษสมาชิกเป็นตลอดชีพ สภาล่างมีวาระสองปี สมาชิกสภาสูงมีวาระหกปี หมุนเวียนกันออก สี่ปีสำหรับสภาผู้แทนราษฏร โดยนายกรัฐมนตรีไม่มีสิทธิ์ยุบสภา ส่วนวุฒิสภา ไม่มีการกล่าวถึง เข้าใจว่าเหมือนในปัจจุบัน
การพ้นวาระของคณะผู้บริหาร พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ประธานาธิบดีพ้นวาระทุกสี่ปี หรือเมื่อรัฐสภาดำเนินมาตรการขับไล่ (impeachment) ด้วยกระบวนการกึ่งตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีอำนาจสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง
อำนาจทางการคลังและกฎหมายการเงิน รัฐบาลเสนองบประมาณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่ายให้แก่สภาผู้แทนราษฎร สภามีสิทธิ์ตัดรายจ่าย แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอให้เพิ่มการใช้จ่าย สมาชิกจะเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลเห็นชอบด้วย รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอมา และสามารถเสนอโครงการที่ต้องใช้เงินได้ รัฐสภามีหน้าที่จัดหาเงิน (ด้วยการออกกฎหมายภาษีอากร) อีกด้วย รัฐสภามีอำนาจอนุมัติงบประมาณประจำปี มีอำนาจในการจัดหาเงิน มีการกล่าวถึงบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการอนุมัติงบประมาณจังหวัด แต่ไม่ได้ให้รายละเอียด
พรรคการเมือง ในอังกฤษไม่มีข้อบังคับ ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญระบุให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสมัครในนามพรรค หากได้รับเลือกแล้วและย้ายพรรค ก็ต้องพ้นจากการเป็น ส.ส. พรรคจะต้องส่งผู้สมัครเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปไม่น้อยกว่าหนี่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุว่าจะต้องมีพรรคการเมือง ในการเลือกตั้งทั้งของประธานาธิบดี และของสมาชิกรัฐสภา กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้พรรคการเมืองมีการเลือกตั้งขั้นต้นภายในพรรค (primary election) เพื่อให้ได้ผู้สมัครสำหรับพรรคนั้นๆ ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค พรรคจะส่งผู้สมัครจำนวนเท่าไรก็ได้
อำนาจตุลาการ ในอังกฤษ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญ ศาลจึงไม่สามารถใช้รัฐธรรมนูญล้มกฎหมายได้ แต่มีประเพณีปฏิบัติจากระบบ common law พิทักษ์สิทธิของปัจเจก ในไทย ถ้าศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ต้องส่งเรื่องให้ตุลาการรัฐธรรมนูญตัดสินชี้ขาดก่อน สามารถลบล้างกฎหมายที่บัญญัติโดยรัฐสภาได้ หากขัดกับรัฐธรรมนูญ ไม่มีการกล่าวถึง

 

ในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้น

 

อำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติ

อำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่

 

เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้

 

แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ

 

ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน2 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)

 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง3 และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไป

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคต

 

อำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติ

 

ระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty4 กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้น

 

สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร

 

ไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ5 นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้

 

มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมาย

 

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่

 

จากโครงสร้างสู่พฤติกรรม

 

โครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้

 

  • ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี
  • คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึ
  • ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี

 

แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น

 

  • เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร
  • ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน

 

จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

 

โครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่า พฤติกรรมดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้น ในประเทศไทยหากเรานำเอาระบบแบ่งแยกอำนาจมาใช้ ตรงกันข้าม จุดประสงค์ของบทความนี้ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่า พฤติกรรมเหล่านี้มีที่มานอกเหนือไปจากรูปแบบ การปกครองแต่ถ่ายเดียว และถ้าจะแยกอำนาจการปกครองตามแนวของ ศ. ชัยอนันต์ ก็จะต้องศึกษาที่มาอื่นๆ เหล่านี้อีกด้วย

 

ปัจจัยอื่นๆ ที่กำหนดพฤติกรรมนอกเหนือจากโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดโดยวัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศไทย (นิธิ 2534) วัฒนธรรมทางการเมือง ในไทยนั้นได้สร้างสมกันมานับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา วัฒนธรรมทางการเมืองนั้น แท้จริงก็คือความเข้าใจและความคาดหวัง ที่ตัวละครทางการเมืองมีต่อพฤติกรรมของตัวละครอื่นๆ ในเวทีเดียวกัน คือที่ประชาชน ผู้ลงคะแนนเสียงมีต่อ ส.ส. และที่ผู้สมัครมีต่อผู้ลงคะแนน ที่ ส.ส. มีต่อรัฐบาล ที่นักเลือกตั้งมีต่อทหาร ที่ทหารมีต่อนักเลือกตั้ง ความคาดหวังทั้งหลายนี้ได้รับการทดสอบและตอกย้ำมาหลายครั้งหลายคราวแล้วใน 60 ปีที่ผ่านมา

 

นอกจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่ได้สร้างสมกันมา ยังมีผลงานที่เป็นรูปธรรมของเหล่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกมา อาทิเช่น บรรดากฎหมายบ้านเมืองที่ ส.ส.เหล่านี้ ได้ตราขึ้นมาแล้วหลายฉบับ (โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายที่ตราโดยรัฐบาลเผด็จการอีกมากฉบับกว่านั้น) รัฐบาลที่ ส.ส. เหล่านี้มีส่วนในการแต่งตั้งและถอดถอน ก็มีมาแล้วหลายคณะ และได้สร้างความคาดหวังให้แก่ประชาชนว่า บทบาทของรัฐควรจะเป็นอย่างไร เราจะชื่นชมหรือสะอิดสะเอียนกับวัฒนธรรมและผลงาน เหล่านี้มากน้อยอย่างไรก็ตาม แต่มันก็เป็นมรดกตกทอดมา ที่อยู่กับเราโดยที่จะโยนทิ้งออกไปไม่ได้ แม้ว่าเราจะปรับระบบการปกครองกันอย่างถอนรากถอนโคนกันในวันพรุ่งนี้

 

ด้วยเหตุนี้ เราจึงต้องวิเคราะห์ผลกระทบจากโครงสร้างต่อพฤติกรรมของตัวละครทางการเมืองในระดับต่างๆ นับตั้งแต่ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ไปจนถึงรัฐมนตรีหรือคณะผู้บริหาร

 

พฤติกรรม

 

ลักษณะของกฎหมายในสองระบบ

 

ไม่ว่าในสหรัฐฯ ที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในอังกฤษและไทยที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากสภานิติบัญญัติ อำนาจในการออกกฎหมาย จะอยู่กับรัฐสภาเหมือนกันทั้งนั้น แต่ลักษณะของกฎหมายที่ออกมานั้นจะแตกต่างกันมาก สาเหตุที่แตกต่างกันนั้นเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หรือไม่มีอำนาจที่จะเสนอ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร

 

ถ้ารัฐสภาสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายนั้นก็จะมีรายละเอียดและความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรของสหรัฐฯ นั้นจะมีความยาวเป็นร้อยๆ หน้า จะระบุสาระของนโยบายอย่างละเอียด ว่ารัฐจะให้การอุดหนุนสินค้าใดบ้าง จะอุดหนุนได้เท่าไร อีกทั้งกำหนดขอบเขตของการควบคุม การผลิตของฝ่ายบริหารอย่างเคร่งครัด กฎหมายเหล่านี้มักมีอายุที่จำกัด ซึ่งบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายแต่ละฉบับเป็นระยะๆ และเปิดโอกาสให้รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหารได้อีกทางหนึ่ง

 

จะเห็นได้ว่ากฎหมายอย่างที่รัฐสภาอเมริกันออก จะแตกต่างจากกฎหมายส่วนใหญ่ของไทยที่มักมีความยาวไม่เกินยี่สิบหน้า กฎหมายของไทยจะเน้นการให้อำนาจ แก่องค์กรของรัฐในการจัดการและดำเนินนโยบายอย่างกว้างๆ แต่จะไม่กำหนดสาระของนโยบาย ปล่อยให้ส่วนนั้นเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนด เพราะในทางทฤษฎี ฝ่ายบริหารจะต้องนำนโยบายของตน มาแถลงเพื่อได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาอยู่แล้ว และหากรัฐบาลนำเอากฎหมายไปใช้ในทิศทางที่ไม่ชอบ ก็จะมีโอกาสที่จะได้รับ การคัดค้านท้วงติง จนถึงขั้นได้รับมติไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา (อย่างเช่นในกรณีการออกเอกสาร สปก. 4-01 เป็นต้น)

 

ถ้าไทยหันไปยึดแนวทางการแบ่งอำนาจก็จะต้องตั้งคำถามก่อนว่า จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจ ในการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเช่นนั้น ก็พอจะอนุมานได้ว่า ในระยะยาว รัฐสภาไทยก็จะเริ่มบัญญัติกฎหมายในลักษณะคล้ายกับของสหรัฐฯ มากขึ้นกว่าในปัจจุบัน หลังจากระยะหนี่ง รูปโฉมของกฎหมายไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไป การเปลี่ยนแปลงนี้ก็มีข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือ สาระของนโยบายจะมีความโปร่งใส และมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าเดิม ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามกระแสการเมือง กระแสอารมณ์ หรือกระแสการเงินของรัฐมนตรีผู้ดำเนินนโยบายได้ แต่ขณะเดียวกัน (และนี่คือข้อเสีย) นโยบายที่ระบุไว้ ในกฎหมาย จะรัดตัวฝ่ายบริหารและประเทศชาติมากเกินไป ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ได้ทันท่วงที

 

อย่างไรก็ตาม ในระบบใหม่นั้น กฎหมายจะมีสาระทางนโยบายมากขึ้นได้ก็ในระยะยาวเท่านั้น หลังจากระบบใหม่นี้ ได้ถูกนำมาใช้เป็นระยะนานพอที่จะเกิด พฤติกรรมใหม่ในรัฐสภาไทย และนานพอที่รัฐสภาจะออกกฎหมายทดแทนกฎหมายเดิมๆ ที่มีอยู่ แต่กว่าจะถึงวันนั้น การบริหารประเทศก็จะต้องอาศัยกฎหมายเดิม ที่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้สูงมาก กฎหมายเหล่านี้บัญญัติโดยรัฐสภาภายใต้ทฤษฎีที่ว่า ในที่สุดแล้ว รัฐสภาสามารถคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เนื่องจากมีอำนาจที่จะถอดถอนรัฐบาลได้ ดังนั้นหากเราหันไปใช้ระบบแยกอำนาจ โดยไม่ยกเครื่องระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ รัฐสภาก็จะมีข้อจำกัดมากในการคุ้มครอง ประชาชนจากการใช้อำนาจค้ำฟ้าที่ฝ่ายบริหารได้รับ จากกฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันในทางไม่ถูกไม่ควรได้

 

ถ้าในระบบใหม่นั้น ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจเสนอและออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องขออนุญาตจากฝ่ายบริหาร กฎหมายไทยก็คงสภาพเหมือนเดิม ปัญหาในการคุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมของฝ่ายบริหารก็จะมีอยู่อย่างถาวร

 

ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง

 

นโยบายการคลังในประเทศไทยในปัจจุบัน นโยบายการคลังในประเทศไทยเป็นนโยบายที่ค่อนข้างรอบคอบระมัดระวังตลอดมา ไม่ว่าในระบบสมบูรณาญาสิทธิราช หรือในช่วงที่ทหารครองประเทศ หรือแม้กระทั่งในระยะประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือเสี้ยวใบมาจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในระดับมหภาค จึงมีเสถียรภาพสูงมาโดยตลอด ซึ่งก็ได้นำประโยชน์มาให้แก่ชาติบ้านเมืองมาก

 

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะนโยบายทั้งทางด้านการคลังและการเงินถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำมาโดยตลอด ข้าราชการเหล่านี้ก็คือกลุ่มที่เรียกกันว่า เทคโนแครตในกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ในอดีต นักการเมือง ทั้งที่เป็นทหาร และที่เป็นนักเลือกตั้ง ยินยอมที่จะให้เทคโนแครตเหล่านี้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค เทคโนแครตส่วนใหญ่ ก็มีไหวพริบทางการเมือง ดีพอที่จะไม่ไปก้าวก่ายในขบวนการแสวงหาผลประโยชน์ของเหล่าทหารและนักเลือกตั้งทั้งหลาย ยกเว้นถ้าการแสวงหาผลประโยชน์อยู่ในระดับสูง จนไปกระทบกระเทือนกรอบนโยบายในระดับมหภาค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงต้นๆ สมัยรัฐบาลเปรม เป็นต้น แต่เทคโนแครตก็ต้องอิงอำนาจทหารเพื่อการนี้

 

นอกจากการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยฝ่ายบริหารแล้ว เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ก็ไม่เปิดโอกาสที่จะให้ ส.ส. ผลักดันให้รัฐใช้จ่ายเงินจนเกินตัว การจัดการด้านการเงินของประเทศจึงเป็นไปอย่างมีเอกภาพ โดยฝ่ายบริหารและฝ่ายเทคโนแครตเป็นผู้ดำเนินการ

