Feeds:
เรื่อง
ความเห็น

Archive for the ‘นิติบัญญัติ’ Category

การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “การแยกอำนาจนิติบัญญัติ และ อำนาจบริหารออกจากกัน”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
นักวิจัยเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ในปัจจุบัน มีกระแสความคิดที่จะให้มีการปฏิรูประบบการเมือง อันสืบเนื่องมาจากความไม่พอใจในระบบที่มีอยู่ แนวทางในการแก้ไขนั้นมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยเป็นเพียงหนึ่งในหลายแนวทางที่เสนอกันอยู่ อีกแนวทางหนึ่งที่มีผู้เสนอทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญกัน ก็คือ ให้แยกอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติออกจากกัน ในการพิจารณากันครั้งนี้ ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ก็ได้แปรแนวทางนี้ให้เห็นเป็นรูปธรรมมากขึ้น

 

เนื่องจากการแยกอำนาจกันดังกล่าวนี้ มักจะถูกเสนอให้เป็นทางออกสำหรับปัญหานานับประการของระบบการเมืองไทย ประชาชนโดยทั่วไปจึงควรจะครุ่นคิดอย่างหนัก เพราะถ้ามีการเปลี่ยนแปลงไปในลักษณะเช่นว่านี้แล้ว ก็จะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อระบบการเมืองและต่อสังคมเศรษฐกิจของไทยอย่างไม่ต้องสงสัย

 

โครงสร้าง

 

สายความรับผิดชอบในระบบที่มีการแยกอำนาจ

 

สรุปอย่างง่ายๆ ที่สุด ในการแยกอำนาจการปกครองส่วนนิติบัญญัติออกจากส่วนบริหาร ฝ่ายบริหารนั้น (ซึ่ง ศ. ชัยอนันต์ เสนอให้เป็นคณะมีจำนวน 20 คน) จะต้องไม่มาจากการเลือกตั้งโดยผ่านสภาผู้แทนราษฎรอย่างในปัจจุบัน แต่จะต้องได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติก็จะได้รับเลือก โดยตรงจากประชาชนเหมือนเดิม (อาจมีการแบ่งเขตเลือกตั้งแตกต่างไปจากปัจจุบันบ้าง แต่นั่นเป็นประเด็นปลีกย่อย) ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ต่างก็จะมีที่มาจากประชาชนโดยตรง ก็จะตัดสายความรับผิดชอบ (accountability) ที่คณะรัฐมนตรีในปัจจุบันมีต่อรัฐสภา โดยฝ่ายบริหารจะรับผิดชอบโดยตรง กับประชาชน หากประชาชนไม่พอใจการบริหารประเทศของคณะผู้บริหาร ก็จะมีโอกาสขับไล่คณะนั้นออกไปเมื่อครบวาระสี่ปี ในระหว่างสี่ปีนี้ คณะผู้บริหารก็จะมี โอกาสแสดงฝีไม้ลายมือและมีโอกาสใช้อำนาจในการสั่งการและจัดการได้อย่างเต็มที่ โดยไม่ต้องพะวักพะวนต่อเสียงในรัฐสภามากเท่าใดนัก ถ้าจะต้องง้อรัฐสภา ก็ต้องง้อในเรื่องงบประมาณ ที่จะต้องให้รัฐสภาอนุมัติเท่านั้น

 

ตารางที่ 1 ข้อแตกต่างของโครงสร้างระบบการเมืองต่าง ๆ

ประเด็น ระบบอังกฤษ/ไทย ระบบอเมริกัน ระบบที่ ศ. ชัยอนันต์ เสนอ
ที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติ สภาล่าง (สภาผู้แทนราษฎร) ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งต่างๆ ในอังกฤษใช้ระบบเขตเดียวคนเดียว ในไทยเขตหนี่งมีผู้แทนไม่เกินสามคน สภาสูงมาจากการแต่งตั้ง ในอังกฤษ มีเจ้านายที่มีตำแหน่งโดยตระกูลอีกด้วย สภาล่างได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว สภาสูงได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งรัฐ โดยแต่ละรัฐจะมีสภาชิกวุฒิสภารัฐละสองคน สภาผู้แทนราษฏรได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งเขตเดียวคนเดียว ไม่มีข้อเสนอเกี่ยวกับวุฒิสภา เข้าใจว่าเหมือนเดิม
ที่มาของคณะผู้บริหาร นายกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมาจากสภาผู้แทนฯ (ส่วนใหญ่) หรือจากข้างนอกก็ได้ ประธานาธิบดี ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และแต่งตั้งคณะผู้บริหาร คณะผู้บริหาร 20 คนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ และอาจแต่งตั้งอีก 30 คนจาก ส.ส. หรือสมาชิกวุฒิสภา สำหรับบุคคลกลุ่มหลัง เมื่อได้รับแต่งตั้ง ยังคงดำรงตำแหน่งในสภา แต่จะไม่มีเสียงในการลงคะแนน
การพ้นวาระของฝ่ายนิติบัญญัติ สำหรับสภาล่าง สี่ปี (อังกฤษห้าปี) หรือเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศยุบสภา สมาชิกวุฒิสภาไทยมีวาระหกปี และหมุนเวียนกันออก สำหรับสภาสูงอังกฤษสมาชิกเป็นตลอดชีพ สภาล่างมีวาระสองปี สมาชิกสภาสูงมีวาระหกปี หมุนเวียนกันออก สี่ปีสำหรับสภาผู้แทนราษฏร โดยนายกรัฐมนตรีไม่มีสิทธิ์ยุบสภา ส่วนวุฒิสภา ไม่มีการกล่าวถึง เข้าใจว่าเหมือนในปัจจุบัน
การพ้นวาระของคณะผู้บริหาร พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ ประธานาธิบดีพ้นวาระทุกสี่ปี หรือเมื่อรัฐสภาดำเนินมาตรการขับไล่ (impeachment) ด้วยกระบวนการกึ่งตุลาการ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีอำนาจสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง
อำนาจทางการคลังและกฎหมายการเงิน รัฐบาลเสนองบประมาณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่ายให้แก่สภาผู้แทนราษฎร สภามีสิทธิ์ตัดรายจ่าย แต่ไม่มีสิทธิ์เสนอให้เพิ่มการใช้จ่าย สมาชิกจะเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลเห็นชอบด้วย รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติการใช้จ่ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลเสนอมา และสามารถเสนอโครงการที่ต้องใช้เงินได้ รัฐสภามีหน้าที่จัดหาเงิน (ด้วยการออกกฎหมายภาษีอากร) อีกด้วย รัฐสภามีอำนาจอนุมัติงบประมาณประจำปี มีอำนาจในการจัดหาเงิน มีการกล่าวถึงบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการอนุมัติงบประมาณจังหวัด แต่ไม่ได้ให้รายละเอียด
พรรคการเมือง ในอังกฤษไม่มีข้อบังคับ ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญระบุให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสมัครในนามพรรค หากได้รับเลือกแล้วและย้ายพรรค ก็ต้องพ้นจากการเป็น ส.ส. พรรคจะต้องส่งผู้สมัครเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปไม่น้อยกว่าหนี่งในสี่ของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด ในรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุว่าจะต้องมีพรรคการเมือง ในการเลือกตั้งทั้งของประธานาธิบดี และของสมาชิกรัฐสภา กฎหมายของรัฐอาจกำหนดให้พรรคการเมืองมีการเลือกตั้งขั้นต้นภายในพรรค (primary election) เพื่อให้ได้ผู้สมัครสำหรับพรรคนั้นๆ ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค พรรคจะส่งผู้สมัครจำนวนเท่าไรก็ได้
อำนาจตุลาการ ในอังกฤษ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญ ศาลจึงไม่สามารถใช้รัฐธรรมนูญล้มกฎหมายได้ แต่มีประเพณีปฏิบัติจากระบบ common law พิทักษ์สิทธิของปัจเจก ในไทย ถ้าศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ต้องส่งเรื่องให้ตุลาการรัฐธรรมนูญตัดสินชี้ขาดก่อน สามารถลบล้างกฎหมายที่บัญญัติโดยรัฐสภาได้ หากขัดกับรัฐธรรมนูญ ไม่มีการกล่าวถึง

 

ในช่องสุดท้ายของตารางที่ 1 ได้สรุปข้อเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างการปกครองที่แยกอำนาจในรูปแบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอไว้ โดยเปรียบเทียบกับระบบการปกครอง แบบอังกฤษปนไทยที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ และแบบที่สหรัฐอเมริกาใช้อยู่ นอกจากนี้ ข้อมูลในตารางที่ 1 ยังมิได้จำกัดเฉพาะประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เน้นไว้เท่านั้น แต่ได้เติมบางประเด็นที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้แบบผ่านๆ (เช่น เรื่องอำนาจทางการเงิน) หรือที่ไม่ได้กล่าวถึงเลย (เช่น อำนาจตุลาการ) ด้วย เพื่อประกอบการวิเคราะห์ต่อไป โดยเฉพาะเรื่องอำนาจทางการเงินนั้นเป็นเรื่องระดับโครงสร้างที่สำคัญ เพราะฉะนั้นจะขอนำมาวิเคราะห์เสียตั้งแต่ต้น

 