 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองก็ตาม ก็ไม่ควรจะคาดหวังต่อไปว่า เทคโนแครต จะสามารถครอบงำนโยบายการเงินและนโยบาย การคลังได้ต่อไปอีกนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มี ส.ส.จำนวนไม่น้อยที่หวังจะเลียนแบบนายบรรหาร ศิลปอาชา ในเรื่องการผันเงินงบประมาณเข้าสู่จังหวัดของตน

 

นโยบายการเงินการคลังในระบบการเมืองต่างๆ ในสหรัฐฯ ฝ่ายประธานาธิบดีกับฝ่ายรัฐสภาได้ขับเคี่ยวกัน ที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากว่าสิบปีแล้ว แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ จึงน่าจะสรุปในขั้นต้นได้ว่า รูปแบบการเมืองแบบแยกอำนาจบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะทำให้วินัยทางการคลังลดลงได้ งานวิจัยในเรื่องนี้อาจให้ข้อสรุปที่ชัดเจนขึ้น ถึงแม้ว่าจำนวนงานวิจัยยังมีอยู่จำกัด และคลุมแต่เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น (Roubini and Sachs 1989, Schick 1993) ผลจากงานวิจัยเหล่านี้ระบุว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา แนวทางที่จะมีวินัยทางการคลังได้ ก็จากการมีรัฐบาลที่มีเอกภาพ อย่างเช่นในสหรัฐฯ ผู้วิจัยได้สรุปว่า สาเหตุที่ปัญหาการขาดดุลงบประมาณไม่ได้รับการเยียวยา ก็เพราะประธานาธิบดีและเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากต่างพรรคกัน และประเทศในยุโรป ที่ใช้ระบบรัฐสภา และที่มีปัญหาการขาดดุลงบประมาณเรื้อรัง (เช่นเนเธอร์แลนด์ หรืออิตาลี) มักจะเป็นประเทศที่มีรัฐบาลผสมหลายพรรค อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวอยู่นั้น มีโอกาสมากกว่าที่รัฐบาล (รวมทั้งรัฐบาลที่ขาดเอกภาพ) จะรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้ เพราะเงินที่หลั่งไหลเข้ามาสู่คลังนั้น ทำให้รัฐบาลสามารถเพิ่มค่าใช้จ่ายได้ระดับหนึ่งโดยไม่ต้องสร้างความเดือดร้อนแก่ใคร ปัญหาส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจหยุดขยายตัว หรือขยายต่ำกว่าที่คาดไว้ และเกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด โดยการที่จะต้องทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสังคมต้องเดือดร้อน รัฐบาลที่ขาดเอกภาพในความหมายที่ให้ไว้นี้ ก็จะไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะให้บางส่วนของสังคมต้องเดือดร้อนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้ว มีภาระทางด้านการประกันสังคมสูง และภาระเหล่านี้มีลักษณะคล้ายสัญญา ที่รัฐในฐานะเป็นตัวแทนสังคมได้ให้ไว้แก่กลุ่มต่างๆ จะเพิกถอนเฉยๆ ไม่ได้ การบริหารงบประมาณจึงไม่สู้จะมีความคล่องตัวเท่าที่ควร

 

ประเทศไทยปัจจุบันนี้เป็นระบบรัฐสภาที่มีรัฐบาลผสม แต่อาศัยที่เศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวมาอย่างดีโดยตลอด (ยกเว้นในทศวรรษ 2520) ปัญหาเรื่องการขาดดุล งบประมาณจึงยังไม่รุนแรง แต่ถ้าเศรษฐกิจหยุดขยายตัวหรือขยายตัวช้าลง อย่างเช่นที่กำลังเป็นอยู่ในปัจจุบัน ปัญหาเหล่านี้ก็จะเกิดขึ้น

 

ในประเทศไทยก็มีปัญหาความคล่องตัวในการปรับงบประมาณลงเหมือนกัน เพราะสัดส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เป็นเงินเดือนข้าราชการ (ที่ลดไม่ได้) ก็สูงเกินกว่าครึ่ง ถ้ายิ่งจะมีการประกันสังคมในอัตราที่สูงกว่าปัจจุบัน ปัญหาความคล่องตัวในด้านงบประมาณก็จะหนักขึ้นไปอีก ถ้าไทยยังใช้ระบบรัฐสภาและมีรัฐบาลผสมอยู่ ก็คงจะมีปัญหาการคลังที่เรื้อรังได้เหมือนกัน ถ้าในตอนนั้นเรามีระบบแยกอำนาจ ระหว่างรัฐสภากับคณะผู้บริหาร ปัญหาดังกล่าวจะได้รับการเยียวยาหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้อำนาจของตนอย่างเต็มที่หรือไม่ และขึ้นอยู่กับฝีมือในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ในขณะนี้หลายคนคาดหวังว่า ถ้าหากให้ฝ่ายบริหารได้รับเลือกตั้งโดยตรง และให้มีอายุได้ถึง 4 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพตลอดวาระ และเมื่อมีเสถียรภาพแล้ว ก็จะสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ต้องพึ่งการประนีประนอมกัน ระหว่างพรรคหลายๆ พรรคที่มาร่วมรัฐบาลอย่างในปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐสภาใช้อำนาจทางการเงินอย่างจริงจัง ข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารก็จะต้องเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งก็หมายความว่า ฝ่ายบริหารจะไม่มี เอกภาพอย่างที่คาด และจะต้องประนีประนอมกับฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ตลอดเวลา

 

วินัยจากพรรคการเมืองและความจงรักภักดีต่อพรรคการเมือง

 

ในการประนีประนอมร่วมมือกันกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ศ. ชัยอนันต์มีข้อเสนอที่จะให้การร่วมมือนั้นราบรื่นยิ่งขึ้น ด้วยการเปิดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ เข้ามาร่วมอยู่ในคณะผู้บริหาร แต่ในตำแหน่งรองๆ ลงไป กติกาแบบนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้คณะผู้บริหารสามารถ “ซื้อ” เสียงสนับสนุนในรัฐสภา ด้วยการเอาตำแหน่งมาล่อ แต่เนื่องจากคณะผู้บริหารสามารถดึงสมาชิกรัฐสภาได้ไม่เกิน 30 คน ซึ่ง 30 คนนี้จะมีพรรคพวกของตนอยู่ในสภานิติบัญญัติ ถ้าเลือกคน 30 คนนี้อย่างฉลาดแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะมีฐานเสียงในสภานิติบัญญัติอีกด้วย แต่ฐานเสียงนี้จะมีความถาวรยั่งยืนแค่ไหน อยู่ที่วินัยที่พรรคการเมืองจะมีอยู่เหนือสมาชิก

 

ในปัจจุบันนี้ อำนาจที่พรรคการเมืองมีอยู่เหนือการลงคะแนนเสียงของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้น ไม่ได้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เกิดจากข้อจำกัด ทางรัฐธรรมนูญที่ให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้ ส.ส. ที่ออกจากพรรคเดิม ไม่ว่าเพราะลาออกหรือเพราะถูกพรรคไล่ออกต้องลงสมัครใหม่ โดยทั่วไป (ยกเว้นในกรุงเทพฯ และในหัวเมืองใหญ่ๆ) ผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ส. ไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากพรรคก็มีสิทธิ์เป็น ส.ส. ได้ ดังนั้น ส.ส. เหล่านี้จึงไม่มีความรู้สึกว่า ตนเป็น ส.ส. ได้ เพราะได้สังกัดพรรคการเมือง ต่างจากในอังกฤษ ที่ประชาชนจะเลือกลงคะแนนตามพรรคเท่านั้น และวินัยของพรรค ในการลงคะแนนเสียงของ ส.ส. ในสภานั้นมีสูงมาก ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญที่บีบบังคับ ส.ส. อยู่

 

ส.ส. ที่ถูกบังคับให้อยู่ภายใต้วินัยของพรรคในประเทศไทยนั้นไม่สามารถขายเสียงของตนให้แก่ฝ่ายรัฐบาลได้ในการลงมติแต่ละครั้ง จริงอยู่ ส.ส. ยังถูกซื้อตัวอยู่ในปัจจุบัน แต่เป็นการซื้อตัวไปเลยแบบเหมาจ่ายตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง และผู้ซื้อก็จะได้ความ จงรักภักดีไป ตลอดอายุของสภา จนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงจะประมูลตัวกันใหม่

 

ในระบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค สิ่งที่พอจะพยากรณ์ได้ว่าจะเกิดขึ้นก็คือ เมื่อถึงระยะที่จะมีการอนุมัติงบประมาณประจำปี ฝ่ายคณะผู้บริหารก็ต้องซื้อเสียงจากเหล่า ส.ส. ถ้าไม่โดยการยื่นซองให้โดยตรง ก็โดยทางอ้อมโดย จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องที่ของ ส.ส. ให้มากขึ้น

 

เมื่อ ส.ส. สามารถใช้อำนาจของตนดึงดูดทรัพยากรจากฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ ก็จะชักนำไปสู่การซื้อเสียงจากประชาชน เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิ์ในการดึงดูดทรัพยากรดังกล่าว แม้ว่าเงินที่ต้องใช้ซื้อเสียงนั้นอาจไม่มากเหมือนในกรณีที่ ส.ส. สามารถเป็นรัฐมนตรีได้เองอย่างเช่นในปัจจุบัน

 

ลักษณะท้องถิ่นนิยมและภูมิภาคนิยมของนักการเมือง

 

ผู้ที่จะสมัครอยู่ในคณะผู้บริหารคงจะไม่สามารถแสดงตนเป็นภูมิภาคนิยมได้ เพราะจะต้องได้รับเลือกจากทั้งประเทศ แต่ในระบบที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ผู้ที่จะสมัคร มาอยู่เป็นฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะยิ่งมีลักษณะภูมิภาคนิยมหรือท้องถิ่นนิยมยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะเหตุว่าในระบบใหม่นี้ ส.ส. จะยิ่งมีบทบาทในระดับชาติน้อยลงกว่าเดิม การพยากรณ์พฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภานี้ สอดคล้องกับพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

 

การซื้อขายเสียงและคอร์รัปชั่นในระบบต่างๆ

 

ทุกคนทราบดีว่า ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นและการซื้อขายคะแนนเสียงในการเลือกตั้งเป็นปัญหาหลักของระบบการเมืองไทยในปัจจุบัน และเป็นปัญหาที่วิเคราะห์และศึกษา หาสาเหตุได้ยากมาก ที่สุดปัญหาหนึ่ง8 ในตลาดวิชาการนั้นมีความเห็นกันอยู่สองฝ่ายด้วยกัน

 

ฝ่ายแรกยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาอันเกิดจากการ “ทุ่มทุนตั้งพรรค สนับสนุน ส.ส. ซื้อเสียง โดยหวังเข้ามาอาศัยตำแหน่งรัฐมนตรีกอบโกยผลประโยชน์” (ชัยอนันต์ 2538:10) เพราะฉะนั้น ถ้าจะขจัดปัญหาคอร์รัปชั่น จะต้องรื้อกลไกการเมืองทั้งระบบให้ “เกมการเมืองเปลี่ยนไปตรงที่ความเกี่ยวโยงระหว่าง อำนาจแฝงภายในพรรคกับการได้เป็นรัฐมนตรี…หมดไป”

 

ฝ่ายที่สองยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาที่มีต้นตอทางประวัติศาสตร์รัฐไทย ระบบการปกครองของเรานั้นผันแปรจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยรัฐประหารของข้าราชการ ไม่ใช่ด้วยวิวัฒนาการหรือโดยการปฏิวัติทางสังคม อำนาจของฝ่ายบริหารยังเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะคานไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายบริหารจึงมีอำนาจและโอกาสที่จะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อให้รัฐมนตรีหรือข้าราชการได้รายได้จากคอร์รัปชั่น ในความเห็นนี้ คอร์รัปชั่นนั้นเกิดจากโอกาสที่มีอยู่ ภายใต้กลไกของรัฐและระบบกฎหมายในปัจจุบัน หาได้เกิดขึ้นจากการลงทุนหาเสียงเลือกตั้งไม่ ตรงกันข้าม การลงทุนซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นเพราะโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในตำแหน่ง ตราบใดที่โอกาสนั้นยังมีอยู่ คอร์รัปชั่นและการซื้อขายเสียงก็จะเป็นปรากฏการณ์ คู่บ้านคู่เมืองอยู่ร่ำไป ในความเห็นของฝ่ายนี้ กระบวนการเลือกตั้งเป็นการเปิดสนามให้มีการแข่งขันให้นักเลือกตั้งทั้งหลาย ไปกอบโกยผลประโยชน์กับเขาบ้าง นักเลือกตั้งก็จะแห่กันมาลงทุนเพื่อจะแย่งสิทธิ์ในการที่เข้าไปเป็นรัฐมนตรี เพราะเมื่อชั่งระหว่างเงินที่ต้องลงไปและรายได้ที่จะได้ การลงทุนนั้นคุ้ม ยิ่งเศรษฐกิจขยายตัว ตำแหน่งรัฐมนตรีก็ยิ่งมีค่ามากขึ้น เงินที่จะต้องทุ่มในการเลือกตั้งก็จะมากขึ้น

 