อำนาจการเงินของฝ่ายนิติบัญญัติ

อำนาจเหนือการเงินเป็นหัวใจของการบริหารประเทศ อำนาจนี้รวมถึงอำนาจในการเรียกเก็บภาษีจากประชาชน อำนาจในการใช้จ่ายเงินที่ได้มาจากภาษีอากรเหล่านั้น และอำนาจในการที่รัฐบาลจะกู้หนี้ยืมสินอีกด้วย ถ้าฝ่ายบริหารไม่มีหรือไม่ได้รับอำนาจดังกล่าวก็จะทำอะไรไม่ได้ ในประวัติการต่อสู้ระหว่างรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษ อำนาจเหนือการเงินของรัฐบาลได้เป็นชนวนสำคัญในข้อขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายนี้ จนในที่สุด พระมหากษัตริย์ต้องทรงยอมผ่อนคลายพระราชอำนาจในด้านนี ้ให้แก่รัฐสภาตั้งแต่ คริสตศตวรรษที่ 17 และรัฐสภาก็ได้ใช้อำนาจเหนือการเงินเป็นเครื่องมือบังคับสถานการณ์ให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐสภา อย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ หลังจากหลักการที่กำหนดให้ฝายบริหารต้องมาจากรัฐสภา ได้เป็นที่ยอมรับในศตวรรษที่ 19 ฝ่ายบริหารที่มาจาก รัฐสภานี้กลับเริ่มมีอำนาจเหนือสมาชิกรัฐสภามากขึ้น อำนาจริเริ่มของสมาชิกรัฐสภาก็ถูกบั่นทอนตลอดมา จริงอยู่ ถึงแม้รัฐสภายังคงไว้ซึ่งอำนาจ ที่จะไม่อนุมัติงบประมาณรวมของฝ่ายบริหาร ซึ่งก็เท่ากับเป็นการถอดถอนคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง เพราะในกรณีนี้ โดยมารยาทแล้วคณะรัฐมนตรีจะต้องลาออก แต่อำนาจของสมาชิกรัฐสภาที่จะเสนอร่างกฎหมายนั้นถูกจำกัดลงอย่างมาก และเมื่อดูในรายละเอียด สมาชิกรัฐสภาจะไม่มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย ที่มีผลกระทบทางการเงินเลย กฎหมายเหล่านี้เสนอได้โดยฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น ดังนั้นแผนงานการออกกฎหมายของรัฐสภาแทบจะถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง ในอังกฤษอำนาจหลักของรัฐสภาในปัจจุบันนั้นมีอยู่ตรงที่เป็นที่มา (และที่ไป) ของฝ่ายบริหารเท่านั้น นอกจากนี้แล้ว รัฐสภาก็จะเป็นแต่เพียงช้างเท้าหลังเท่านั้น ตราบใดที่เสียงข้างมากของเหล่าสมาชิกยังให้ความไว้วางใจกับรัฐบาลอยู่

 

เมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพจากอังกฤษและร่างรัฐธรรมนูญของตนเองขึ้นมา ก็มองอำนาจการเงินเป็นส่วนสำคัญในระบบการคานอำนาจของรัฐบาล ปฏิกิริยาที่ชาวอเมริกัน มีต่อการกดขี่ข่มเหงโดยมาตรการทางภาษีอากรของรัฐบาลอังกฤษ ทำให้สหรัฐฯ พยายามจัดระบบการปกครอง ที่ทำให้ฝ่ายบริหารขาดพลานุภาพที่จะตั้งตัวเอง ขึ้นมาเป็นเผด็จการ จึงได้ให้อำนาจการเงินอยู่กับรัฐสภา นอกจากนั้นแล้วสมาชิกรัฐสภาในสหรัฐฯ ยังคงอำนาจทางการเงินไว้มาก สมาชิกรัฐสภาสามารถเสนอและอนุมัติ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องรับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหารแต่ประการใด แต่ก็มีการคานอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยให้สิทธิ์แก่ฝ่ายบริหารที่จะไม่อนุมัติ (veto) กฎหมายที่ส่งมาจากรัฐสภาได้

 

แม่แบบระบบรัฐสภาทั้งสองนี้แสดงให้เห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีได้สองแบบ แบบแรกคือแบบของอังกฤษ และจะเรียกว่าเป็นแบบอ่อน ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการกำหนดว่า ใครจะมาอยู่ในฝ่ายบริหาร แต่เมื่อกำหนดไปแล้ว ก็แทบจะไม่มีอำนาจอย่างใดนอกเหนือไปจากนี้ โดยเฉพาะจะไม่มีสิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ในกรณีของสหรัฐฯ เป็นระบบนิติบัญญัติแบบแข็ง จริงอยู่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนฝ่ายบริหาร แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีและจะใช้อำนาจ ในการออกกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน) อย่างสมบูรณ์กว่าในกรณีของอังกฤษ ดังนั้นในสหรัฐฯ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมองตัวเองว่ามีฐานันดร เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร และปกติจะมีเรื่องที่ต้องงัดข้อกับฝ่ายบริหารอยู่เนืองๆ

 

ระบบการปกครองของประเทศไทยลอกแบบมาจากอังกฤษ เพราะฉะนั้นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแบบอ่อน สมาชิกรัฐสภาจะถูกจำกัดสิทธิ์ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน2 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม 2538 มาตรา 143) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่าง พ.ร.บ.ประเภทนี้ได้ ก็ต่อเมื่อได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ การจำกัดความว่าอะไรเป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน อะไรไม่เป็น พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ก็จำกัดสิทธิ์ของ สมาชิกรัฐสภาค่อนข้างมาก (อรพิน 2538)

 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ไม่ชัดเจนอยู่สองประการ ประการแรก ในข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ ฝ่ายนิติบัญญัติก็ยังมีอำนาจที่จะไม่อนุมัติกฎหมายที่ฝ่ายบริหารเสนอมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีสิทธิ์ไม่อนุมัติ พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งถ้าไม่อนุมัติ ฝ่ายบริหารจะไม่สามารถปกครองประเทศได้ ในระบบปัจจุบันรัฐบาล ก็จะต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ในระบบที่รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ปรากฏชัดว่าจะเกิดอะไรขึ้น ถ้าฝ่ายบริหารเลือกที่จะไม่แยแส ต่อการที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่อนุมัติงบประมาณ และเรียกเก็บภาษีต่อ และใช้เงินต่อไปโดยใช้อำนาจพลการ ก็สามารถอ้างความชอบธรรมอันได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นโล่กำบังได้ ถึงอย่างไรก็ตาม ในที่สุดแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจคุมตำรวจส่วนกลาง3 และกองทัพ อีกทางหนึ่งที่จะเกิดขึ้นได้ก็คือ รัฐสภาจะเรียกร้องให้ฝ่ายบริหารดำเนินการ และสั่งการตามที่ตนต้องการเป็นเงื่อนไขในการอนุมัติงบประมาณ ถ้าเช่นนั้น เอกภาพของฝ่ายบริหารที่ได้จากการมีวาระสี่ปีก็จะค่อยๆ ลดความหมายไป

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ชัดเจนก็คือ เมื่อมีการแยกอำนาจแล้ว ส.ส. จะมีอำนาจเสนอร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากฝ่ายบริหารหรือไม่ ในแง่หนึ่งแล้ว ตรรกะของสถานการณ์ใหม่ที่เสนอมานั้นชวนให้สรุปต่อไปได้ว่า ในเมื่อฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีอำนาจในการกำหนดตัวของผู้บริหารแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจในการออกกฎหมายมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีความชัดเจน และจะเห็นได้ว่าอำนาจนี้มีความสำคัญมากในการกำหนดบทบาท ของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคต

 

อำนาจตุลาการกับอำนาจนิติบัญญัติ

 

ระบบการเมืองของอังกฤษนั้นมีเอกลักษณ์อยู่อย่างหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระบบที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร มีแต่ประเพณีปฏิบัติ และมีหลักการที่สำคัญ ที่ยึดกันมาโดยตลอด คือหลัก parliamentary sovereignty4 กล่าวคือ รัฐสภามีอำนาจสูงสุดในเชิงกฎหมาย แม้ว่าในปัจจุบัน รัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นแต่เพียง ช้างเท้าหลังให้แก่ฝ่ายบริหารเสียส่วนใหญ่ แต่สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของคนอังกฤษก็ยังมิได้ถูกคุกคามโดยอำนาจรัฐ เพราะเหตุว่าในการตีความกฎหมายนั้น ศาลอังกฤษจะใช้ระบบ common law ซึ่งเป็นระบบกฎหมายจากคำพิพากษาเดิมๆ และในอดีต ศาลอังกฤษได้ร่วมกับรัฐสภา ต่อสู้กับอำนาจของพระมหากษัตริย์มาโดยตลอด ระบบ common law จึงมีบทบาทพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตามการวินิจฉัยความของศาลอังกฤษนั้น จะขัดกับกฎหมายที่ผ่านโดย รัฐสภาไม่ได้ กระนั้นก็ตาม หากรัฐสภาเห็นว่าคำพิพากษานั้นฝืนเจตนารมณ์ของตน รัฐสภาก็อาจจะยืนยันตามเจตนารมณ์ของตน ด้วยการแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้น

 

สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร และยังอาศัย common law ที่ได้มาจากอังกฤษอีกด้วย ที่สำคัญที่สุด ศาลสูงสุด (U.S. Supreme Court) สามารถยับยั้งการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐสภาบัญญัติขึ้นมาได้ หากเห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ ถ้ารัฐสภายังประสงค์ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์เดิม ก็จะต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยาวนาน อีกทั้งจะต้องได้รับการยินยอมจากรัฐต่างๆ อีกด้วย เพราะฉะนั้น ในสหรัฐฯ จึงถือกันว่า อำนาจตุลาการนั้น มีฐานะเคียงบ่าเคียงไหล่กับอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร

 

ไทยมีประวัติทางกฎหมายแตกต่างจากอังกฤษ เพราะรัฐเป็นผู้ยกเอาประเพณีกฎหมายแบบตะวันตกมาใช้ และได้กำหนดภาระหน้าที่และขอบเขตของฝ่ายตุลาการ โดยไม่ให้มีบทบาทมากนักในการพิทักษ์สิทธิของปัจเจกจากอำนาจรัฐ เหมือนเช่นในอังกฤษ หรือในสหรัฐฯ5 นอกจากนี้ ไทยยังมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ถึงแม้ว่าจะถูกฉีกทิ้งบ่อยครั้งก็ตาม) ซึ่งมีบทบัญญัติในด้านสิทธิของปัจเจกที่ศาลสามารถนำไปประยุกต์ได้ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ถ้าหากศาลพิจารณาเห็นว่า ประเด็นกฎหมายบางประเด็นอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็จะต้องส่งประเด็นนั้นมายังตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย การตัดสินใจว่า ประเด็นนั้นมีโอกาสหรือไม่ ที่จะขัดกับรัฐธรรมนูญ ศาลเท่านั้นที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้ คู่ความไม่สามารถที่จะอุทธรณ์การวินิจฉัยดังกล่าว โดยตรงต่อตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านรัฐสภาแล้วแต่ยังไม่ลงพระปรมาภิไธย และหากนายกรัฐมนตรีมีข้อสงสัยว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ นายกรัฐมนตรีอาจส่งร่าง พ.ร.บ.นั้นไปให้ตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาได้