ข้อแตกต่างระหว่างสองฝ่ายนี้ มิใช่เป็นข้อแตกต่างระหว่างผู้ที่บอกว่าไข่ออกก่อนไก่ กับผู้ที่บอกว่าไก่ออกก่อนไข่เท่านั้น แต่เป็นข้อแตกต่างที่มีผลต่อข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ทางออกของฝ่ายที่สองก็คือ การแก้กฎหมายและระบบการตรวจสอบ ซึ่งฝ่ายแรกจะปฏิเสธว่าเป็นการ “หลงทาง”9 ทางที่ถูกก็จะต้องเป็นการแก้กลไกทางการเมือง ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงความเห็นของฝ่ายที่สอง แต่จะตั้งคำถามว่าทางออกของฝ่ายที่หนึ่งที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเกมการเมืองนั้นจะนำไปสู่ผลที่อ้างว่าจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ โดยจะยึดตาม ทฤษฎีของฝ่ายที่หนึ่งเองอย่างน้อยในขั้นต้นก่อน

 

ตามข้อเสนอที่จะให้คณะที่ประสงค์จะเป็นฝ่ายบริหาร 20 คนเสนอตัวเองเพื่อการเลือกตั้งทั่วประเทศ การที่จะแข่งขันกันทั่วประเทศนั้น แม้จะไม่มีการซื้อเสียงก็ตาม ย่อมต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงมาก เพราะต้องทำตัวเองให้เป็นที่รู้จักกับคนทั้งประเทศ ซึ่งก็จะต้องอาศัยสื่อมวลชน และการออกตระเวนหาเสียงอย่างหนักหน่วง นอกจากนี้ถ้าอ่านจากที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เขียนไว้ จุดประสงค์อันหนึ่งที่จะให้มีการเลือกฝ่ายบริหารโดยตรง ก็เพื่อจะบั่นทอนอำนาจที่พรรคการเมืองในขณะนี้มีอยู่ แต่การที่กลุ่มจะจัดการเลือกตั้งทั่วประเทศได้นั้น ก็ต้องอาศัย infrastructure ทางการเมืองในระดับท้องถิ่นทั่วทุกแห่ง ในขณะนี้มีแต่พรรคใหญ่ๆ และเครือข่ายของ นักเลือกตั้งเท่านั้นที่จะมี infrastructure เช่นว่านั้น เหล่านักเลือกตั้งที่นักวิชาการส่วนใหญ่มองว่าเป็นต้นตอของปัญหาจะสามารถรวมตัวกัน จัดตั้งเครื่องจักรกลในการเลือกตั้งทั่วประเทศได้ดีกว่าคนดีมีวิสัยทัศน์ทั้งหลาย และ infrastructure นั้นก็จะถูกนำมาใช้ในการซื้อเสียงเพื่อทีมฝ่ายบริหารของตนในท้องที่ต่างๆ ได้

 

ครั้นเมื่อได้รับเลือกมาแล้ว คณะผู้บริหารก็ไม่จำเป็นต้องเดือดเนื้อร้อนใจกับการถูกมติไม่ไว้วางใจ (เพราะจะไม่มี) หรือเสียงครหาจากสื่อมวลชนใดๆ ทั้งสิ้น สามารถ “หากิน” ไปได้สบายๆ เป็นเวลาสี่ปีเต็ม ทุกปีเมื่อถึงคราวลงมติ พ.ร.บ. งบประมาณก็ออกมาโปรยเงินบางส่วนให้แก่เหล่า ส.ส. เมื่อครบเทอมแล้ว ถ้าประชาชนเอือมระอาไม่เลือกอีกต่อไป ก็ไม่เสียหายอะไร เพราะในสี่ปีนั้นจะกอบโกยได้พอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างสบายๆ ไปหลายชั่วคน

 

จริงอยู่ ข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ได้เปิดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ ดังต่อไปนี้

 

“สภาผู้แทนราษฎร … ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือเป็นรายบุคคล เพื่อเสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง” (ชัยอนันต์ 2538:9)

 

ศ. ชัยอนันต์มิได้กล่าวต่อไปว่า ถ้ามีความผิดจริงแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับอำนาจของคณะผู้บริหาร

 

อีกประการหนึ่ง ข้อแตกต่างระหว่างมติไม่ไว้วางใจกับกระบวนการที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้ก็คือ การอภิปรายและมติไม่ไว้วางใจในระบบรัฐสภานั้นเป็นมาตรการ ทางการเมือง ส่วนกระบวนการพิจารณาความผิดในระบบแยกอำนาจนั้นเป็นมาตรการกึ่งตุลาการ มาตรฐานในการหาหลักฐานมาหนุนหลังการไม่ไว้วางใจนั้น จะอ่อนกว่าในกรณีหลังมาก จุดประสงค์ของการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นก็เพื่อลิดรอนความชอบธรรมทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล และมักจะมีจุดมุ่งหมายที่จะแสดงว่า การดำเนินงาน ของรัฐบาลขาดจริยธรรม แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายก็ตาม หลักฐานที่อ้างกันทุกครั้งที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ผ่านมาก็ล้วนเป็นหลักฐาน ที่ไม่เพียงพอต่อการนำไปสู่ การฟ้องร้องเอาผิดในศาลได้ แต่ถ้าจะให้ได้ผลทางการเมือง ก็จะต้องเป็นหลักฐานที่พอจะมีน้ำหนักอยู่บ้าง แต่วิธีการที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ต้องอาศัยกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก

 

ถ้าเราหันมาดูความสำเร็จของกระบวนการยุติธรรมเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาคอร์รัปชั่นในเมืองไทย ก็จะเห็นได้ว่า ความสำเร็จนั้นมีน้อยมาก ในระยะ 50 ปีหลังสงครามโลก ครั้งที่สองเป็นต้นมา มีรัฐมนตรีที่ต้องโทษเข้าคุกเพราะคอร์รัปชั่นอยู่เพียงคนเดียวเท่านั้น คงไม่มีใครในเมืองไทยขณะนี้ที่เชื่อว่า นั่นคือจำนวนรัฐมนตรีทุจริต ที่เรามีมาในระยะ 50 ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการเอาผิดโดยการสอบสวนของรัฐสภาก็จะไร้ผลพอๆ กัน แต่บัดนี้ จะไม่มีโอกาสลิดรอนความชอบธรรมทางการเมือง และอำนาจของฝ่ายบริหาร ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจอีกด้วย

 

สรุป

 

ปัญหาในการพยากรณ์พฤติกรรมของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงของนักการเมือง ที่จะลงสมัครเลือกตั้ง และพฤติกรรมของนักการเมืองเหล่านี้เมื่อเข้ามามีอำนาจ หลังจากโครงสร้างได้เปลี่ยนแปลงไปนั้น เป็นเรื่องยากมาก และมีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เสมอ (รวมทั้งความพยายามที่จะพยากรณ์ข้างบนนี้) แต่ทั้งผู้เสนอและผู้ค้าน ก็จำต้องพยากรณ์ให้ได้ มิฉะนั้นจะไม่สามารถโน้มน้าวให้ผู้อื่นเห็นชอบด้วยกับแนวทางที่ตนต้องการ

 

แนวทางวิเคราะห์ที่น่าสนใจอันหนึ่งคือแนวทางการวิเคราะห์วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ ศ. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้บุกเบิกไว้ (นิธิ 2534) โดยเริ่มจากการแยกพิจารณา “อำนาจ” (คือ ส่วนที่ “ถูกต้องตามกฎหมายและประเพณี”) และ “อิทธิพล” (คือ “อำนาจที่ไม่มีกฎหมายหรือประเพณีรับรอง แต่ก็มีพลังเหมือนกับอำนาจอย่างแรก”) จากจุดเริ่มต้นนี้ ศ. นิธิ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองได้หลายอย่าง ส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ ก็คือส่วนที่ท่านกล่าวถึงบทบาทของ ส.ส. จากสายตาของประชาชน

 

“… ส.ส. ไม่ใช่ผู้ปกครอง แม้แต่หน้าที่ทางนิติบัญญัติก็ไม่ใช่สิ่งสำคัญเท่าไรนัก ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ส.ส. แทบไม่มี ‘อำนาจ’ อะไรเลย จะแต่งตั้งใครเป็นกำนันยังไม่ได้ด้วยซ้ำ แต่ ส.ส. มี ‘อิทธิพล’ ที่แม้แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยังเกรงใจ ส.ส. จึงเป็น ‘อิทธิพล’ ให้ราษฎรได้พึ่งพิงช่วยวิ่งเต้นต่อรองกับผู้ปกครองได้อย่างดี

 

คนไทยไม่คิดจะให้ ส.ส. มี ‘อำนาจ’ อะไรมากขึ้น อยากเห็น ส.ส. กระจอกอย่างนั้น แต่ขอให้มี ‘อิทธิพล’ มากๆ เป็นดี ฉะนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลย่อมดีกว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน เนื่องจากคาดหวังกันว่า เมื่อเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้ว ก็คงมี ‘อิทธิพล’ มากขึ้น เช่น วิ่งเต้นบีบให้ย้ายผู้ว่ายังได้

 

หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้นต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎร ให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้น ก็ทำไปเถิดเพราะดูจะทำให้มี ‘อิทธิพล’ มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. ทำก็ได้ หลับไปเสียบ้างก็ได้ หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร”

 

การอ้างถ้อยคำเหล่านี้ มิได้มีจุดประสงค์ที่จะให้เขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่แท้จริงดังกล่าวของ ส.ส. แต่เพื่อให้เห็นอีกมิติหนึ่งในการพิจารณารัฐธรรมนูญ ซึ่งมักจะถูกมองข้ามกันไป ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่เรามี ส.ส. มาอย่างเกือบจะต่อเนื่อง ประชาชนได้เรียนรู้ที่จะใช้ ส.ส. ให้เป็นประโยชน์ และนักเลือกตั้งทั้งหลาย ก็ได้เรียนรู้ที่จะใช้กลไกทางการเมือง ที่จะบริการให้ประชาชนพอใจกับตน (และเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วย)

 

ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการเปลี่ยนแบบแผนการปกครองให้มีการแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันมากกว่านี้ ประชาชนก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้วิธีใช้ ส.ส. และคณะผู้บริหาร (ที่ในตอนนั้นจะอยู่ห่างไกล และสูงส่งกว่ารัฐมนตรีในปัจจุบันมาก) ให้เป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน ขณะเดียวกัน นักเลือกตั้งทั้งหลายก็จะปรับเปลี่ยน เรียนรู้จากระบบใหม่เช่นเดียวกัน และจะใช้ระบบนั้นเพื่อให้บริการตามการคาดหวังของประชาชน และเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วยเหมือนกับในปัจจุบัน

 

แต่ผู้เขียนเชื่อต่อไปด้วยว่า อัตราการเรียนรู้ของนักเลือกตั้งมืออาชีพนั้นจะสูงกว่าของประชาชนโดยทั่วไป (และจะสูงกว่านักวิชาการ “ที่มีวิสัยทัศน์” แน่ๆ) เพราะฉะนั้น มีโอกาสสูงที่เราจะมีผู้ปกครองประเทศที่ใช้ระบบใหม่ให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสใช้ “อิทธิพล” ของ ส.ส. เพื่อปกป้องคุ้มครองตนเองได้ เพราะจุดประสงค์หลักของระบบใหม่ก็เพื่อจะลด “อิทธิพล” ของ ส.ส. นั่นเอง

 

ระบบการเมืองที่เรามีอยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นระบบที่ไม่น่าชื่นชมเท่าไรนัก แต่เป็นระบบที่ทุกคนทราบดีว่า โครงสร้างเป็นอย่างไร และพฤติกรรมเป็นอย่างไร ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็เปรียบเสมือนวงดนตรีที่เล่นมาหลายสิบปีแล้ว อาจจะมีการเปลี่ยนเครื่องดนตรีบ้างเล็กๆ น้อย ๆ แต่ก็เป็นวงคลาสสิคของอังกฤษที่คนไทยเล่น ผู้ฟังฟังแล้วก็รำคาญ แต่เข้าใจปรับหูของตนเองไม่ให้ต้องรับฟังดนตรีนี้มากจนทนไม่ได้ แต่ ศ. ชัยอนันต์กำลังเสนอให้ไล่วงดนตรีนี้ออกจากเวที ให้เปลี่ยนเครื่องดนตรีใหม่ ให้เป็นวงแจ๊ซอเมริกันผสมไทยสากล และยืนยันว่าวงนี้จะต้องเล่นได้ดีกว่า โดยที่ยังไม่มีใครเคยได้ยินวงดนตรีนี้เล่น และไม่ทราบแม้กระทั่งว่านักดนตรีที่จะมาเล่นนั้น จะเป็นนักดนตรีชุดเดิมแต่หันมาเล่นวงใหม่ ทราบแต่เพียงว่าคนเล่นจะเป็นคนไทย

 

การอุปมาอุปไมยนี้ก็มีข้อจำกัดของมัน ถ้าเป็นการประกวดดนตรี ผู้เขียนก็พร้อมที่จะให้วงใหม่มาเล่นให้ฟังเปรียบเทียบกับวงเก่า และเลือกว่าวงไหนเล่นเก่งกว่า แต่คงจะไม่มีใครเสนอให้ประกวดรัฐธรรมนูญโดยการทดลองใช้รูปแบบใหม่เป็นการชั่วคราว แล้วเลือกเอาฉบับนี้ฉบับนั้น เหตุผลที่ใช้ในการเลือกนั้นจะต้องได้จากข้อคิด และการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ที่เคยมีประสบการณ์อย่างนั้น บทความนี้ได้พยายามให้ข้อคิดเหล่านี้และผลการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ผสมกับข้อคิดเกี่ยวกับวัฒนธรรมการเมืองของไทย เพื่อชี้ให้เห็นว่า ระบบการแยกอำนาจนั้นก็มีจุดอันตรายอย่างน้อยเท่าๆ กับระบบในปัจจุบัน

 

เอกสารอ้างอิง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. 2538. “ผ่าทางตันการเมืองไทย.” เอกสารสัมมนา สถาบันนโยบายศึกษา 13 ธันวาคม.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2534. “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ศิลปและวัฒนธรรม 13(1) พฤศจิกายน รวบรวมไว้ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์. ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน 2538.
อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป. 2538. ระบบการเสนอและพิจารณากฎหมายการเงิน. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
Roubini, Nouriel, and Jeffrey D. Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33 (May): 903-938.
Schick, Allen. 1993. “Government versus Budget Deficits.” Pp. 187-236 in R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds.) Do Institutions Matter: Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington DC: The Brookings Institution.