 

มีข้อน่าสังเกตอยู่อีกประการหนึ่งเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ทั้งในด้านบุคลากรและในสำนวนวินิจฉัย ตุลาการรัฐธรรมนูญของเราจะมีบทบาททางการเมือง มากกว่าในทางกฎหมาย

 

จะเห็นได้ว่าในทุกกรณี อำนาจตุลาการนั้นมีบทบาทสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน แต่รูปแบบและบทบาทนั้นแตกต่างไปแล้วแต่กรณี ถ้าหากจะแบ่งแยกอำนาจบริหารและอำนาจปกครองออกจากกันแล้ว บทบาทของอำนาจตุลาการก็คงต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ในขณะนี้ ยังไม่ประจักษ์ชัดจากข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ว่า ที่มาและบทบาทของตุลาการรัฐธรรมนูญควรจะยังเป็นอยู่อย่างเดิมหรือไม่

 

จากโครงสร้างสู่พฤติกรรม

 

โครงสร้างการปกครองในตัวของมันเองคงไม่ได้ให้คุณให้โทษกับประชาชนโดยตรงเท่าใดนัก มีนัยสำคัญก็ในฐานะที่เป็นกรอบกำหนดพฤติกรรมของผู้ที่จะมีบทบาท ในองค์กรต่างๆ ของรัฐ พฤติกรรมเหล่านี้ต่างหากที่จะส่งผลต่อสวัสดิภาพของประชาชน ข้อนี้คงจะไม่เป็นที่ถกเถียงกันมาก ศ. ชัยอนันต์เอง ก็ให้เหตุผลที่ท่านอยากเห็น การเปลี่ยนแปลงว่า โครงสร้างที่เป็นอยู่นำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนาหลายประการ ข้อดีที่ท่านเห็นในระบบแยกอำนาจ (ที่ผู้เขียนเห็นด้วย) มีดังต่อไปนี้

 

  • ผู้บริหารประเทศมีโอกาสบริหารประเทศได้อย่างต่อเนื่องจนครบวาระสี่ปี
  • คณะที่จะสมัครมาเป็นคณะผู้บริหารจะต้องมาจากทุกภาคของประเทศ มิฉะนั้นจะไม่มีโอกาสได้รับเลือก เนื่องจากมิได้รับเสียงนิยมอย่างทั่วถึ
  • ประชาชนจะทราบอย่างแน่นอนตั้งแต่ก่อนเลือกตั้งว่าผู้ใดจะมาเป็นแกนนำในคณะผู้บริหาร ไม่ปล่อยให้การเลือกสรรรัฐมนตรี เกิดขึ้นจากการเจรจาต่อรองหลังการเลือกตั้ง ซึ่งอาจได้บุคคลที่ไม่เป็นที่พอใจสำหรับประชาชนมาเป็นรัฐมนตรี

 

แต่ ศ. ชัยอนันต์ได้อ้างผลดีอีกหลายอย่างที่ยังไม่ประจักษ์ อาทิเช่น

 

  • เป็นการยากที่จะมีการซื้อเสียงทั่วประเทศ อย่างน้อยในการเลือกตั้งคณะผู้บริหาร
  • ระบบใหม่มีการแบ่งงาน โดยแยกคุณภาพและประสบการณ์ของคนสองกลุ่ม คือฝ่ายบริหารและฝ่ายผู้แทนของประชาชน

 

จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดนี้เป็นการอนุมานผลทางพฤติกรรมจากโครงสร้างหรือแบบแผนหลัก ที่ว่า “อนุมาน” นั้น ก็เพราะเหตุว่าประเทศไทยไม่เคยมีระบบ การปกครองแบบใหม่นี้ที่จะชี้ให้เห็นเป็นหลักฐานประจักษ์ชัดได้ว่า การปกครองแบบนี้จะส่งผลอย่างไรต่อพฤติกรรมของประชาชนผู้เลือกตั้ง ของนักการเมือง และของข้าราชการประจำ ที่ดีที่สุดที่จะทำได้ก็คือ ต้องศึกษาผลของการออกแบบระบบการปกครองในประเทศอื่นๆ ที่มีรูปแบบการปกครองคล้ายกับที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอ ว่ามีผลอย่างไร และจากนั้นก็ต้องอนุมานต่อไปว่าผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจะเกิดขึ้นได้ในประเทศไทยหรือไม่ ภายใต้สภาพสังคมของประเทศไทย ทั้งในปัจจุบันและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

 

โครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองมิได้เป็นปัจจัยเดียวที่กำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองที่คล้ายคลึงกับในประเทศอังกฤษมาก ดังที่เห็นได้จากตารางที่ 1 แต่พฤติกรรมทางการเมืองนั้นผิดแผกแตกต่างไปจากของอังกฤษมาก การทำนายพฤติกรรมจากโครงสร้าง จึงเป็นเรื่องที่จะต้องทำด้วย ความระมัดระวังอย่างยิ่ง จะต้องคำนึงถึงปัจจัยรอบด้านอื่นๆ อีกมาก เพราะฉะนั้นถึงแม้ว่าในส่วนต่อไปนี้ ผู้เขียนจะยกตัวอย่างพฤติกรรมจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศ ที่ใช้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ชัดเจนที่สุด แต่ผู้เขียนก็มิได้ตั้งใจที่จะให้ผู้อ่านเห็นว่า พฤติกรรมดังกล่าวนั้นจะเกิดขึ้น ในประเทศไทยหากเรานำเอาระบบแบ่งแยกอำนาจมาใช้ ตรงกันข้าม จุดประสงค์ของบทความนี้ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่า พฤติกรรมเหล่านี้มีที่มานอกเหนือไปจากรูปแบบ การปกครองแต่ถ่ายเดียว และถ้าจะแยกอำนาจการปกครองตามแนวของ ศ. ชัยอนันต์ ก็จะต้องศึกษาที่มาอื่นๆ เหล่านี้อีกด้วย

 

ปัจจัยอื่นๆ ที่กำหนดพฤติกรรมนอกเหนือจากโครงสร้างตามรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดโดยวัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศไทย (นิธิ 2534) วัฒนธรรมทางการเมือง ในไทยนั้นได้สร้างสมกันมานับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา วัฒนธรรมทางการเมืองนั้น แท้จริงก็คือความเข้าใจและความคาดหวัง ที่ตัวละครทางการเมืองมีต่อพฤติกรรมของตัวละครอื่นๆ ในเวทีเดียวกัน คือที่ประชาชน ผู้ลงคะแนนเสียงมีต่อ ส.ส. และที่ผู้สมัครมีต่อผู้ลงคะแนน ที่ ส.ส. มีต่อรัฐบาล ที่นักเลือกตั้งมีต่อทหาร ที่ทหารมีต่อนักเลือกตั้ง ความคาดหวังทั้งหลายนี้ได้รับการทดสอบและตอกย้ำมาหลายครั้งหลายคราวแล้วใน 60 ปีที่ผ่านมา

 

นอกจากวัฒนธรรมทางการเมืองที่ได้สร้างสมกันมา ยังมีผลงานที่เป็นรูปธรรมของเหล่า ส.ส. ที่ได้รับเลือกมา อาทิเช่น บรรดากฎหมายบ้านเมืองที่ ส.ส.เหล่านี้ ได้ตราขึ้นมาแล้วหลายฉบับ (โดยไม่ต้องคำนึงถึงกฎหมายที่ตราโดยรัฐบาลเผด็จการอีกมากฉบับกว่านั้น) รัฐบาลที่ ส.ส. เหล่านี้มีส่วนในการแต่งตั้งและถอดถอน ก็มีมาแล้วหลายคณะ และได้สร้างความคาดหวังให้แก่ประชาชนว่า บทบาทของรัฐควรจะเป็นอย่างไร เราจะชื่นชมหรือสะอิดสะเอียนกับวัฒนธรรมและผลงาน เหล่านี้มากน้อยอย่างไรก็ตาม แต่มันก็เป็นมรดกตกทอดมา ที่อยู่กับเราโดยที่จะโยนทิ้งออกไปไม่ได้ แม้ว่าเราจะปรับระบบการปกครองกันอย่างถอนรากถอนโคนกันในวันพรุ่งนี้

 

ด้วยเหตุนี้ เราจึงต้องวิเคราะห์ผลกระทบจากโครงสร้างต่อพฤติกรรมของตัวละครทางการเมืองในระดับต่างๆ นับตั้งแต่ประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง ไปจนถึงรัฐมนตรีหรือคณะผู้บริหาร

 

พฤติกรรม

 

ลักษณะของกฎหมายในสองระบบ

 

ไม่ว่าในสหรัฐฯ ที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในอังกฤษและไทยที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากสภานิติบัญญัติ อำนาจในการออกกฎหมาย จะอยู่กับรัฐสภาเหมือนกันทั้งนั้น แต่ลักษณะของกฎหมายที่ออกมานั้นจะแตกต่างกันมาก สาเหตุที่แตกต่างกันนั้นเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมี หรือไม่มีอำนาจที่จะเสนอ กฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายบริหาร

 

ถ้ารัฐสภาสามารถออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน กฎหมายนั้นก็จะมีรายละเอียดและความซับซ้อนสูงมาก ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ให้การอุดหนุนภาคเกษตรของสหรัฐฯ นั้นจะมีความยาวเป็นร้อยๆ หน้า จะระบุสาระของนโยบายอย่างละเอียด ว่ารัฐจะให้การอุดหนุนสินค้าใดบ้าง จะอุดหนุนได้เท่าไร อีกทั้งกำหนดขอบเขตของการควบคุม การผลิตของฝ่ายบริหารอย่างเคร่งครัด กฎหมายเหล่านี้มักมีอายุที่จำกัด ซึ่งบังคับให้มีการทบทวนกฎหมายแต่ละฉบับเป็นระยะๆ และเปิดโอกาสให้รัฐสภา ควบคุมฝ่ายบริหารได้อีกทางหนึ่ง

 

จะเห็นได้ว่ากฎหมายอย่างที่รัฐสภาอเมริกันออก จะแตกต่างจากกฎหมายส่วนใหญ่ของไทยที่มักมีความยาวไม่เกินยี่สิบหน้า กฎหมายของไทยจะเน้นการให้อำนาจ แก่องค์กรของรัฐในการจัดการและดำเนินนโยบายอย่างกว้างๆ แต่จะไม่กำหนดสาระของนโยบาย ปล่อยให้ส่วนนั้นเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้กำหนด เพราะในทางทฤษฎี ฝ่ายบริหารจะต้องนำนโยบายของตน มาแถลงเพื่อได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาอยู่แล้ว และหากรัฐบาลนำเอากฎหมายไปใช้ในทิศทางที่ไม่ชอบ ก็จะมีโอกาสที่จะได้รับ การคัดค้านท้วงติง จนถึงขั้นได้รับมติไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา (อย่างเช่นในกรณีการออกเอกสาร สปก. 4-01 เป็นต้น)

 

ถ้าไทยหันไปยึดแนวทางการแบ่งอำนาจก็จะต้องตั้งคำถามก่อนว่า จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจ ในการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเช่นนั้น ก็พอจะอนุมานได้ว่า ในระยะยาว รัฐสภาไทยก็จะเริ่มบัญญัติกฎหมายในลักษณะคล้ายกับของสหรัฐฯ มากขึ้นกว่าในปัจจุบัน หลังจากระยะหนี่ง รูปโฉมของกฎหมายไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไป การเปลี่ยนแปลงนี้ก็มีข้อดีข้อเสีย ข้อดีก็คือ สาระของนโยบายจะมีความโปร่งใส และมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าเดิม ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามกระแสการเมือง กระแสอารมณ์ หรือกระแสการเงินของรัฐมนตรีผู้ดำเนินนโยบายได้ แต่ขณะเดียวกัน (และนี่คือข้อเสีย) นโยบายที่ระบุไว้ ในกฎหมาย จะรัดตัวฝ่ายบริหารและประเทศชาติมากเกินไป ไม่สามารถปรับเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ได้ทันท่วงที

 

อย่างไรก็ตาม ในระบบใหม่นั้น กฎหมายจะมีสาระทางนโยบายมากขึ้นได้ก็ในระยะยาวเท่านั้น หลังจากระบบใหม่นี้ ได้ถูกนำมาใช้เป็นระยะนานพอที่จะเกิด พฤติกรรมใหม่ในรัฐสภาไทย และนานพอที่รัฐสภาจะออกกฎหมายทดแทนกฎหมายเดิมๆ ที่มีอยู่ แต่กว่าจะถึงวันนั้น การบริหารประเทศก็จะต้องอาศัยกฎหมายเดิม ที่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารไว้สูงมาก กฎหมายเหล่านี้บัญญัติโดยรัฐสภาภายใต้ทฤษฎีที่ว่า ในที่สุดแล้ว รัฐสภาสามารถคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เนื่องจากมีอำนาจที่จะถอดถอนรัฐบาลได้ ดังนั้นหากเราหันไปใช้ระบบแยกอำนาจ โดยไม่ยกเครื่องระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ รัฐสภาก็จะมีข้อจำกัดมากในการคุ้มครอง ประชาชนจากการใช้อำนาจค้ำฟ้าที่ฝ่ายบริหารได้รับ จากกฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันในทางไม่ถูกไม่ควรได้

 

ถ้าในระบบใหม่นั้น ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจเสนอและออกกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินโดยไม่ต้องขออนุญาตจากฝ่ายบริหาร กฎหมายไทยก็คงสภาพเหมือนเดิม ปัญหาในการคุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมของฝ่ายบริหารก็จะมีอยู่อย่างถาวร

 

ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง

 

นโยบายการคลังในประเทศไทยในปัจจุบัน นโยบายการคลังในประเทศไทยเป็นนโยบายที่ค่อนข้างรอบคอบระมัดระวังตลอดมา ไม่ว่าในระบบสมบูรณาญาสิทธิราช หรือในช่วงที่ทหารครองประเทศ หรือแม้กระทั่งในระยะประชาธิปไตยครึ่งใบ หรือเสี้ยวใบมาจนถึงทุกวันนี้ ดังนั้น เศรษฐกิจไทยในระดับมหภาค จึงมีเสถียรภาพสูงมาโดยตลอด ซึ่งก็ได้นำประโยชน์มาให้แก่ชาติบ้านเมืองมาก

 

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ก็เพราะนโยบายทั้งทางด้านการคลังและการเงินถูกครอบงำโดยข้าราชการประจำมาโดยตลอด ข้าราชการเหล่านี้ก็คือกลุ่มที่เรียกกันว่า เทคโนแครตในกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ในอดีต นักการเมือง ทั้งที่เป็นทหาร และที่เป็นนักเลือกตั้ง ยินยอมที่จะให้เทคโนแครตเหล่านี้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจระดับมหภาค เทคโนแครตส่วนใหญ่ ก็มีไหวพริบทางการเมือง ดีพอที่จะไม่ไปก้าวก่ายในขบวนการแสวงหาผลประโยชน์ของเหล่าทหารและนักเลือกตั้งทั้งหลาย ยกเว้นถ้าการแสวงหาผลประโยชน์อยู่ในระดับสูง จนไปกระทบกระเทือนกรอบนโยบายในระดับมหภาค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงต้นๆ สมัยรัฐบาลเปรม เป็นต้น แต่เทคโนแครตก็ต้องอิงอำนาจทหารเพื่อการนี้

 

นอกจากการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาคโดยฝ่ายบริหารแล้ว เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ก็ไม่เปิดโอกาสที่จะให้ ส.ส. ผลักดันให้รัฐใช้จ่ายเงินจนเกินตัว การจัดการด้านการเงินของประเทศจึงเป็นไปอย่างมีเอกภาพ โดยฝ่ายบริหารและฝ่ายเทคโนแครตเป็นผู้ดำเนินการ

 

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองก็ตาม ก็ไม่ควรจะคาดหวังต่อไปว่า เทคโนแครต จะสามารถครอบงำนโยบายการเงินและนโยบาย การคลังได้ต่อไปอีกนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มี ส.ส.จำนวนไม่น้อยที่หวังจะเลียนแบบนายบรรหาร ศิลปอาชา ในเรื่องการผันเงินงบประมาณเข้าสู่จังหวัดของตน

 

นโยบายการเงินการคลังในระบบการเมืองต่างๆ ในสหรัฐฯ ฝ่ายประธานาธิบดีกับฝ่ายรัฐสภาได้ขับเคี่ยวกัน ที่จะลดการขาดดุลงบประมาณมากว่าสิบปีแล้ว แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ จึงน่าจะสรุปในขั้นต้นได้ว่า รูปแบบการเมืองแบบแยกอำนาจบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะทำให้วินัยทางการคลังลดลงได้ งานวิจัยในเรื่องนี้อาจให้ข้อสรุปที่ชัดเจนขึ้น ถึงแม้ว่าจำนวนงานวิจัยยังมีอยู่จำกัด และคลุมแต่เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น (Roubini and Sachs 1989, Schick 1993) ผลจากงานวิจัยเหล่านี้ระบุว่า ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา แนวทางที่จะมีวินัยทางการคลังได้ ก็จากการมีรัฐบาลที่มีเอกภาพ อย่างเช่นในสหรัฐฯ ผู้วิจัยได้สรุปว่า สาเหตุที่ปัญหาการขาดดุลงบประมาณไม่ได้รับการเยียวยา ก็เพราะประธานาธิบดีและเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากต่างพรรคกัน และประเทศในยุโรป ที่ใช้ระบบรัฐสภา และที่มีปัญหาการขาดดุลงบประมาณเรื้อรัง (เช่นเนเธอร์แลนด์ หรืออิตาลี) มักจะเป็นประเทศที่มีรัฐบาลผสมหลายพรรค อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจก็คือ ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังขยายตัวอยู่นั้น มีโอกาสมากกว่าที่รัฐบาล (รวมทั้งรัฐบาลที่ขาดเอกภาพ) จะรักษาวินัยทางการคลังไว้ได้ เพราะเงินที่หลั่งไหลเข้ามาสู่คลังนั้น ทำให้รัฐบาลสามารถเพิ่มค่าใช้จ่ายได้ระดับหนึ่งโดยไม่ต้องสร้างความเดือดร้อนแก่ใคร ปัญหาส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจหยุดขยายตัว หรือขยายต่ำกว่าที่คาดไว้ และเกิดความจำเป็นที่รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด โดยการที่จะต้องทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสังคมต้องเดือดร้อน รัฐบาลที่ขาดเอกภาพในความหมายที่ให้ไว้นี้ ก็จะไม่สามารถดำเนินมาตรการที่จะให้บางส่วนของสังคมต้องเดือดร้อนได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่พัฒนาแล้ว มีภาระทางด้านการประกันสังคมสูง และภาระเหล่านี้มีลักษณะคล้ายสัญญา ที่รัฐในฐานะเป็นตัวแทนสังคมได้ให้ไว้แก่กลุ่มต่างๆ จะเพิกถอนเฉยๆ ไม่ได้ การบริหารงบประมาณจึงไม่สู้จะมีความคล่องตัวเท่าที่ควร

 