Read Full Post »

สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี”

 

เขียนโดย

ดร.อรพินท์ สพโชคชัย

ผู้อำนวยการวิจัยกระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนา                                    

ฝ่ายการวิจัยทรัพยากรมนุษย์และพัฒนาสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ภูมิหลัง

 

ในช่วงที่ผ่านมา คำว่า Good Governance มีการกล่าวถึงบ่อยขึ้นทั้งในวงการวิชาการและสื่อมวลชน โดยเฉพาะเมื่อประเทศไทยได้ตัดสินใจขอกู้เงิน และตกลงรับเงื่อนไขจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund, IMF) ปัจจุบันความหมายของคำว่า Good Governance ยังมีความเข้าใจที่แตกต่างกันและมีผู้ใช้คำศัพท์ต่างๆ ที่พยายามสื่อความหมายของคำนี้ เช่น การใช้คำว่า “ประชารัฐ” หรือ “กลไกภาคราชการที่มีคุณภาพ” หรือ “ประชาคมราชการที่ดี” หรือ “กลไกราชการที่ดี” หรือ “ธรรมรัฐ”1 ซึ่งคำต่างๆ ก็ยังสื่อความหมายที่ไม่ชัดเจนนัก มีความหมายที่อาจคลาดเคลื่อน และสร้างความสับสนในการสื่อสาร เพราะยังไม่มีการบัญญัติศัพท์เฉพาะที่เป็นสากลสำหรับภาษาไทยเพื่อที่คนทั่วไปสามารถเข้าใจตรงกันได้ ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีข้อยุติที่เป็นสากลในภาษาไทยว่าจะใช้คำใด รายงานฉบับนี้จึงขอใช้คำว่า “กลไกประชารัฐ” แทนคำว่า “Governance” และ “กลไกประชารัฐที่ดี” แทนคำว่า “Good Governance” ไปก่อนเพื่อวัตถุประสงค์ในการสื่อความหมายให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกัน

 

เนื่องจากหัวข้อเรื่อง Good Governance กำลังเป็นที่สนใจและได้รับการยอมรับว่าเป็นหัวข้อที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาสังคมที่มีความมั่นคง เป็นธรรม และมีการพัฒนาอย่างยั่งยืน สำหรับประเทศไทย ประเด็นนี้จะทวีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่รัฐบาลไทยได้ยอมรับข้อตกลง ในการฟื้นฟู เศรษฐกิจไทยภายใต้เงื่อนไข IMF ทำไม IMF และองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศหลายองค์กรจึงให้ความสำคัญกับการพัฒนากลไกประชารัฐที่ดี กลไกประชารัฐที่ดี มีความหมายอย่างไร และจะมีความสำคัญต่อสังคมไทยอย่างไร เอกสารฉบับนี้ได้ค้นคว้าและศึกษาแนวคิดจากมุมมองต่างๆ เพื่อแสวงหาความชัดเจน และรวบรวม ข้อมูลเกี่ยวกับความเป็นมาของหัวข้อนี้ทั้งในเรื่องของการนิยามและการให้ความหมาย แนวคิด และประสบการณ์ขององค์กรระหว่างประเทศ ตลอดจนผลที่จะ มากระทบต่อประเทศไทยในอนาคต เพื่อใช้เป็นเอกสารในการเผยแพร่ความรู้สำหรับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้ที่สนใจทั่วไป

 

ความหมายและการใช้คำกลไกประชารัฐที่ดี

 

คำว่า Good Governance เพิ่งปรากฏและมีการใช้ในวงการของนักวิชาการที่สนใจการพัฒนากลไกการบริหารและการปกครองของสังคม เมื่อไม่นานมานี้ ส่วนคำว่า Governance นั้นปรากฏอยู่ในพจนานุกรมและมีผู้ใช้กันมานานแล้ว โดยพจนานุกรมให้ความหมายของคำว่า Governance ดังนี้ “Governance means (1) the act, process, or power of governing; government, (2) the state of being governed.”2 ซึ่งหากจะแปลกันตรงๆ ก็หมายถึง การกระทำ กระบวนการ หรืออำนาจในการบริหารการปกครอง ซึ่งเมื่อใช้กับรัฐก็น่าจะมีความหมายใกล้เคียงเกี่ยวข้องกับคำว่าภาครัฐ (State) ซึ่งอาจจะหมายถึงทั้งรัฐบาล (Government) และระบบราชการ (Civil Service)

 

นอกจากนี้ คำว่า Governance ยังอาจจะใช้ได้สำหรับองค์กรของภาคเอกชนในความหมายที่เฉพาะเจาะจง ในความหมายสำหรับการบริหารการปกครองหน่วยงาน เช่น การใช้ร่วมกับคำว่า Corporate Governance ก็จะหมายถึงกลไกขอบเขตการดำเนินงาน กติกา กฎระเบียบและวิถีทางที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะใช้ในการบริหาร จัดการภายในของหน่วยงาน

 

ตามหลักฐานปรากฏว่าองค์กรพัฒนาต่างๆ เพิ่งมาใช้ คำว่า Good Governance ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 นี้เอง ในอดีต วงการวิชาการ และองค์กรการพัฒนาต่างๆ รวมทั้งธนาคารโลก (World Bank) และ IMF ซึ่งเป็นองค์กรการเงินระดับโลก ที่ให้การช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่มีปัญหาทางการเงิน เคยใช้และคุ้นเคย กับคำว่าการจัดการภาครัฐ หรือ Public Sector Management (PSM) และการบริหารรัฐกิจ หรือ Public Administration ภายหลังธนาคารโลกเองหันมาใช้ Governance มากขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากอิทธิพลของการศึกษาโดยนักวิชาการของธนาคารโลกในยุคต่อๆ มาซึ่งได้ให้ความหมายของคำนี้กว้างกว่าความหมายของ PSM

 

ธนาคารโลกอ้างว่า คำว่า Good Governance พบว่ามีการใช้ครั้งแรกในรายงานของธนาคารโลกเมื่อปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth ซึ่งเป็นรายงานของธนาคารในยุคแรกที่ได้กล่าวถึงความสำคัญของการมี Good Governance และการฟื้นฟูเศรษฐกิจ และต่อมา ผลการศึกษาที่วิเคราะห์ประสบการณ์ของ IMF ในการให้ประเทศต่างๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ มีข้อสรุปว่า กุญแจสำคัญประการหนึ่งที่นำไปสู่ความสำเร็จ ในการฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจของประเทศที่รับความช่วยเหลือทางการเงิน คือ การที่ประเทศนั้นๆ มี Good Governance และมีการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะที่ได้ตกลงไว้อย่างเคร่งครัด ปัจจัยทั้งสองนี้จะทำให้ประเทศเหล่านั้นสามารถพัฒนากลับสู่ เสถียรภาพได้อย่างรวดเร็วและจะเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน

 

ต่อมาแนวความคิดนี้ได้มีการศึกษากว้างขวางขึ้น และคำนี้ก็ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการและองค์กรเครือข่ายของธนาคารโลก โดยในระยะแรกๆ ธนาคารโลกกำหนดความหมายตามกรอบความคิดของการดำเนินงานที่เกี่ยวกับขอบเขตของธนาคารโลกว่าด้วย Governance and Development ดังนั้น คำว่า Governance จึงเป็นที่เข้าใจกันว่า หมายถึง “การกำหนดกลไกอำนาจของภาครัฐในการบริหารจัดการทรัพยากร ทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เพื่อให้เกิดการพัฒนา” ในระยะเริ่มแรกธนาคารโลกได้พยายามอธิบายความหมายของคำว่า Governance ว่าจะครอบคลุมถึงความหมาย 3 ลักษณะ คือ

 

โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (Political Regime)

กระบวนการและขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในการเมืองใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อพัฒนาประเทศความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศในการวางแผนกำหนดนโยบาย และการแปลงแผนและนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตลอดจนการปรับเปลี่ยน แนวทางการบริหารประเทศซึ่งตามความเข้าใจและความคิดเห็นข้างต้น ธนาคารโลกได้กำหนดแนวคิดว่า ธนาคารโลกและหน่วยงานในเครือข่ายในฐานะองค์กรการเงินและองค์กรพัฒนาระดับโลก สามารถมีส่วนช่วยผลักดันการพัฒนากลไกของสังคมในประเทศที่ขอรับการช่วยเหลือทั้งหลายให้เป็น Good Governance ได้ โดยจะสามารถให้การสนับสนุน ในการพัฒนาส่วนที่เกี่ยวกับข้อสองและข้อสาม

 

แม้ว่าจะเริ่มมีการใช้คำนี้บ้าง แต่ในระยะแรกพบว่า หน่วยงานต่างๆ ยังคงใช้คำที่ต่างกันไป เช่น คณะกรรมาธิการเพื่อช่วยเหลือด้านการพัฒนาขององค์กร Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) และ Overseas Development Administration (ODA) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักร อังกฤษนิยมใช้คำเดียวกับธนาคารโลก ในขณะที่ Inter-American Development Bank (IDB) ยังคุ้นเคยกับการใช้คำว่าการพัฒนาปรับปรุงการบริหาร รัฐกิจให้ทันสมัย (Modernization of Public Administration) เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานการพัฒนาอื่นๆ เช่น ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank, ADB) องค์การความร่วมมือระหว่างชาติญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency, JICA) องค์การสหประชาชาติ (United Nations, UN) และสถาบันทางวิชาการอื่นๆ ก็หันมาใช้คำนี้ในความหมายเดียวกับคำนิยามของธนาคารโลก

 

ต่อมามีการนำคำและความหมายของ Good Governance นี้ไปใช้ในการพัฒนาด้านต่างๆ เช่น องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme, UNDP) เป็นแกนนำในการผลักดันแนวคิดและสร้างการยอมรับร่วมกันในระดับโลกว่า “กลไกประชารัฐที่ดีและการพัฒนา คนที่ยั่งยืนเป็นประเด็นสำคัญที่ไม่สามารถจะแยกออกจากกันได้ กลไกประชารัฐเป็นรากฐานที่ทำให้คนในสังคมโดยรวมอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข” ดังนั้น เรื่องที่ท้าทาย มวลมนุษย์ทุกสังคมไม่ว่าจะเป็นสังคมที่พัฒนาแล้วหรือสังคมที่ยังด้อยพัฒนา สังคมประชาธิปไตยหรือสังคมเผด็จการ คือ การสร้างกลไกประชารัฐที่ดี ที่สามารถส่งเสริม สนับสนุนการพัฒนาคนในสังคมที่ยั่งยืน ประเด็นนี้ UNDP ได้ศึกษาและอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง Governance for Sustainable Human Development ซึ่งได้ให้คำนิยามของคำนี้ที่ชัดเจนขึ้นว่า โดยทั่วไป กลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาสังคม (Civil Society) ภาคธุรกิจเอกชน (Private Sector) และ ภาครัฐ (State หรือ Public Sector) ดังที่แสดงในภาพที่ 1

 

Pic

 

ดังนั้นการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดีก็จะเป็นกลไกแกนในการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่างๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ

 

กลไกประชารัฐมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการใน 3 ด้านคือ ด้านเศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารประเทศ ซึ่งจะมีองค์ประกอบของ โครงสร้างอำนาจหน้าที่ 3 ด้านคือ กลไกประชารัฐด้านเศรษฐกิจ (Economic Governance) หมายถึง กระบวนการการตัดสินใจและการกำหนด นโยบายที่มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจภายในของประเทศ และกระทบถึงความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจอื่นๆ กลไกประชารัฐด้านการเมือง (Political Governance) หมายถึง กระบวนการการกำหนดนโยบายที่มีผลต่อปวงชนในประเทศ ได้แก่ รัฐสภา หรือฝ่ายการเมืองไม่ว่าจะเป็นผู้แทนจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือเผด็จการ และ กลไกบริหารรัฐกิจหรือภาคราชการ (Administrative Governance) หมายถึง กลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบาย และทรัพยากรไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและอย่างเที่ยงธรรม ซึ่งจะผ่านทางกลไกการกำหนดนโยบายและหน่วยงานปฏิบัติ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ความหมายของคำว่า Governance ตามนิยามข้างต้นนี้ ก็ควรมีความหมายรวมถึง ระบบ โครงสร้าง และกระบวนการต่างๆ ที่วางกฎเกณฑ์ ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมของประเทศ3 เพื่อที่ภาคต่างๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสงบสันติสุข

 

ลักษณะและองค์ประกอบของกลไกประชารัฐที่ดี

 