ประเทศไทยปัจจุบันนี้เป็นระบบรัฐสภาที่มีรัฐบาลผสม แต่อาศัยที่เศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวมาอย่างดีโดยตลอด (ยกเว้นในทศวรรษ 2520) ปัญหาเรื่องการขาดดุล งบประมาณจึงยังไม่รุนแรง แต่ถ้าเศรษฐกิจหยุดขยายตัวหรือขยายตัวช้าลง อย่างเช่นที่กำลังเป็นอยู่ในปัจจุบัน ปัญหาเหล่านี้ก็จะเกิดขึ้น

 

ในประเทศไทยก็มีปัญหาความคล่องตัวในการปรับงบประมาณลงเหมือนกัน เพราะสัดส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เป็นเงินเดือนข้าราชการ (ที่ลดไม่ได้) ก็สูงเกินกว่าครึ่ง ถ้ายิ่งจะมีการประกันสังคมในอัตราที่สูงกว่าปัจจุบัน ปัญหาความคล่องตัวในด้านงบประมาณก็จะหนักขึ้นไปอีก ถ้าไทยยังใช้ระบบรัฐสภาและมีรัฐบาลผสมอยู่ ก็คงจะมีปัญหาการคลังที่เรื้อรังได้เหมือนกัน ถ้าในตอนนั้นเรามีระบบแยกอำนาจ ระหว่างรัฐสภากับคณะผู้บริหาร ปัญหาดังกล่าวจะได้รับการเยียวยาหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้อำนาจของตนอย่างเต็มที่หรือไม่ และขึ้นอยู่กับฝีมือในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ในขณะนี้หลายคนคาดหวังว่า ถ้าหากให้ฝ่ายบริหารได้รับเลือกตั้งโดยตรง และให้มีอายุได้ถึง 4 ปี จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพตลอดวาระ และเมื่อมีเสถียรภาพแล้ว ก็จะสามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ต้องพึ่งการประนีประนอมกัน ระหว่างพรรคหลายๆ พรรคที่มาร่วมรัฐบาลอย่างในปัจจุบัน แต่ถ้ารัฐสภาใช้อำนาจทางการเงินอย่างจริงจัง ข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารก็จะต้องเกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งก็หมายความว่า ฝ่ายบริหารจะไม่มี เอกภาพอย่างที่คาด และจะต้องประนีประนอมกับฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ตลอดเวลา

 

วินัยจากพรรคการเมืองและความจงรักภักดีต่อพรรคการเมือง

 

ในการประนีประนอมร่วมมือกันกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ศ. ชัยอนันต์มีข้อเสนอที่จะให้การร่วมมือนั้นราบรื่นยิ่งขึ้น ด้วยการเปิดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ เข้ามาร่วมอยู่ในคณะผู้บริหาร แต่ในตำแหน่งรองๆ ลงไป กติกาแบบนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้คณะผู้บริหารสามารถ “ซื้อ” เสียงสนับสนุนในรัฐสภา ด้วยการเอาตำแหน่งมาล่อ แต่เนื่องจากคณะผู้บริหารสามารถดึงสมาชิกรัฐสภาได้ไม่เกิน 30 คน ซึ่ง 30 คนนี้จะมีพรรคพวกของตนอยู่ในสภานิติบัญญัติ ถ้าเลือกคน 30 คนนี้อย่างฉลาดแล้ว ฝ่ายบริหารก็จะมีฐานเสียงในสภานิติบัญญัติอีกด้วย แต่ฐานเสียงนี้จะมีความถาวรยั่งยืนแค่ไหน อยู่ที่วินัยที่พรรคการเมืองจะมีอยู่เหนือสมาชิก

 

ในปัจจุบันนี้ อำนาจที่พรรคการเมืองมีอยู่เหนือการลงคะแนนเสียงของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรนั้น ไม่ได้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เกิดจากข้อจำกัด ทางรัฐธรรมนูญที่ให้ผู้สมัครเป็น ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้ ส.ส. ที่ออกจากพรรคเดิม ไม่ว่าเพราะลาออกหรือเพราะถูกพรรคไล่ออกต้องลงสมัครใหม่ โดยทั่วไป (ยกเว้นในกรุงเทพฯ และในหัวเมืองใหญ่ๆ) ผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ส. ไม่จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากพรรคก็มีสิทธิ์เป็น ส.ส. ได้ ดังนั้น ส.ส. เหล่านี้จึงไม่มีความรู้สึกว่า ตนเป็น ส.ส. ได้ เพราะได้สังกัดพรรคการเมือง ต่างจากในอังกฤษ ที่ประชาชนจะเลือกลงคะแนนตามพรรคเท่านั้น และวินัยของพรรค ในการลงคะแนนเสียงของ ส.ส. ในสภานั้นมีสูงมาก ทั้งๆ ที่ไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญที่บีบบังคับ ส.ส. อยู่

 

ส.ส. ที่ถูกบังคับให้อยู่ภายใต้วินัยของพรรคในประเทศไทยนั้นไม่สามารถขายเสียงของตนให้แก่ฝ่ายรัฐบาลได้ในการลงมติแต่ละครั้ง จริงอยู่ ส.ส. ยังถูกซื้อตัวอยู่ในปัจจุบัน แต่เป็นการซื้อตัวไปเลยแบบเหมาจ่ายตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง และผู้ซื้อก็จะได้ความ จงรักภักดีไป ตลอดอายุของสภา จนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งต่อไป จึงจะประมูลตัวกันใหม่

 

ในระบบที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรค สิ่งที่พอจะพยากรณ์ได้ว่าจะเกิดขึ้นก็คือ เมื่อถึงระยะที่จะมีการอนุมัติงบประมาณประจำปี ฝ่ายคณะผู้บริหารก็ต้องซื้อเสียงจากเหล่า ส.ส. ถ้าไม่โดยการยื่นซองให้โดยตรง ก็โดยทางอ้อมโดย จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องที่ของ ส.ส. ให้มากขึ้น

 

เมื่อ ส.ส. สามารถใช้อำนาจของตนดึงดูดทรัพยากรจากฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ ก็จะชักนำไปสู่การซื้อเสียงจากประชาชน เพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิ์ในการดึงดูดทรัพยากรดังกล่าว แม้ว่าเงินที่ต้องใช้ซื้อเสียงนั้นอาจไม่มากเหมือนในกรณีที่ ส.ส. สามารถเป็นรัฐมนตรีได้เองอย่างเช่นในปัจจุบัน

 

ลักษณะท้องถิ่นนิยมและภูมิภาคนิยมของนักการเมือง

 

ผู้ที่จะสมัครอยู่ในคณะผู้บริหารคงจะไม่สามารถแสดงตนเป็นภูมิภาคนิยมได้ เพราะจะต้องได้รับเลือกจากทั้งประเทศ แต่ในระบบที่มีการแบ่งแยกอำนาจ ผู้ที่จะสมัคร มาอยู่เป็นฝ่ายนิติบัญญัตินั้นจะยิ่งมีลักษณะภูมิภาคนิยมหรือท้องถิ่นนิยมยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะเหตุว่าในระบบใหม่นี้ ส.ส. จะยิ่งมีบทบาทในระดับชาติน้อยลงกว่าเดิม การพยากรณ์พฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภานี้ สอดคล้องกับพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาของสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

 

การซื้อขายเสียงและคอร์รัปชั่นในระบบต่างๆ

 

ทุกคนทราบดีว่า ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นและการซื้อขายคะแนนเสียงในการเลือกตั้งเป็นปัญหาหลักของระบบการเมืองไทยในปัจจุบัน และเป็นปัญหาที่วิเคราะห์และศึกษา หาสาเหตุได้ยากมาก ที่สุดปัญหาหนึ่ง8 ในตลาดวิชาการนั้นมีความเห็นกันอยู่สองฝ่ายด้วยกัน

 

ฝ่ายแรกยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาอันเกิดจากการ “ทุ่มทุนตั้งพรรค สนับสนุน ส.ส. ซื้อเสียง โดยหวังเข้ามาอาศัยตำแหน่งรัฐมนตรีกอบโกยผลประโยชน์” (ชัยอนันต์ 2538:10) เพราะฉะนั้น ถ้าจะขจัดปัญหาคอร์รัปชั่น จะต้องรื้อกลไกการเมืองทั้งระบบให้ “เกมการเมืองเปลี่ยนไปตรงที่ความเกี่ยวโยงระหว่าง อำนาจแฝงภายในพรรคกับการได้เป็นรัฐมนตรี…หมดไป”

 

ฝ่ายที่สองยืนยันว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นนั้นเป็นปัญหาที่มีต้นตอทางประวัติศาสตร์รัฐไทย ระบบการปกครองของเรานั้นผันแปรจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยรัฐประหารของข้าราชการ ไม่ใช่ด้วยวิวัฒนาการหรือโดยการปฏิวัติทางสังคม อำนาจของฝ่ายบริหารยังเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือตุลาการ ไม่สามารถหรือไม่ประสงค์จะคานไว้ เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายบริหารจึงมีอำนาจและโอกาสที่จะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อให้รัฐมนตรีหรือข้าราชการได้รายได้จากคอร์รัปชั่น ในความเห็นนี้ คอร์รัปชั่นนั้นเกิดจากโอกาสที่มีอยู่ ภายใต้กลไกของรัฐและระบบกฎหมายในปัจจุบัน หาได้เกิดขึ้นจากการลงทุนหาเสียงเลือกตั้งไม่ ตรงกันข้าม การลงทุนซื้อเสียงนั้นเกิดขึ้นเพราะโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในตำแหน่ง ตราบใดที่โอกาสนั้นยังมีอยู่ คอร์รัปชั่นและการซื้อขายเสียงก็จะเป็นปรากฏการณ์ คู่บ้านคู่เมืองอยู่ร่ำไป ในความเห็นของฝ่ายนี้ กระบวนการเลือกตั้งเป็นการเปิดสนามให้มีการแข่งขันให้นักเลือกตั้งทั้งหลาย ไปกอบโกยผลประโยชน์กับเขาบ้าง นักเลือกตั้งก็จะแห่กันมาลงทุนเพื่อจะแย่งสิทธิ์ในการที่เข้าไปเป็นรัฐมนตรี เพราะเมื่อชั่งระหว่างเงินที่ต้องลงไปและรายได้ที่จะได้ การลงทุนนั้นคุ้ม ยิ่งเศรษฐกิจขยายตัว ตำแหน่งรัฐมนตรีก็ยิ่งมีค่ามากขึ้น เงินที่จะต้องทุ่มในการเลือกตั้งก็จะมากขึ้น