ในขณะที่สังคมโลกรู้จักคุ้นเคยกับกลไกภาครัฐและการบริหารรัฐกิจว่าเป็นกลไกและกระบวนการสำคัญ ในการวางกฎเกณฑ์การบริหารประเทศ แต่การแสวงหาความหมาย ของการที่สังคมทุกสังคมจะมี “กลไกประชารัฐที่ดี” เป็นสิ่งที่เพิ่งเริ่มต้นตื่นตัว ปัจจุบัน การค้นหาความหมายและคุณค่าของคำว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” มีการศึกษาในวงกว้างและมีเอกสารอยู่มากมาย โดยพบว่าการศึกษาประเด็นนี้ ส่วนใหญ่เป็นการศึกษาที่ตั้งอยู่บนรากฐานของแนวคิดในการพัฒนาภาครัฐในอดีต เช่น แนวคิดเรื่อง Public Sector Reform, Civil Service Reform หรือ Bureaucratic Reform และ Financial Management and Budgeting Reform เป็นต้น ซึ่งในอดีตได้มีการศึกษากันแล้วอย่างมากมายเช่นกัน

 

การที่จะเข้าใจว่ากลไกประชารัฐที่ดีเป็นอย่างไรนั้น คงจะต้องดูว่าแล้ว “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” (Bad Governance) มีลักษณะอย่างไร และหากสังคมใดมีแล้ว จะแสดงอาการอย่างไร รายงานการศึกษาของ UNDP ได้สรุปว่าหากสังคมใดที่มี “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” จะสามารถดูลักษณะและอาการได้จากตัวชี้วัดหลายประการ เช่น ประชาชนในสังคมได้รับบริการสาธารณะที่ไม่มีคุณภาพ จากหน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ประเทศขาดศักยภาพในการกำหนดหรือดำเนินนโยบาย หรือแม้แต่การตัดสินใจด้านนโยบายในแต่ละวันก็มักผิดพลาดและสับสน ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานทางวิชาการและเหตุผล การบริหารการคลังของประเทศ ล้มเหลวซึ่งรวมถึงปัญหาการเงินการคลังของประเทศ และการกำหนดงบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ไม่สร้างสรรค์ในการพัฒนาประเทศ และการควบคุมการใช้จ่ายที่ไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล การกำหนดกฎหมายและระเบียบที่ไม่สามารถปฏิบัติได้อย่างจริงจัง การกำหนดกติกาและระเบียบต่างๆ ที่นำไปสู่การแสวงหาผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม ความไม่โปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจ มีการทุจริตและการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินสาธารณะ และพบการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมืองและข้าราชการ เป็นต้น

 

เมื่อปรากฏว่าสังคมใดที่ต้องเผชิญปัญหาหรือมีอาการดังกล่าว ก็หมายความว่าสังคมในขณะนั้นไม่มี “กลไกประชารัฐที่ดี” คือ ไม่มีกลไกกติกาของสังคมที่สามารถ ควบคุมการบริหารจัดการภายในและภายนอกประเทศได้ดีพอ หากสังคมที่ประสบภาวะกลไกประชารัฐไม่ดี ก็เปรียบเสมือนร่างกายของคนที่ภูมิคุ้มกันบกพร่อง เป็นสังคมที่ขาดภูมิคุ้มกันอันตรายจากภาวะวิกฤติ เมื่อสังคมตกอยู่ภายใต้ภาวะขาดกลไกประชารัฐที่ดีในช่วงขณะที่เศรษฐกิจถดถอย หรือในช่วงที่เกิดวิกฤติ ทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ภาวะการมีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีนี้ก็จะเป็นปัจจัยที่ซ้ำเติมให้วิกฤติทางเศรษฐกิจทวีความรุนแรง และเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำอย่างรวดเร็ว ทั้งนี้เพราะสาธารณชนรวมทั้งนักลงทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาในกลไกประชารัฐ สังคมขาดความสงบสุข ประชาชนเดือดร้อน ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงิน หากสังคมยังไม่สามารถปรับปรุงกลไกประชารัฐได้ ก็จะทำให้การฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจให้กลับมีเสถียรภาพและเจริญเติบโต กลายเป็นงานที่ยากและใช้เวลานานกว่าในสังคมที่มี Good Governance หรืออาจจะนำประเทศเข้าสู่ภาวะการล้มละลายได้

 

ในทางตรงข้าม การที่สังคมใดมีกลไกประชารัฐที่ดี หรือมี Good Governance นั้นเสมือนมีกลไกที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่ดี ที่เป็นเครื่องยืนยันว่าการบริหาร การจัดการทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองนั้นจะตั้งอยู่บนรากฐานที่มั่นคง เป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งรวมถึงเสียงของประชาชนในกลุ่มผู้ด้อยโอกาส และกลุ่มผู้ยากจน มีกระบวนการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ที่เป็นธรรมต่อคนในสังคม มีการจัดการระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น การดำเนินการของสังคมเพื่อรักษาความสมดุลภายในของระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง จะมีความมั่นคง มีเสถียรภาพ และประชาชนมีความสงบสุข

 

กลไกประชารัฐที่ดีจะเกิดขึ้นได้นั้น จำเป็นหรือไม่ที่สังคมใดสังคมหนึ่งต้องเป็นสังคมในโลกเสรีเสมอไป เป็นที่น่าสังเกตว่าจากการศึกษาที่ผ่านมายังไม่มีข้อมูล ยืนยันว่าการที่สังคมใดจะมีกลไกประชารัฐที่ดีนั้น จำเป็นต้องเป็นสังคมที่มีการพัฒนาแล้ว หรือเป็นสังคมที่มีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยเสมอไป ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับปัจจัยทางวัฒนธรรม พื้นฐานทางการเมืองและค่านิยมในสังคม แต่สิ่งสำคัญที่พบจากการศึกษา และเป็นพื้นฐานในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้น คือการที่สังคมใดสังคมหนึ่งได้มีกระบวนการในการ “พัฒนาคน” (Human Development) ที่มีประสิทธิภาพ ต่อเนื่อง และมีการจัดองค์กร กติกาของสังคมที่ดี เป็นทุนประเดิมของสังคมในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดี คำกล่าวนี้มีการยืนยันจากความเห็นของนักวิชาการที่ศึกษาประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ซึ่งพบว่า การที่สังคมใดที่มีระดับการ “พัฒนาคน” ในระดับที่ต่ำ และมีโครงสร้างองค์กรที่อ่อนแอก็มักจะเป็นสังคมที่มีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีด้วย

 

เมื่อมีข้อสรุปดังนี้ แนวคิดในการพัฒนากลไกประชารัฐให้เป็นกลไกที่ดีจึงได้รับความสนใจและมีการศึกษาอย่างกว้างขวาง โดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ ได้ให้การสนันสนุนและนำไปปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้ง IMF ที่ได้กำหนดเป็นแนวนโยบายขององค์กรว่า จำเป็นต้องกำหนดเงื่อนไขการพัฒนากลไกประชารัฐไว้เป็น เงื่อนไขหนึ่งที่ยื่นต่อรัฐบาลต่างๆ ที่ IMF ได้ให้ความช่วยเหลือ

 

จนถึงปัจจุบัน การนิยามว่ากลไกประชารัฐที่ดีควรมีลักษณะอย่างไรนั้น ก็ยังมีการอธิบายที่หลากหลายและยังสามารถถกเถียงกันได้ ซึ่งหวังว่าในอนาคตคงมีวิวัฒนาการ และมีการศึกษาเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ในส่วนนี้เพิ่มขึ้น โดยภาพรวมทั่วไป ก็จะมีหลักการใหญ่ที่คล้ายคลึงกันสรุปได้ว่า กลไกประชารัฐที่ดีนั้นจะมีลักษณะ และความหมายคุณค่าที่ล้ำลึก กว่าการกล่าวถึงกลไกการบริหารรัฐกิจหรือการบริหารงานของภาคราชการดังที่เคยศึกษากันมาในอดีต

 

คุณลักษณะของกลไกประชารัฐที่ดี จะต้องมีลักษณะและเงื่อนไขดังนี้

 

1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation)

 

คือเป็นกลไกกระบวนการที่ประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (Equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วม ในทางตรงหรือทางอ้อมโดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรม การเปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้ รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชนและให้เสรีภาพแก่สาธารณชน ในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสำคัญประการหนึ่งที่สาธารณชนจะมีส่วนร่วมคือ การมีรูปแบบการปกครองและบริหารงานที่กระจายอำนาจ (Decentralization)

 

2. ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency)

 

คือเป็นกลไกที่มีความสุจริตและโปร่งใสซึ่งรวมถึงการมีระบบกติกาและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้

 

3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability)

 

คือการเป็นกลไกที่มีความรับผิดชอบในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กร หรือการกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบ ความต้องการของกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม ในความหมายนี้รวมถึงการที่มี Bureaucracy Accountability และ Political Accountability ซึ่งจะมีความหมายที่มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชาหรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงที่ให้การสนับสนุนทางการเมือง แต่จะครอบคลุมถึงพันธะ ความรับผิดชอบที่มีต่อสังคมโดยรวม ตามปกติ การที่จะมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ องค์กร หน่วยงาน และผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถ ที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลการดำเนินงาน ทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้นคุณลักษณะของความโปร่งใส ของระบบในลำดับที่สองจึงเป็นหัวใจสำคัญในการสร้าง Accountability

 

4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy)

 

คือเป็นกลไกที่มีองค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคมโดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้ง หรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหารประเทศได้

 

5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability)

 

คือมีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์มีการบังคับใช้และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ สามารถคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไรหรือไม่เมื่อดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกัน ความมั่นคง ศรัทธา และความเชื่อมั่นของประชาชน

 

6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness)

 

คือเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัดองค์กร การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่างๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดำเนินการและการให้บริการสาธารณะ ที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน (การเมือง สังคมวัฒนธรรม และเศรษฐกิจ)

 

กลไกประชารัฐที่ดีและวิกฤติของสังคมไทย

 

ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่เคยได้รับความช่วยเหลือทั้งด้านการเงินและด้านวิชาการจากองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศต่างๆ เช่นเดียวกับประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ดังนั้น ประเทศไทยจึงได้รับอิทธิพลในเรื่องแนวคิด และได้มีการดำเนินงานในการพัฒนาปรับปรุงกลไกการบริหารการปกครอง (Administrative Development) มาโดยตลอดนับตั้งแต่สมัยที่ประเทศไทยมีการเร่งรัดพัฒนาประเทศ ซึ่งรวมถึงการปรับปรุงระบบการบริหารของภาครัฐให้ทันสมัยด้วย เช่น ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้เริ่มสร้างและวางกลไกการวางแผนระดับชาติเพื่อเป็นกรอบในการพัฒนาประเทศ โดยมีการตั้งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีการปรับปรุงกลไกการบริหารและการควบคุมงบประมาณ โดยมีการแยกสำนักงบประมาณออกจากกระทรวงการคลังและขยายงานและบทบาทของสำนักงบประมาณ ซึ่งข้อเสนอแนะนี้ผ่านความช่วยเหลือของผู้เชี่ยวชาญจากองค์การสหประชาชาติ นอกจากนี้ ในด้านการพัฒนาระบบการบริหารงานด้านการให้บริการสาธารณสุข ได้มีการพัฒนาเป็นระบบการบริหารงานแบบแผนงาน ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือจากผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรต่างประเทศ เป็นต้น

 

การพัฒนาทางการเมือง ได้มีความพยายามในการพัฒนาการเมือง เพื่อให้ได้ระบบการเมือง พรรคการเมืองและนักการเมืองที่มีคุณภาพ จากวิวัฒนาการและการพัฒนา ทางการเมืองในอดีตได้ชี้ให้เห็นความพยายามของประเทศไทยในการวางรากฐานทางการเมือง ที่มีความเป็นประชาธิปไตยซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการสรรหา และการเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชน ที่มีความชอบธรรมได้ก้าวเข้ามาบริหารประเทศ และในปัจจุบันสิ่งที่น่ายินดีคือ เริ่มจะมีกระบวนการที่อาจนำไปสู่การปฏิรูป ทางการเมืองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. 2540

 

ในด้านความพยายามในการพัฒนาระบบราชการ ได้จัดตั้งกองพัฒนาระบบการบริหารและองค์กร (Organization and Management) เพื่อพัฒนากลไกของ หน่วยราชการให้มีประสิทธิภาพ และการตั้งกองประเมินผล (Evaluation Division) เพื่อวัดผลการดำเนินงานของหน่วยงานราชการขึ้นในสำนักงบประมาณ

 

ในด้านความพยายามในการสร้างกลไกการตรวจสอบการทำงานของหน่วยราชการในยุคต่อๆ มา เช่น การตั้งคณะกรรมการปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ (ปปป.) การตั้งหน่วยงานที่ดำเนินการตรวจสอบด้านการเงินการคลัง เช่น กรมบัญชีกลางและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นกลไกในการตรวจสอบและสร้างความชอบธรรม ของระบบราชการ เป็นต้น

 