 

ข้อแตกต่างระหว่างสองฝ่ายนี้ มิใช่เป็นข้อแตกต่างระหว่างผู้ที่บอกว่าไข่ออกก่อนไก่ กับผู้ที่บอกว่าไก่ออกก่อนไข่เท่านั้น แต่เป็นข้อแตกต่างที่มีผลต่อข้อเสนอแนวทางการแก้ไข ทางออกของฝ่ายที่สองก็คือ การแก้กฎหมายและระบบการตรวจสอบ ซึ่งฝ่ายแรกจะปฏิเสธว่าเป็นการ “หลงทาง”9 ทางที่ถูกก็จะต้องเป็นการแก้กลไกทางการเมือง ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงความเห็นของฝ่ายที่สอง แต่จะตั้งคำถามว่าทางออกของฝ่ายที่หนึ่งที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงเกมการเมืองนั้นจะนำไปสู่ผลที่อ้างว่าจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ โดยจะยึดตาม ทฤษฎีของฝ่ายที่หนึ่งเองอย่างน้อยในขั้นต้นก่อน

 

ตามข้อเสนอที่จะให้คณะที่ประสงค์จะเป็นฝ่ายบริหาร 20 คนเสนอตัวเองเพื่อการเลือกตั้งทั่วประเทศ การที่จะแข่งขันกันทั่วประเทศนั้น แม้จะไม่มีการซื้อเสียงก็ตาม ย่อมต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงมาก เพราะต้องทำตัวเองให้เป็นที่รู้จักกับคนทั้งประเทศ ซึ่งก็จะต้องอาศัยสื่อมวลชน และการออกตระเวนหาเสียงอย่างหนักหน่วง นอกจากนี้ถ้าอ่านจากที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เขียนไว้ จุดประสงค์อันหนึ่งที่จะให้มีการเลือกฝ่ายบริหารโดยตรง ก็เพื่อจะบั่นทอนอำนาจที่พรรคการเมืองในขณะนี้มีอยู่ แต่การที่กลุ่มจะจัดการเลือกตั้งทั่วประเทศได้นั้น ก็ต้องอาศัย infrastructure ทางการเมืองในระดับท้องถิ่นทั่วทุกแห่ง ในขณะนี้มีแต่พรรคใหญ่ๆ และเครือข่ายของ นักเลือกตั้งเท่านั้นที่จะมี infrastructure เช่นว่านั้น เหล่านักเลือกตั้งที่นักวิชาการส่วนใหญ่มองว่าเป็นต้นตอของปัญหาจะสามารถรวมตัวกัน จัดตั้งเครื่องจักรกลในการเลือกตั้งทั่วประเทศได้ดีกว่าคนดีมีวิสัยทัศน์ทั้งหลาย และ infrastructure นั้นก็จะถูกนำมาใช้ในการซื้อเสียงเพื่อทีมฝ่ายบริหารของตนในท้องที่ต่างๆ ได้

 

ครั้นเมื่อได้รับเลือกมาแล้ว คณะผู้บริหารก็ไม่จำเป็นต้องเดือดเนื้อร้อนใจกับการถูกมติไม่ไว้วางใจ (เพราะจะไม่มี) หรือเสียงครหาจากสื่อมวลชนใดๆ ทั้งสิ้น สามารถ “หากิน” ไปได้สบายๆ เป็นเวลาสี่ปีเต็ม ทุกปีเมื่อถึงคราวลงมติ พ.ร.บ. งบประมาณก็ออกมาโปรยเงินบางส่วนให้แก่เหล่า ส.ส. เมื่อครบเทอมแล้ว ถ้าประชาชนเอือมระอาไม่เลือกอีกต่อไป ก็ไม่เสียหายอะไร เพราะในสี่ปีนั้นจะกอบโกยได้พอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างสบายๆ ไปหลายชั่วคน

 

จริงอยู่ ข้อเสนอของ ศ. ชัยอนันต์ได้เปิดให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถริเริ่มกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารได้ ดังต่อไปนี้

 

“สภาผู้แทนราษฎร … ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิในการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนคณะรัฐมนตรีทั้งคณะหรือเป็นรายบุคคล เพื่อเสนอรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาความผิดของฝ่ายบริหาร เพื่อดำเนินคดีต่อฝ่ายบริหารหากมีความผิดจริง” (ชัยอนันต์ 2538:9)

 

ศ. ชัยอนันต์มิได้กล่าวต่อไปว่า ถ้ามีความผิดจริงแล้ว จะเกิดอะไรขึ้นกับอำนาจของคณะผู้บริหาร

 

อีกประการหนึ่ง ข้อแตกต่างระหว่างมติไม่ไว้วางใจกับกระบวนการที่ ศ. ชัยอนันต์ได้เสนอไว้ก็คือ การอภิปรายและมติไม่ไว้วางใจในระบบรัฐสภานั้นเป็นมาตรการ ทางการเมือง ส่วนกระบวนการพิจารณาความผิดในระบบแยกอำนาจนั้นเป็นมาตรการกึ่งตุลาการ มาตรฐานในการหาหลักฐานมาหนุนหลังการไม่ไว้วางใจนั้น จะอ่อนกว่าในกรณีหลังมาก จุดประสงค์ของการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นก็เพื่อลิดรอนความชอบธรรมทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาล และมักจะมีจุดมุ่งหมายที่จะแสดงว่า การดำเนินงาน ของรัฐบาลขาดจริยธรรม แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายก็ตาม หลักฐานที่อ้างกันทุกครั้งที่มีการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่ผ่านมาก็ล้วนเป็นหลักฐาน ที่ไม่เพียงพอต่อการนำไปสู่ การฟ้องร้องเอาผิดในศาลได้ แต่ถ้าจะให้ได้ผลทางการเมือง ก็จะต้องเป็นหลักฐานที่พอจะมีน้ำหนักอยู่บ้าง แต่วิธีการที่ ศ. ชัยอนันต์เสนอนั้น ต้องอาศัยกระบวนการยุติธรรมเป็นหลัก

 

ถ้าเราหันมาดูความสำเร็จของกระบวนการยุติธรรมเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาคอร์รัปชั่นในเมืองไทย ก็จะเห็นได้ว่า ความสำเร็จนั้นมีน้อยมาก ในระยะ 50 ปีหลังสงครามโลก ครั้งที่สองเป็นต้นมา มีรัฐมนตรีที่ต้องโทษเข้าคุกเพราะคอร์รัปชั่นอยู่เพียงคนเดียวเท่านั้น คงไม่มีใครในเมืองไทยขณะนี้ที่เชื่อว่า นั่นคือจำนวนรัฐมนตรีทุจริต ที่เรามีมาในระยะ 50 ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการเอาผิดโดยการสอบสวนของรัฐสภาก็จะไร้ผลพอๆ กัน แต่บัดนี้ จะไม่มีโอกาสลิดรอนความชอบธรรมทางการเมือง และอำนาจของฝ่ายบริหาร ด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจอีกด้วย

 

สรุป

 

ปัญหาในการพยากรณ์พฤติกรรมของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงของนักการเมือง ที่จะลงสมัครเลือกตั้ง และพฤติกรรมของนักการเมืองเหล่านี้เมื่อเข้ามามีอำนาจ หลังจากโครงสร้างได้เปลี่ยนแปลงไปนั้น เป็นเรื่องยากมาก และมีโอกาสที่จะผิดพลาดได้เสมอ (รวมทั้งความพยายามที่จะพยากรณ์ข้างบนนี้) แต่ทั้งผู้เสนอและผู้ค้าน ก็จำต้องพยากรณ์ให้ได้ มิฉะนั้นจะไม่สามารถโน้มน้าวให้ผู้อื่นเห็นชอบด้วยกับแนวทางที่ตนต้องการ

 

แนวทางวิเคราะห์ที่น่าสนใจอันหนึ่งคือแนวทางการวิเคราะห์วัฒนธรรมการเมืองไทยที่ ศ. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้บุกเบิกไว้ (นิธิ 2534) โดยเริ่มจากการแยกพิจารณา “อำนาจ” (คือ ส่วนที่ “ถูกต้องตามกฎหมายและประเพณี”) และ “อิทธิพล” (คือ “อำนาจที่ไม่มีกฎหมายหรือประเพณีรับรอง แต่ก็มีพลังเหมือนกับอำนาจอย่างแรก”) จากจุดเริ่มต้นนี้ ศ. นิธิ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองได้หลายอย่าง ส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ ก็คือส่วนที่ท่านกล่าวถึงบทบาทของ ส.ส. จากสายตาของประชาชน

 

“… ส.ส. ไม่ใช่ผู้ปกครอง แม้แต่หน้าที่ทางนิติบัญญัติก็ไม่ใช่สิ่งสำคัญเท่าไรนัก ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ส.ส. แทบไม่มี ‘อำนาจ’ อะไรเลย จะแต่งตั้งใครเป็นกำนันยังไม่ได้ด้วยซ้ำ แต่ ส.ส. มี ‘อิทธิพล’ ที่แม้แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยังเกรงใจ ส.ส. จึงเป็น ‘อิทธิพล’ ให้ราษฎรได้พึ่งพิงช่วยวิ่งเต้นต่อรองกับผู้ปกครองได้อย่างดี

 

คนไทยไม่คิดจะให้ ส.ส. มี ‘อำนาจ’ อะไรมากขึ้น อยากเห็น ส.ส. กระจอกอย่างนั้น แต่ขอให้มี ‘อิทธิพล’ มากๆ เป็นดี ฉะนั้น ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลย่อมดีกว่า ส.ส. ฝ่ายค้าน เนื่องจากคาดหวังกันว่า เมื่อเป็นฝ่ายรัฐบาลแล้ว ก็คงมี ‘อิทธิพล’ มากขึ้น เช่น วิ่งเต้นบีบให้ย้ายผู้ว่ายังได้