ในยุคต่อมา งานด้านการปฏิรูประบบราชการที่เน้นการปรับเปลี่ยนทั้งระบบได้รับความสนใจและมีการดำเนินงานมาโดยตลอด แม้ว่าในช่วงที่ผ่านมาจะไม่ใคร่มีความต่อเนื่อง โดยรัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการหลายยุคหลายสมัย มีการศึกษาที่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศพัฒนาแล้วต่างๆ และจากองค์การสหประชาชาติ ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังคงดำเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการในรูปของคณะกรรมการระดับชาติ เพื่อกำหนดทิศทางการปฏิรูประบบราชการ

 

แม้ว่าประเทศไทยได้ใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในการสร้างการพัฒนากลไกของภาครัฐให้เป็นกลไกที่ดีดังที่ได้กล่าวเป็นตัวอย่างข้างต้น เป็นที่น่าสังเกตว่า การดำเนินงานที่ผ่านมาในอดีต มักจะเน้นการสร้างประสิทธิภาพของระบบราชการเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งก็นับว่ายังไม่สามารถสร้างกฎเกณฑ์และกลไกที่นำไปสู่ การมีกลไกประชารัฐที่ดี ตามความหมายของสากลที่ได้กล่าวมาข้างต้น

 

ผลจากความอ่อนแอของกลไกประชารัฐในสังคมไทยส่วนหนึ่งคงมาจากการละเลยงานด้านการพัฒนาคนอย่างจริงจังในอดีต ซึ่งนโยบายการพัฒนาคนนี้ เพิ่งมีการตื่นตัวและบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ปัญหาที่สะสมนี้เมื่อประกอบกับความอ่อนแอขององค์กรต่างๆ ปัญหาทางการเมือง ความเสื่อมโทรมของ Technocrats และองค์กรราชการ ก็จะเห็นได้ว่าวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่ประเทศไทยกำลังประสบในปัจจุบัน เป็นภาวะที่ประเทศกำลังขาดกลไกประชารัฐที่ดี เพราะหากวิเคราะห์จากสถานการณ์ภายในก็จะเห็นว่า ที่ผ่านมาสังคมไทยมีลักษณะและอาการหลายส่วนที่แสดงถึงการมี Bad Governance อย่างชัดเจน ซึ่งคงกล่าวได้ว่าภาวะการขาดกลไกประชารัฐที่ดีที่สะสมมานาน ภาวะนี้คงเป็นปัจจัยหนึ่งที่ซ้ำเติมให้เศรษฐกิจถดถอย และสังคมไทยเข้าสู่ วิกฤติอย่างรวดเร็วในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ดังผลการศึกษาต่างๆ ที่ได้วิเคราะห์แล้วข้างต้น

 

เมื่อหันมาดูปัญหาที่สังคมไทยประสบในปัจจุบัน พบว่าภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจของไทยที่เกิดขึ้นในช่วงปี 2540 มิได้เกิดหรือเป็นผลจากการวิกฤติหรือการชะลอตัว ของเศรษฐกิจโลกดังเช่นที่เคยเกิดมาในอดีต เพราะจากรายงานเศรษฐกิจโลกปรากฏว่าโดยภาพรวมของเศรษฐกิจโลกปีนี้คาดว่าจะดีขึ้นไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเยอรมัน เป็นต้น นักเศรษฐศาสตร์กล่าวว่าปัญหาของไทยเป็นปัญหาที่มาจากกลไก และการบริหารจัดการเศรษฐกิจซึ่งเป็นปัจจัยภายในประเทศเอง โดยวิเคราะห์ว่าปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ของไทยนั้น เกิดจากการดำเนินนโยบายและการประกอบกิจกรรมทางการเงิน ตลอดจนกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ผิดพลาดมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งนับว่าเป็นความผิดพลาดที่ทุกฝ่ายในสังคมได้มีส่วนร่วมไม่มากก็น้อย เช่น

 

ภาคธุรกิจ

มีการกู้เงินจากต่างประเทศอย่างไร้วินัย ทำให้ปริมาณเงินกู้หลั่งไหลเข้ามาในประเทศจำนวนมหาศาล โดยนำเงินกู้ระยะสั้นมาลงทุนในกิจกรรม ที่ได้ผลตอบแทนระยะยาว  มีการลงทุนในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์มากเกินความต้องการของตลาด โดยปราศจากมาตรการในการดูแลควบคุม  การปล่อยกู้ในธุรกิจเช่าซื้อเป็นจำนวนมาก เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจซบเซากลุ่มบริษัทเงินทุนต่างๆ ก็พลอยเดือดร้อน ซึ่งในส่วนย่อยก็จะเห็นได้ว่า Corporate Governance ภายในองค์กรเอกชนเองก็ยังล้มเหลว ทำให้บรรดาผู้ให้กู้ทั้งภายในและภายนอกประเทศขาดความเชื่อมั่น

 

ภาคราชการ

 

ที่ผ่านมาหลายหน่วยงานมีการใช้จ่ายงบประมาณอย่างฟุ่มเฟือย มีการขยายขอบเขตการดำเนินงาน รวมทั้งการลงทุนในโครงการต่างๆ ที่เป็นโครงการขนาดใหญ่ (Mega Project) อย่างไร้ทิศทางและขาดวินัย ไม่มีความโปร่งใส และอาจไม่สุจริต สถาบันที่กำกับดูแลด้านการเงิน ดำเนินนโยบายทางการเงินการคลังผิดพลาด ล่าช้า เช่น การตรึงอัตราการแลกเปลี่ยนระบบตะกร้าเงินนานเกินไป การดำเนินนโยบายโอบอุ้มสถาบันการเงินต่างๆ และการทุ่มเงินเข้าต่อสู้ปกป้องค่าเงินบาทจากนักเก็งกำไรจนทำให้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยลดลง จนถึงระดับที่เป็นอันตราย5 ข้าราชการและระบบราชการขาดการพัฒนาและปรับปรุงให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมภายนอก และที่สำคัญทั้งข้าราชการและนักการเมือง ขาดความตระหนักในพันธะความรับผิดชอบต่อสาธารณะอย่างจริงจัง
Technocrats ในภาคราชการซึ่งเคยเป็นแกนนำในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคอ่อนแอลง ขาดเอกภาพ หรือไร้ศักยภาพ ในการเข้าควบคุม แก้ไขและป้องกันวิกฤติต่างๆ ในบางกรณียังร่วมมือกับนักการเมืองในการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน

 

ภาคประชาชน

 

ขาดวินัยและความรู้ในการอดออมอย่างจริงจังและต่อเนื่อง มีการลงทุนเก็งกำไรในธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง และโดยภาพรวมไม่ได้ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า เช่น การลงทุนเก็งกำไรในตลาดหุ้น และการเก็งกำไรในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น มีการใช้จ่ายเกินตัวฟุ่มเฟือย โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อประเทศชาติโดยรวม ซึ่งถูกปลูกฝังเป็นค่านิยมในการชื่นชมการใช้ชีวิตอย่างหรูหราเกินฐานะ ยอมเป็นหนี้เป็นสิน ตลอดจนมีค่านิยมและมีการแข่งขันการใช้สินค้าราคาแพงขาดสติในภาวะคับขัน ซึ่งรวมถึงภาพการเทขายหลักทรัพย์ในตลาดหุ้น ภาวะการถอนเงินจากสถาบันการเงิน และการแห่ซื้อสินค้าเพื่อการกักตุน  วิกฤติทางเศรษฐกิจครั้งนี้ใหญ่โตและยุ่งยากกว่าวิกฤติที่ประเทศไทยเคยผ่านมา เพราะปัจจุบันเศรษฐกิจของประเทศมีขนาดใหญ่ กว่าในสมัยก่อนๆ ที่ประเทศไทยเคยประสบ และสามารถฟันฝ่าวิกฤติเศรษฐกิจได้หลายครั้ง เช่น วิกฤติเศรษฐกิจในช่วงปี 2527 ผลิตภัณฑ์มวลรวม (Gross Domestic Product, GDP) ของประเทศมีมูลค่าเพียง 1.13 ล้านล้านบาท ในขณะที่ปี 2539 มีมูลค่า 4.66 ล้านล้านบาท งบประมาณแผ่นดินปี 2527 เป็นจำนวน 192,000 ล้านบาท เพิ่มเป็น 843,200 ล้านบาท และมีประชากรเพิ่มขึ้นเกือบ 10 ล้านคน คือ มีประชากรเพียง 50.5 ล้านคน ในปี 2527 เพิ่มเป็น 60.1 ล้านคน ในปี 25396 ดังนั้น ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นครั้งนี้ จึงเป็นปัญหาที่ซับซ้อนกว่าในอดีตหลายเท่า เนื่องมาจากมีปัจจัยและเงื่อนไขภายนอกและภายในหลายประการที่เข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นความเชื่อมั่น ของนักลงทุนในประเทศ ภาวะอุตสาหกรรมชะลอตัว ความมั่นใจของผู้ให้กู้ต่างชาติ การเก็งกำไรของนักค้าเงินตราข้ามชาติ และอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทผันผวน เป็นต้น สิ่งที่สำคัญ คือ เรายังขาดกลไกและเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่มีประสิทธิผล และยังขาดบุคลากรที่จะเข้าแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 

การแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจเป็นเรื่องที่มีปัญหาการเมืองแอบแฝงอยู่ มีการแบ่งพรรคแบ่งพวก ดูแลผลประโยชน์พวกพ้อง และที่สำคัญขาดความเป็นเอกภาพ ในการตัดสินใจ เพราะปัจจุบันโครงสร้างทางการเมืองยังไม่เอื้ออำนวยให้การบริหารงาน โดยเฉพาะการบริหารเศรษฐกิจมหภาคและการจัดการด้านการเงินการคลังเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ มีความแข็งแกร่ง และเป็นเอกภาพ ระบบปัจจุบันยังเปิดโอกาสให้การเมืองเข้าแทรกแซงการบริหารประเทศได้ในทุกระดับทุกองค์กร และระบบ การบริหารงานของนักการเมืองและข้าราชการขาดความโปร่งใสที่แท้จริงซึ่งสาธารณชนไม่สามารถตรวจสอบได้

 

ในอดีต องค์ประกอบส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐโดยเฉพาะข้าราชการในกลุ่ม Technocrats เคยเป็นแกนนำที่ดีของสังคม เพราะภาคธุรกิจเอกชนในยุคต้นๆ ไม่มีความสำคัญ เป็นธุรกิจครอบครัวหรือต่างชาติ และสังคมไทยมีกลุ่มผู้มีการศึกษาและขุนนางได้ผันตัวเองจากผู้ปกครองและกลุ่มผู้นำของสังคม (Elite) มาเข้ารับราชการ เราจึงมีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถช่วยบริหารประเทศให้รอดพ้นมาได้ยุคหนึ่ง แต่ปัจจุบันในขณะที่เศรษฐกิจสังคมและการเมืองภายนอกมีการเปลี่ยนแปลง อย่างรวดเร็วกลายเป็นสังคมข่าวสารที่ไร้พรมแดน ภาคธุรกิจเอกชนขยายตัว มีการพัฒนาและใช้เทคโนโลยีทั้งการดำเนินงานและการบริหารงานที่ทันสมัย แต่กลไกของภาคราชการปรับตัวได้ช้ากว่า และในบางเรื่องบางส่วนยังไม่มีการปรับตัว ระบบโครงสร้างราชการของไทยจึงเป็นระบบเก่าแก่ เริ่มมีความเสื่อมโทรม และมีปัญหาสะสมตามลักษณะปกติขององค์กรเก่าแก่โดยทั่วไป เช่น ระบบการให้ผลตอบแทนและระบบการจูงใจบุคลากรล้าหลังและค่าตอบแทนต่ำกว่าภาคเอกชน ทำให้ภาครัฐขาดบุคลากรที่มีความสามารถ มีสมรรถภาพและมีคุณภาพ ข้าราชการและระบบราชการทำงานภายใต้กรอบกฎระเบียบที่รัดรึง ข้าราชการเป็นจำนวนมาก ยังขาดจิตสำนึกในการให้บริการสาธารณะ และขาดจริยธรรม ซึ่งนำไปสู่ปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในวงราชการอย่างกว้างขวาง เมื่อแกนนำของภาครัฐ ทั้งในส่วนของระบบราชการ (Technocrats) และรัฐบาลอ่อนแอไร้ประสิทธิภาพและขาดความโปร่งใส การจัดการเพื่อแก้ไขวิกฤติจึงสับสน ขาดทิศทางที่ชัดเจน และไม่มีเอกภาพทั้งการดำเนินงานและการตัดสินใจ ซึ่งยิ่งทำให้นักลงทุนและสาธารณชนขาดความเชื่อมั่นและศรัทธา

 

ตั้งแต่เกิดปัญหาวิกฤติ ทุกฝ่ายรวมทั้งรัฐบาลสมัยพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้เร่งหามาตรการแก้ไขวิกฤติเฉพาะหน้า แต่ที่ผ่านมาการดำเนินงานไม่ค่อยได้ผลนัก ในทางตรงข้าม สถานการณ์กลับเลวร้ายลงทุกขณะ ผลกระทบจากเศรษฐกิจตกต่ำมีให้เห็นชัดเจนและประชาชนทุกภาคส่วนได้รับความเดือดร้อน อันเกิดจากภาวะสินค้าราคาแพง และค่าครองชีพพุ่งสูงขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากการขึ้นราคาน้ำมัน โรงงานอุตสาหกรรมและธุรกิจต่างๆ ชะลอตัวหรือปิดกิจการ เกิดภาวะการว่างงาน ครอบครัวขาดรายได้ และแรงงานย้ายถิ่นกลับเข้าสู่ภาคชนบท และข้อมูลที่น่าวิตก คือ นักวิชาการและนักเศรษฐศาสตร์เห็นตรงกันว่าการกู้สถานภาพทางเศรษฐกิจไทยให้กลับดีเหมือนในอดีต คงต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่งและอาจจะใช้เวลามากกว่าที่คาดไว้ สิ่งที่สังคมไทยคงหนีไม่พ้น คือผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำที่จะทวีรุนแรงมากขึ้นในช่วงปี 2541 และปัญหาทางเศรษฐกิจจะกระตุ้นให้เกิดปัญหาสังคมอื่นๆ ตามมาอีกมาก เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาครอบครัว ปัญหาความยากจน ปัญหาการศึกษา และปัญหาอื่นๆ