 

หน้าที่ของ ส.ส. ในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมจึงเป็นผู้วิ่งเต้นต่อรองกับราชการแทนประชาชน และเป็นผู้ใช้ ‘อิทธิพล’ ปกป้องคุ้มครองราษฎร ให้รอดพ้นจากพวกผู้ปกครองคนที่ราษฎรไม่ชอบ ส่วนจะไปยกไม้ยกมือออกกฎบัตรกฎหมายอะไรนั้น ก็ทำไปเถิดเพราะดูจะทำให้มี ‘อิทธิพล’ มากขึ้นดี แต่ไม่เกี่ยวกับหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. ทำก็ได้ หลับไปเสียบ้างก็ได้ หายหน้าไปจากสภาเลยก็ได้ ไม่เป็นไร”

 

การอ้างถ้อยคำเหล่านี้ มิได้มีจุดประสงค์ที่จะให้เขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับบทบาทที่แท้จริงดังกล่าวของ ส.ส. แต่เพื่อให้เห็นอีกมิติหนึ่งในการพิจารณารัฐธรรมนูญ ซึ่งมักจะถูกมองข้ามกันไป ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่เรามี ส.ส. มาอย่างเกือบจะต่อเนื่อง ประชาชนได้เรียนรู้ที่จะใช้ ส.ส. ให้เป็นประโยชน์ และนักเลือกตั้งทั้งหลาย ก็ได้เรียนรู้ที่จะใช้กลไกทางการเมือง ที่จะบริการให้ประชาชนพอใจกับตน (และเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วย)

 

ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการเปลี่ยนแบบแผนการปกครองให้มีการแยกอำนาจฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันมากกว่านี้ ประชาชนก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้วิธีใช้ ส.ส. และคณะผู้บริหาร (ที่ในตอนนั้นจะอยู่ห่างไกล และสูงส่งกว่ารัฐมนตรีในปัจจุบันมาก) ให้เป็นประโยชน์ได้เหมือนกัน ขณะเดียวกัน นักเลือกตั้งทั้งหลายก็จะปรับเปลี่ยน เรียนรู้จากระบบใหม่เช่นเดียวกัน และจะใช้ระบบนั้นเพื่อให้บริการตามการคาดหวังของประชาชน และเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินของตนเองไปด้วยเหมือนกับในปัจจุบัน

 

แต่ผู้เขียนเชื่อต่อไปด้วยว่า อัตราการเรียนรู้ของนักเลือกตั้งมืออาชีพนั้นจะสูงกว่าของประชาชนโดยทั่วไป (และจะสูงกว่านักวิชาการ “ที่มีวิสัยทัศน์” แน่ๆ) เพราะฉะนั้น มีโอกาสสูงที่เราจะมีผู้ปกครองประเทศที่ใช้ระบบใหม่ให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสใช้ “อิทธิพล” ของ ส.ส. เพื่อปกป้องคุ้มครองตนเองได้ เพราะจุดประสงค์หลักของระบบใหม่ก็เพื่อจะลด “อิทธิพล” ของ ส.ส. นั่นเอง

 

ระบบการเมืองที่เรามีอยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นระบบที่ไม่น่าชื่นชมเท่าไรนัก แต่เป็นระบบที่ทุกคนทราบดีว่า โครงสร้างเป็นอย่างไร และพฤติกรรมเป็นอย่างไร ถ้าจะอุปมาอุปไมยก็เปรียบเสมือนวงดนตรีที่เล่นมาหลายสิบปีแล้ว อาจจะมีการเปลี่ยนเครื่องดนตรีบ้างเล็กๆ น้อย ๆ แต่ก็เป็นวงคลาสสิคของอังกฤษที่คนไทยเล่น ผู้ฟังฟังแล้วก็รำคาญ แต่เข้าใจปรับหูของตนเองไม่ให้ต้องรับฟังดนตรีนี้มากจนทนไม่ได้ แต่ ศ. ชัยอนันต์กำลังเสนอให้ไล่วงดนตรีนี้ออกจากเวที ให้เปลี่ยนเครื่องดนตรีใหม่ ให้เป็นวงแจ๊ซอเมริกันผสมไทยสากล และยืนยันว่าวงนี้จะต้องเล่นได้ดีกว่า โดยที่ยังไม่มีใครเคยได้ยินวงดนตรีนี้เล่น และไม่ทราบแม้กระทั่งว่านักดนตรีที่จะมาเล่นนั้น จะเป็นนักดนตรีชุดเดิมแต่หันมาเล่นวงใหม่ ทราบแต่เพียงว่าคนเล่นจะเป็นคนไทย

 

การอุปมาอุปไมยนี้ก็มีข้อจำกัดของมัน ถ้าเป็นการประกวดดนตรี ผู้เขียนก็พร้อมที่จะให้วงใหม่มาเล่นให้ฟังเปรียบเทียบกับวงเก่า และเลือกว่าวงไหนเล่นเก่งกว่า แต่คงจะไม่มีใครเสนอให้ประกวดรัฐธรรมนูญโดยการทดลองใช้รูปแบบใหม่เป็นการชั่วคราว แล้วเลือกเอาฉบับนี้ฉบับนั้น เหตุผลที่ใช้ในการเลือกนั้นจะต้องได้จากข้อคิด และการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ที่เคยมีประสบการณ์อย่างนั้น บทความนี้ได้พยายามให้ข้อคิดเหล่านี้และผลการประเมินสถานการณ์จากประเทศอื่นๆ ผสมกับข้อคิดเกี่ยวกับวัฒนธรรมการเมืองของไทย เพื่อชี้ให้เห็นว่า ระบบการแยกอำนาจนั้นก็มีจุดอันตรายอย่างน้อยเท่าๆ กับระบบในปัจจุบัน

 

เอกสารอ้างอิง

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. 2538. “ผ่าทางตันการเมืองไทย.” เอกสารสัมมนา สถาบันนโยบายศึกษา 13 ธันวาคม.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2534. “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ศิลปและวัฒนธรรม 13(1) พฤศจิกายน รวบรวมไว้ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์. ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มติชน 2538.
อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป. 2538. ระบบการเสนอและพิจารณากฎหมายการเงิน. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
Roubini, Nouriel, and Jeffrey D. Sachs. 1989. “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies.” European Economic Review 33 (May): 903-938.
Schick, Allen. 1993. “Government versus Budget Deficits.” Pp. 187-236 in R. Kent Weaver and Bert A. Rockman (eds.) Do Institutions Matter: Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington DC: The Brookings Institution.

Read Full Post »

เลือกตั้งไทย : ปัญหา และ ทิศทาง

recommendare

 

ผู้เขียนได้มีโอกาสอ่านงานเขียนของนักวิชาการคนสำคัญคนหนึ่งของประเทศไทย  คือ  ท่านอาจารย์อัมมาร  สยามวาลา  ซึ่งเขียนไว้นานมากกว่า  15  ปีมาแล้ว  หรือเมื่อปี  พ.ศ. 2537  แต่เนื้อหาใจความที่ได้พบนั้นไม่ได้แปรเปลี่ยนไปตามกาลเวลา  ยังคงสามารถใช้อธิบายปัญหาการเลือกตั้งของสังคมไทยได้ดีในระดับหนึ่ง  หรือในทางกลับกันอาจกล่าวได้ว่าสังคมไทยไม่สามารถหาทางออกหลุดพ้นจากปัญหาเหล่านี้ได้อย่างมีนัยสำคัญ  ถึงแม้ว่าจะพยายามอย่างมากก็ตามในการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง  กลไกของระบบ  อาทิ  สถาบัน  องค์กรต่าง   และการเปลี่ยนแปลงเชิงกายภาพ  อาทิ  รูปแบบ  เงื่อนไขต่างๆ  ของการเลือกตั้ง  เป็นต้น  ตลอดระยะเวลากว่าหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “เลือกตั้งไทย : ปัญหา และ ทิศทาง”

 

เขียนโดย

 

อัมมาร สยามวาลา
ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ขณะนั้น)
ปิยนุช เพียรชอบ
ผู้ช่วยนักวิจัย ประจำฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของสถาบัน (ขณะนั้น)

 

ความมีดังนี้

 

ในสังคมประชาธิปไตย การไปใช้สิทธิเลือกตั้งของประชาชนถือเป็นสิ่งสำคัญในการแสดงออกถึงความเป็นประชาธิปไตย โดยหลักการแล้ว การเลือกตั้งคือ การสื่อสารจากประชาชนไปยังผู้บริหารประเทศและเป็นกลไกเชื่อมโยงความต้องการของประชาชนเข้ากับนโยบายสาธารณะ ดังนั้นการเลือกตั้งต้องเป็นกระบวนการตัดสินใจที่อิสระ ไม่ได้รับการชักจูง จ้างวาน หรือเห็นแก่สินจ้างรางวัลใด ๆ การเลือกตั้งจึงจะบรรลุตามวัตถุประสงค์ ผลของการเลือกตั้งจะแสดงออกถึง ความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ในการส่งตัวแทนของตนเข้าไปบริหารประเทศ ด้วยเหตุนี้กระบวนการต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นก่อนการเลือกตั้ง และส่งผลกระทบต่อ ผลของการเลือกตั้ง จึงมีความสำคัญเท่าเทียมกับผลที่ได้รับจากการเลือกตั้ง

 

ในประเทศไทย เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า การเลือกตั้งครั้งที่ผ่าน ๆ มามีการซื้อขายเสียงกันอยู่ทั่วไป ผู้สมัครใช้กลยุทธต่าง ๆ ชักจูงประชาชนให้มาเลือกตน ซึ่งนับวันจะทวีความรุนแรงมากขึ้น เพียงหวังผลต้องการเอาชนะการเลือกตั้ง ได้เข้าไปเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อมีอำนาจในการบริหารประเทศ กำหนดนโยบายและออกกฎหมายต่าง ๆ