 

ในช่วงปี 2540 เกือบทั้งปี ประเทศไทยวนเวียนท่ามกลางกระแสวิกฤติที่มีสภาพเลวร้ายลงทุกวัน จนในที่สุดทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจที่รัฐบาล ภายใต้การนำของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้ตัดสินใจคือ การเจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินจาก IMF ซึ่งต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง ได้ลงนามกู้เงินจำนวน 17.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จาก IMF เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 25408 เพื่อนำเงินมากู้วิกฤติทางเศรษฐกิจในครั้งนี้ และก็เป็นไปตามที่คาดไว้คือ IMF ได้ตกลงให้ความช่วยเหลือเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยได้มีการกำหนดเงื่อนไขให้รัฐบาลไทยปฏิบัติตามหลายประการ และเป็นไปตามที่คาดคือได้รวมถึงการตั้งเงื่อนไข ในการปฏิรูประบบราชการซึ่งเป็นกลไกส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐ อันเป็นแนวทางที่ IMF เชื่อว่าจะเป็นวิถีทางหนึ่งในการวางรากฐานในการสร้าง Good Governance โดยมาจากประสบการณ์ที่ IMF ได้ทำงานร่วมกับประเทศผู้กู้อื่นๆ ในประเด็นการจัดบทบาทของภาครัฐให้เหมาะสมในสังคม ซึ่งรวมถึงการกระจายอำนาจหน้าที่ ให้แก่องค์กรระดับท้องถิ่น การสร้างระบบการตรวจสอบที่เน้นความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของสาธารณชน เพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริต คอร์รัปชั่นในวงราชการและการเมือง และการพัฒนาประสิทธิภาพ ซึ่งรวมถึงการลดขนาดของหน่วยงานราชการและการปรับปรุงบริการสาธารณะในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่การถ่ายโอนกิจการให้เอกชน เพื่อลดภาระการขาดทุนและเพิ่มการแข่งขัน เป็นต้น

 

การที่เรื่องนี้เป็นเงื่อนไขหนึ่งของ IMF ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัญญาแล้วว่าจะดูแลปรับปรุง ก็คงเป็นที่ชัดเจนว่าส่วนหนึ่งของวิกฤติเศรษฐกิจครั้งนี้มาจากการที่เรามี Bad Governance หรือ กลไกประชารัฐของไทยนั้นยังมีปัญหา สำหรับประเทศไทย การพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องให้ความสนใจ ซึ่งคงไม่ใช่ประเด็นที่จะตอบสนองความต้องการของ IMF เท่านั้น แต่เป็นการดำเนินการเพื่อกอบกู้ชาติ เพราะกลไกประชารัฐที่ดีเป็นเรื่องของคนไทย ในชาติจะต้องร่วมแรงร่วมใจกันสร้างขึ้นมา จากรากฐานการยอมรับและการมีส่วนร่วมของทุกส่วนในสังคมอย่างจริงจัง เมื่อเรามีกลไกประชารัฐที่ดี ก็คงจะช่วยย่นระยะเวลาการกอบกู้วิกฤติครั้งนี้ให้สั้นลง และประเทศไทยก็จะสามารถหลุดพ้นจากพันธะของ IMF ได้ในเวลารวดเร็ว สิ่งที่สำคัญนอกเหนือจาก การกู้วิกฤติคือจะเป็นการวางรากฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนสำหรับสังคมไทยให้เป็นสังคมเสถียรภาพ

 

ในภาวะที่ประเทศยังขาดกลไกประชารัฐที่ดี หนทางในการกู้สถานการณ์ครั้งนี้ให้กลับพลิกฟื้นสู่เศรษฐกิจและสังคมที่เสถียรภาพดังเดิม คงต้องมีการรวมพลังจาก คนในชาติอย่างมหาศาลเพื่อร่วมผลักดันและพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีสำหรับสังคมไทย พลังการพัฒนาจะเกิดได้เมื่อคนในชาติเข้าใจความหมาย หลักการและ ความสำคัญของการมีกลไกประชารัฐที่ดี และมีการร่วมแรงร่วมใจกันในการผลักดันและร่วมสร้างกลไกประชารัฐที่ดี

 

ดังนั้น ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องรวมทั้งประชาชนในชาติคงต้องหันมาให้ความสำคัญในการศึกษาประเด็นนี้ให้เข้าใจชัดเจน เพื่อนำไปสู่การดำเนินงานอย่างถูกต้อง เพราะการที่จะสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้นมีความหมายที่ล้ำลึก และมีปัจจัยที่มากกว่าการปรับปรุงหรือปฏิรูประบบราชการให้สามารถดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล อย่างที่เราเคยถือปฏิบัติเท่านั้น


นอกจากนี้จะต้องมีการดำเนินงานด้านนี้อย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยเริ่มจากการวิเคราะห์เพื่อหาคำตอบว่า สำหรับสังคมไทย การพัฒนาในส่วนที่เรียกว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” ตามความหมายสากลที่เป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางนี้ จะเหมาะสมกับสังคมไทยมากน้อยเพียงใด ในปัจจุบันประเทศได้ดำเนินการอะไรไปแล้วบ้าง มีส่วนใดบ้าง ที่ยังไม่สมบูรณ์ มีส่วนใดบ้างที่ต้องแก้ไข ใครบ้างที่ควรร่วมรับผิดชอบ และควรดำเนินการอย่างไรเพื่อให้เกิดการยอมรับ เข้าใจ และถือปฏิบัติกันในสังคม

 

Read Full Post »

recommendare

Rajan

บันทึก

จากบรรยายหัวข้อ  “รากระดับโลกของวิกฤตการเงินปัจจุบัน และนัยยะต่อการกํากับดูแล

The Global Roots of the Current Financial Crisis and its Implications for Regulation”

 

International Symposium ของ ธนาคารแห่งประเทศไทย ประจําปี 2008

วันที่ 7 พฤศจิกายน 2551

บรรยาย  โดย

 

รากุราม ราจัน  Raghuram Rajan

นักเศรษฐศาสตร์การเงิน  มหาวิทยาลัยชิคาโก

อดีตหัวหน้าทีมนักเศรษฐศาสตร์ประจํากองทุนการเงินระหว่างประเทศ 

ผู้เขียนหนังสือ  Saving Capitalism from the Capitalists

แปล  โดย

สฤณี อาชวานันทกุล  นักวิชาการอิสระ

 

กล่าวดังนี้

 

รากของวิกฤตการเงิน 

วิกฤตการเงินปัจจุบันประกอบด้วยปัญหาหลักสองประการ ได้แก่ การปล่อยสินเชื่อมากเกินควร (excessive credit) และการใช้เงินกู้ในการดําเนินธุรกิจมากเกินควร (excessive leverage) ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาขาดแคลนสภาพคล่องอย่างรุนแรง สถาบันการเงินล้มละลาย และตลาดตกอยู่ในภาวะตื่นตระหนก (panic)

คําถามของราจันคือ รากของวิกฤตในครั้งนี้คืออะไร และเชื่อมโยงกันอย่างไรบ้าง

 

1.  การปล่อยสินเชื่อมากเกินควร


ราจันสาวรากของปัญหาการปลอยสินเชื่อมากเกินควรกลับไปถึงวิกฤตการเงินในประเทศกําลัง พัฒนาปลายทศวรรษ 1990 ซึ่งทําให้รัฐบาลของประเทศที่เผชิญกับภาวะวิกฤตดําเนินนโยบายอย่างอนุรักษ์นิยมมากกว่าเดิม ออมเงินที่ได้รับจากการส่งออกมากขึ้นและลงทุนน้อยลง ส่งผลให้เกิดความต้องการตราสารการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนสูงและมีอายุ (maturity) สั้น ในขณะเดียวกัน การระเบิดของฟองสบู่ภาคไอทีในอเมริกา (สะท้อนในการดิ่งลงของตลาดหุ้นแนสแด็ก) ในปี 2001 ก็ส่งผลให้ธนาคารกลางดําเนินนโยบายดอกเบี้ยต่ําเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ระดับการลงทุนของภาครัฐและเอกชนทั่วโลกเติบโตไม่ทันความต้องการลงทุนของเงินออมที่ เพิ่มสูงขึ้นเร็วกว่า ก่อให้เกิดภาวะ “เงินออมล้นโลก” (savings glut) ซึ่งในที่สุดก็ไหลเข้าสู่ตลาด หลักๆ ที่เปิดรับการลงทุน รวมทั้งตลาดอสังหาริมทรัพย์​ในประเทศพัฒนาแล้ว ส่งผลให้ทั้งราคาบ้านและอัตราการก่อสร้างบ้านใหม่ถีบตัวสูงขึ้น 

 

คําถามต่อไปคือ ทําไมวิกฤตการเงินจึงเกิดขึ้นในอเมริกาก่อน? ในมุมมองของราจัน คําตอบอยู่ ในข้อเท็จจริงที่ว่าตลาดการเงินในอเมริกาเป็นตลาดที่ “ก้าวหน้า” ที่สุดในแง่ของนวัตกรรมทาง การเงิน ซึ่งสามารถนําส่งผลตอบแทนสูงๆ ที่นักลงทุนต่างชาติ (นอกอเมริกา) ต้องการ ตราบใด ที่ตลาดอสังหาริมทรัพย์ยังบูมอยู่ พ่อมดการเงินในอเมริกาแปลงสินเชื่อบ้านซับไพรมให้กลายเป็นหลักทรัพย์ที่มีระดับความน่าเชื่อถือ  AAA  ด้วยการนําสินเชื่อซับไพรมมารวมกันเป็น หลักประกันของหลักทรัพย์  (mortgage-backed securities หรือ MBS) ซึ่งแบ่งความเสี่ยง ออกเป็นหลายชั้น ดังนั้น สินเชื่อซับไพรมมูลค่า $100 ซึ่งมีความเสี่ยงว่า 5% หรือ $5 จะชําระ คืนไม่ได้ จึงถูกแปลงเป็นตราสารหนี้ AAA มูลค่า $80, ตราสาร A มูลค่า $5 และตราสาร BBB มูลค่า $10 (มูลค่า $5 ที่เหลือคือ “ส่วนทุน” (equity) ของหลักทรัพย์เพื่อซึมซับความเสี่ยงที่ 5% อาจชําระคืนไม่ได้) หลังจากนั้นพ่อมดการเงินก็เอาตราสาร BBB ไปกองรวมกัน ใช้เป็นหลักประกันของหลักทรัพย์ใหม่เรียกว่า collateralized debt obligation (CDO) เสร็จแล้วก็เอา CDO หลายอันไปกองรวมกันเป็นหลักประกันของหลักทรัพย์ใหม่อีกทอดหนึ่ง เรียกว่า “CDO square” (CDO ยกกําลังสอง) ทําแบบนี้เป็นทอดๆ และสถาบันจัดอันดับเครดิตก็ยินดีรับรองหลักทรัพย์เหล่านี้ ไม่มีใครรู้อย่างแน่ชัดว่าความเสี่ยงดั้งเดิมซึ่งถูกหั่นออกเป็นชั้นๆ ได้กระจาย ไปอยู่ที่ไหนบ้าง แต่นั่นไม่ใช่ประเด็นสําคัญ เพราะหลักทรัพย์เหล่านั้นนําส่งผลตอบแทนได้ตรงตามสัญญา ตราบใดที่ฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ยังไม่แตก

 

สิ่งที่เกิดขึ้นคือ การแปลงสินเชื่อเป็นหลักทรัพย์ (securitization) ได้ลดทอนคุณภาพของสินเชื่อ ที่สถาบันการเงินปล่อย ธนาคารประสบปัญหา “จริยวิบัติ” (moral hazard) คือปล่อยกู้อย่างหละหลวม ไม่ใช้วิจารณญาณในการตรวจสอบความสามารถในการชําระหนี้ของลูกหนี้เท่าที่ควร ปล่อยกู้ให้กับผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ควรได้รับอนุมัติสินเชื่อตั้งแต่แรก รวมทั้งคนที่ไม่มีงานทํา ไม่มีสินทรัพย์ และไม่มีรายได้ หรือที่เรียกว่า “NINJA” (no income, no job or assets) กระบวนการแปลงสินเชื่อเป็นหลักทรัพย์ลดทอนข้อมูลเกี่ยวกับความสามารถในการชําระหนี้ ซึ่งปกติมีทั้ง ข้อมูลเชิงตัวเลข (hard information) และข้อมูลเชิงคุณภาพ (soft information) ให้เหลือเพียง ข้อมูลเชิงตัวเลขเท่านั้น

 

2. การใช้เงินกู้ในการดําเนินธุรกิจมากเกินควร


ปัญหาต่อมาคือหลังจากที่แปลงสินเชื่อเป็นหลักทรัพย์ไปแล้ว สถาบันการเงินหลายแห่งยังมี หลักทรัพย์ที่โยงกับซับไพรม (เช่น CDO หรือ CDO square) ปริมาณมหาศาลอยู่ในงบดุล เนื่องจากหลักทรัพย์เหล่านั้นให้ผลตอบแทนสูง ใช้เงินกู้  (leverage) ระยะสั้นในการซื้อ หลักทรัพย์เหล่านี้ หลังจากที่ฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์แตก ราคาบ้านเริ่มปรับตัวลดลง ลูกหนี้ซับ ไพรมเริ่มชําระคืนไม่ได้ มูลค่าของหลักทรัพย์ที่อ้างอิงซับไพรมก็ตกลงอย่างฮวบฮาบ ไม่มีใครอยากซื้อขายหลักทรัพย์ เจ้าหนี้เงินกู้ระยะสั้นก็เริ่มเรียกเงินกู้คืน สถาบันการเงินประสบปัญหา ในการหาเงินมาชําระหนี้ ส่งผลกระเพื่อมต่อเนื่องไปยังสถาบันการเงินอื่นๆ ผ่านการดิ้นรนขาย เลหลังหลักทรัพย์เหล่านี้ (fire sale) ซึ่งก็ทําให้มูลค่าของหลักทรัพย์ยิ่งตกลงไปอีก สถาบัน การเงินยิ่ง “ร้อนเงิน” มากกว่าเดิม และสภาพคล่องที่หดหายก็ทําให้สถาบันการเงิน “กอด” เงินสดเอาไว้แทนที่จะปล่อยสินเชื่อ นําไปสู่ภาวะ “สินเชื่อตึงตัว” (credit crunch) ซึ่งก่อความ เดือดร้อนให้กับภาคเศรษฐกิจจริง เพราะทําให้ลูกหนี้คุณภาพดีพลอยกู้ไม่ได้และเผชิญกับต้นทุน ทางการเงินที่สูงกว่าปกติ

 

ถึงตรงนี้คําถามที่น่าสนใจสองข้อคือ เหตุใดสถาบันการเงินจึงซื้อหลักทรัพย์อ้างอิงซับไพรมใน ปริมาณมหาศาล? และเหตุใดพวกเขาจึงใช้เงินกู้ระยะสั้นในการลงทุนดังกล่าว?

 

ตอบคําถามข้อแรก ราจันมองว่าคําตอบอยู่ในปัญหาธรรมาภิบาลหรือปัญหาตัวแทน (agency problem) ในระบบการเงิน เขายกตัวอย่างคําพูดของ Chuck Prince อดีตซีอีโอของธนาคาร ยักษ์ใหญ่ Citigroup (ซึ่งลาออกในเดือนพฤศจิกายน 2007 หลังจากที่ Citigroup ประกาศผล ขาดทุนในหลักทรัพย์อิงซับไพรม ด้วยเงินค่าชดเชย $38 ล้าน) ตอนที่ตอบคําถามผู้สื่อข่าว Financial Times ในเดือนกรกฎาคม 2007 เกี่ยวกับความเสี่ยงของหลักทรัพย์ดังกล่าวซึ่งมี มูลค่าลดลงมากในเดือนนั้นว่า

“เมื่อดนตรีหยุดเล่น ในแง่ของสภาพคล่อง เรื่องนี้ก็คงซับซ้อนมาก แต่ตราบใดที่ดนตรียังเล่นอยู่ คุณก็ต้องลุกขึ้นเต้น ตอนนี้เรากําลังเต้นตามดนตรี”

 

ราจันย้ําว่าปัญหานี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในระดับผู้บริหารสูงสุดของสถาบันการเงินเท่านั้น แต่เกิดขึ้นในระดับรองลงมาด้วย เนื่องจากนักค้าตราสารอนุพันธ์หรือเทรดเดอร์ (trader) ได้รับเงินเดือนและโบนัสที่ตั้งอยู่บนผลการดําเนินงานระยะสั้น ไม่มีใครรับผิดชอบผลการดําเนินงาน ในระยะยาว ทั้งๆ ที่ความเสี่ยงยังคงอยู่ว่าจะเกิดวิกฤตไม่ช้าก็เร็ว และประสิทธิผลของระบบ บริหารความเสี่ยงภายในก็อ่อนแอลงเรื่อยๆ ตราบใดที่พวกเขายังได้กําไร (“ตายใจ” ว่าความเสี่ยงจะไม่เกิดขึ้นจริง) ดังนั้น เทรดเดอร์จึงอาจเข้าใจผิดว่าพวกเขามีความสามารถสูง ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงผลตอบแทนของพวกเขามาจากค่าความเสี่ยงของตลาด (market risk premium) เพียงเท่านั้น คล้ายกับในกรณีประกันแผ่นดินไหว ที่บริษัทประกันจะมีรายได้จากเบี้ยประกันไปเรื่อยๆ ตราบใดที่แผ่นดินไหวยังไม่เกิด

 

ต่อคําถามที่ว่าเหตุใดสถาบันการเงินจึงใช้เงินกู้ระยะสั้นในการซื้อหลักทรัพย์เหล่านี้ ราจันมองว่า คําตอบคือเพราะเงินกู้มีต้นทุนต่ํากว่าการเพิ่มทุน (ขายหุ้น หรือ equity) และที่เงินกู้มีระยะสั้นก็เพราะสินทรัพย์ของสถาบันการเงินมีสภาพคล่องสูง โดยเฉพาะหลักทรัพย์อิงซับไพรม (ก่อนเกิด วิกฤต) ทําให้เจ้าหนี้ของสถาบันการเงินย่อมอยากปล่อยกู้ในระยะสั้นมากกว่าระยะยาว

 

บทเรียนจากวิกฤต และวิธีการรับมือ

 

ราจันย้ําว่าวิกฤตการเงินในครั้งนี้ชี้ให้เห็นว่า ปัญหาปล่อยสินเชื่อมากเกินควรจะเกิดจากจุดไหน ในระบบก็ได้  และเมื่อเกิดขึ้นแล้วจะก่อปัญหาให้กับทั้งระบบ  ภาวะขาดแคลนสภาพคล่อง เปรียบเสมือน “โรคติดต่อ” ในระบบการเงิน นอกจากนี้ นโยบายการเงินก็ส่งผลกระทบต่อระดับ เสถียรภาพของระบบการเงินด้วย กล่าวคือ ตราบใดที่สถาบันการเงินเชื่อว่าภาครัฐจะดูแลเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ํา พวกเขาก็จะมีแรงจูงใจอย่างต่อเนื่องที่จะกู้เงินระยะสั้นมาลงทุนใน สินทรัพย์ระยะยาว (เช่น สินเชื่อซับไพรม)

 

ในแง่ของการกํากับดูแล ราจันมองว่าถ้าภาครัฐพยายามกํากับดูแลธุรกิจในระบบการเงินที่ถูก กํากับดูแลอย่างเข้มงวดอยู่แล้วให้เข้มงวดขึ้นกว่าเดิมอีก สถาบันการเงินก็จะหาทางหลบเลี่ยง กฎเกณฑ์ไปทําธุรกรรมใน “ระบบการเงินเงา” เช่น ใช้โครงสร้าง special purpose vehicle (SPV) ในดินแดนปราศภาษี ราจันมองว่าการพยายามปรับเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจให้มอง ระยะยาวมากขึ้นจะมีประโยชน์กว่า เพราะปัจจุบันกฎเกณฑ์ของภาครัฐตั้งอยู่บนสมมุติฐานว่า ผู้บริหารสถาบันการเงินทํางานเพื่อพิทักษ์ผลประโยชน์ระยะยาวของผู้ถือหุ้น

 

ราจันมองว่าในเมื่อเราไม่มีทางหลบเลี่ยงวิกฤตการเงินที่ย่อมจะเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว และในเมื่อเราต้องยอมรับว่าสถาบันการเงินหลายแห่ง “ใหญ่เกินกว่าที่จะปล่อยให้ล้ม” จริงๆ เราก็ควรให้ความสําคัญกับการปรับปรุงโครงสร้างให้แข็งแรงเพียงพอที่จะบรรเทาความเสียหายจากวิกฤต โดยที่ใช้เงินของภาคการเงินเอง ไม่ใช้เงินภาษีของประชาชนอย่างที่เกิดขึ้น และก็ไม่ควรพุ่งเป้า ไปที่การเขียนกฎเกณฑ์ที่จะป้องกันไม่ให้เกิดวิกฤต เพราะเราไม่สามารถป้องกันได้ ราจัน เปรียบเทียบว่า ไม่ว่าเราจะเขียนกฎเกณฑ์การสร้างอาคารให้รัดกุมปลอดภัยเพียงใด เราก็ไม่สามารถป้องกันไม่ให้เกิดไฟไหม้เลยได้  แต่เราสามารถติดตั้งหัวฉีดน้ําดับเพลิงในอาคารมากกว่าเดิม หัวฉีดน้ําที่ภาคเอกชนควรเป็นผู้รับภาระ ไม่ใช่ภาครัฐหรือสังคม

 

“หัวฉีดน้ํา” ในภาคการเงินในมุมมองของราจัน ไม่ใช่การเรียกร้องให้สถาบันการเงินเพิ่มระดับ ทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (capital requirements) ให้สูงกว่าในอดีต เพราะทุนของธนาคารซึ่งก็คือ หุ้นมีต้นทุนทางการเงินค่อนข้างสูงดังที่ได้อธิบายไปแล้ว และการบังคับให้สถาบันการเงิน “กัน” ทุนไว้เฉยๆ ในงบดุลก็จะยิ่งสร้างแรงจูงใจให้หาวิธีหลบหลีก นําทุนนั้นไปแสวงหาการลงทุนที่มีความเสี่ยงสูง (เพื่อหาผลตอบแทนสูง) ก่อให้เกิดปัญหาตัวแทนไม่ต่างจากที่แล้วมา นอกจากนี้การเพิ่มระดับทุนก็ไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาการเลหลังหลักทรัพย์และภาวะสินเชื่อตึงตัว เพราะปัญหาเหล่านี้เป็นปัญหาระยะสั้นที่เกิดจากการขาดสภาพคล่องอย่างรุนแรงและภาวะตื่นตระหนก ไม่ใช่การขาดแคลนเงินทุน (ถึงแม้ว่าการขาดแคลนเงินทุนก็เป็นส่วนหนึ่งของปัญหา)

 

ราจันเสนอว่า “หัวฉีดน้ํา” ที่เหมาะสมน่าจะเป็นการ “ประกันเงินทุน” (capital insurance) ในทางที่คล้ายกับกรมธรรม์ประกันภัยธรรมชาติ กล่าวคือ เพิ่มระดับทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงที่สถาบันการเงินต้องมี แต่ยอมให้สถาบันการเงินใช้ “ทุนฉุกเฉิน” (contingent capital) ที่จะไหลเข้าก็ต่อเมื่อเกิดวิกฤต โดยตั้งอยู่บนเงื่อนไข (triggers) บางประการที่ตกลงกันก่อนล่วงหน้า โดยในระยะแรกทุนฉุกเฉินที่หาได้จะถูกนําไปใส่  “ตู้นิรภัย” ที่ธนาคารกลาง ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลโดยไม่ให้สถาบันการเงินถอนออก นักลงทุนที่ลงทุนใน “ทุนฉุกเฉิน” ของสถาบันการเงินจะได้รับ ผลตอบแทนเป็นเบี้ยประกันจากสถาบันการเงิน เมื่อเกิดภาวะวิกฤต ตู้นิรภัยจะถูกไขออก ทุน ฉุกเฉินจะไหลเข้าสู่สถาบันการเงินจนถึงเพดานที่กําหนดล่วงหน้า วิธีนี้จะช่วยลดต้นทุนทาง การเงินและปัญหาตัวแทนของสถาบันการเงิน และไม่น่าจะเพิ่มปัญหา “จริยวิบัติ” ในระดับที่ต้อง กังวล เพราะไม่ได้จ่ายชดเชยผลขาดทุนของธนาคารโดยตรง แต่จ่ายตาม triggers เมื่อเกิดวิกฤต

 

ราจันทิ้งท้ายว่า การประกันเงินทุนดังกล่าวไม่ควรให้รัฐบาลเป็นผู้ขาย เนื่องจากรัฐจะเผชิญกับ แรงกดดันทางการเมืองจากสถาบันการเงินยักษ์ใหญ่ ให้ขายประกันในราคาที่ประเมินความเสี่ยง ต่ําเกินไป ไม่ต่างจาก “ของขวัญ” ให้เปล่า และในภาพรวมเขาคิดว่ารัฐบาลทั่วโลกจะเปิดกว้าง มากขึ้นในการพิจารณาที่จะดําเนินโยบายการเงินแบบสวนกระแสเศรษฐกิจ (countercyclical) ในภาวะที่ราคาสินทรัพย์พุ่งสูงเกินควร เพื่อชะลอความเร็วและบรรเทาความรุนแรงของวิกฤต การเงินที่จะเกิดขึ้นเมื่อถึงจุดที่ฟองสบู่แตก

 

English version

 

The Global Roots of the Current Financial Crisis and its Implications for Regulation 

 

Anil Kashyap     University of Chicago

Raghuram Rajan  University of Chicago

Jeremy Stein     Harvard University

 

Read Full Post »

ติดตาม

Get every new post delivered to your Inbox.