 

ปรากฏว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งยอมเสียเงินทองมากมายในการหาเสียง บางรายยอมเสียเงินนับสิบล้านบาทเพื่อจะได้เข้ามารับใช้ประชาชน เป็นปากเป็นเสียงแทนประชาชน ในการบริหารประเทศ และรับเงินเดือนเพียงไม่กี่หมื่นบาท เมื่อเงินมีความสำคัญต่อการเลือกตั้งเช่นนี้ ก็ไม่น่าแปลกใจที่นักธุรกิจเริ่มเข้ามามีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ ถ้าเปรียบเทียบผลการเลือกตั้งระหว่างปี 2529 กับผลการเลือกตั้งปี 2535 (ครั้งแรก) จะพบว่าสัดส่วนของนักธุรกิจที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรเพิ่มจากร้อยละ 39 เป็นร้อยละ 46

 

สมุดปกขาวฉบับนี้จะเสนอให้เห็นถึงสาเหตุที่มาของระบบการซื้อขายเสียงและสาเหตุที่การซื้อขายเสียงยังคงอยู่ แม้จะมีการรณรงค์กันในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อให้ ประชาชนไม่ขายเสียงขายสิทธิของตนเอง นอกจากนี้จะเสนอให้เห็นถึงจุดอ่อนของกฎหมาย รวมทั้งอุปสรรคที่ทำให้กฎหมายที่มีอยู่ไม่สามารถขจัดการซื้อขายเสียงได้

 

หัวคะแนนและระบบการซื้อขายเสียง

 

ผู้สมัครจะต้องทุ่มเทเวลาและทรัพยากรเพื่อการหาเสียงมากน้อยเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการด้วยกัน แต่ปัจจัยหลักที่สำคัญที่สุดก็คือ ขนาดของเขตเลือกตั้ง

 

การเลือกตั้งในประเทศไทย นับตั้งแต่การเลือกตั้งครั้งที่ 10 (พ.ศ. 2518) จนถึงครั้งที่ 16 (พ.ศ. 2535 ครั้งที่ 2) ใช้รูปแบบการแบ่งเขตแบบ “ผสม” คือ แต่ละเขตจะมีผู้แทนมากกว่า 1 คนแต่ไม่เกิน 3 คน ยกเว้นเขตเล็กที่มีผู้แทนได้เพียง 1 คน

 

เขตเลือกตั้งที่มีผู้แทนมากกว่า 1 คน จะครอบคลุมพื้นที่กว้างขวาง บางเขตมีอาณาบริเวณห่างกันกว่า 60-70 กม. และมีหน่วยเลือกตั้งนับร้อยหน่วย ตามกฎหมายแล้ว ผู้สมัครรับเลือกตั้งจะเริ่มรณรงค์หาเสียงได้ หลังจากที่มีการประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งจะมีเวลาเพียงประมาณ 45 วันเท่านั้น ดังนั้น ในทางปฎิบัติ ย่อมเป็นไปไม่ได้เลยที่ผู้สมัครจะสามารถตะเวนหาเสียงได้ทั่วทั้งพื้นที่เขตของตนโดยลำพัง ผู้สมัครจึงต้องหาผู้ช่วยในการหาเสียง ในพื้นที่ต่างจังหวัดคนที่จะช่วยเหลือ ผู้สมัครได้ดีก็คือผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นที่มีความผูกพันกับชาวบ้าน เคยให้ความช่วยเหลือแก่ชาวบ้าน หรือเป็นเจ้าของกิจการขนาดใหญ่ที่มีอิทธิพลต่อการดำรงชีวิต ของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้น ชาวบ้านบางพื้นที่อาจจะไม่เคยเห็นหน้าตาผู้สมัครเลย ไม่เคยทราบว่าผู้สมัครมีนโยบายในการบริหารประเทศอย่างไร แต่พร้อมที่จะ ไปเลือกตามคำแนะนำของผู้มีอิทธิพลในท้องที่ ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้มีได้หลายระดับ นับตั้งแต่ระดับจังหวัด ซึ่งอาจจะเป็นพ่อค้า คหบดี เจ้าของโรงแรม เจ้ามือหวยเถื่อน ไปจนถึงระดับตำบล หมู่บ้าน ผู้สมัครที่จะมีโอกาสได้รับการเลือกตั้ง จำเป็นจะต้องสร้างเครือข่ายเอาไว้

 

เมื่อการแข่งขันมีมากขึ้น ลำพังคำบอกเล่าชักจูงจากผู้มีอิทธิพลอาจจะไม่เพียงพอ ก็ต้องเริ่มมีหัวคะแนนช่วยในการหาเสียง โดยการแจกเงิน แจกของใช้ต่าง ๆ ซึ่ง เป็นวิธีที่ง่ายแก่การประเมินคะแนนเสียง และช่วยในการวางแผนการหาเสียง

 

หัวคะแนนมักจะเป็นผู้มีอิทธิพลในระดับที่มีความผูกพันใกล้ชิดกับชาวบ้าน เช่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน หัวหน้ากลุ่มต่าง ๆ แต่ขณะเดียวกันก็มีสายสัมพันธ์ที่เชื่อมต่อไปยัง ผู้มีอิทธิพลในระดับอำเภอหรือจังหวัด ดังนั้นในการแจกเงินซื้อเสียงนั้น ผู้สมัครจะฝากความไว้เนื้อเชื่อใจเป็นทอด ๆ ไปจากผู้มีอิทธิพลในระดับอำเภอหรือจังหวัด ผ่านหัวคะแนนในระดับหมู่บ้านไปยังชาวบ้านที่จะใช้สิทธิ์เลือกตั้งในที่สุด

 

สาเหตุสำคัญที่ต้องมีหัวคะแนนช่วยหาเสียงจนพัฒนาขึ้นมาเป็นการซื้อขายเสียงนั้น เนื่องจากเขตเลือกตั้งกว้างขวาง เกินกำลังการหาเสียงของผู้สมัคร แม้ผู้สมัครจะเป็นคนดี แต่ก็จะเป็นที่รู้จักของคนเฉพาะในท้องถิ่นที่ตนอาศัยอยู่เท่านั้น ไม่สามารถจะครอบคลุมความเชื่อถือของชาวบ้านในเขตอื่น ๆ ได้ ดังนั้นเมื่อผู้สมัครคนอื่นใช้กำลังเงิน ที่เหนือกว่าเข้ามาช่วยในการหาเสียง ผู้สมัครที่เป็นคนดีก็มีโอกาสเป็น ส.ส. สอบตกได้มาก

 

ในระยะยาว ผู้สมัครที่ใช้เงินซื้อเสียงเข้าไปได้ จะพยายามรักษาฐานเสียงของตนเอาไว้ โดยการพัฒนาท้องถิ่นให้มีความเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมและเห็นได้อย่างชัดเจน เช่น สร้างถนน ไฟฟ้า น้ำประปา โรงเรียน ให้การสนับสนุนโครงการต่าง ๆ หรือแม้แต่จัดเลี้ยงชาวบ้านในท้องที่นั้น ๆ เป็นการขอบคุณที่ได้รับเลือกตั้ง เพื่อสร้างความประทับใจ

 

ทำไมประชาชนผู้เลือกตั้งบางคนจึงยอมขายเสียง

 

ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง สื่อมวลชนแทบทุกประเภทต่างก็ช่วยกันรณรงค์ให้ประชาชนเลือกคนดีเข้ามาเป็นผู้แทนของตน ไม่เลือกคนที่ใช้เงินในการซื้อเสียง แม้แต่ทางราชการในการเลือกตั้ง พ.ศ. 2535 (ครั้งที่ 1) ก็ได้จัดให้มีโครงการ “สี่ทหารเสือเพื่อประชาธิปไตย” โดยส่งคนเข้าไปรณรงค์ให้ชาวบ้านเข้าใจถึง ความสำคัญของการเลือกตั้งมากยิ่งขึ้น และชี้ให้เห็นผลเสียของการเลือกคนที่ใช้เงินซื้อเสียง แต่ก็เป็นที่ทราบโดยทั่วไปแล้วว่ายังคงมีการใช้เงินในการซื้อเสียงกันอย่างมากมาย

 

สาเหตุที่การซื้อขายเสียงยังคงมีประสิทธิภาพอยู่ในระบบการเลือกตั้งของประเทศไทย ก็เพราะกลุ่มบุคคล 3 กลุ่ม ที่ประกอบอยู่ในกระบวนการเลือกตั้ง ได้แก่ ประชาชน ผู้สมัครรับเลือกตั้ง และตัวแทนของทางราชการ ยังคงได้รับประโยชน์จากการซื้อขายเสียงนั่นเอง

 

ประชาชน

 

ประชาชนที่อยู่ตามชนบทหรือพื้นที่ที่ห่างไกลความเจริญ มักจะขาดแคลนสาธารณูปโภค เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา โรงพยาบาล โรงเรียน หรือบางแห่งขาดแคลนปัจจัย ในการดำรงชีวิตประจำวัน ดังนั้นเมื่อมีการเลือกตั้ง ผู้สมัครรับเลือกตั้งนำสิ่งของมาแจก แจกเงิน หรือสัญญาว่า ถ้าได้รับเลือกตั้งแล้วจะสร้างสาธารณสมบัติให้แก่ท้องถิ่น จึงไม่มีเหตุผลใดที่ประชาชนหล่านี้จะไม่รับเงินและไม่เลือกบุคคลนั้นเป็นผู้แทน เพราะชาวบ้านย่อมจะไม่เลือกบุคคลที่ไม่ได้ให้อะไรแก่ตนเลย

 

นอกจากการแจกเงินในฤดูกาลเลือกตั้งแล้ว การที่ผู้แทนซึ่งได้รับการเลือกตั้งไปแล้ว ได้พยายามดึงเงินงบประมาณมาก่อสร้างถนน ไฟฟ้า น้ำประปา โรงเรียน สวนสาธารณะ ก็เป็นการผูกความสัมพันธ์กับชาวบ้านไว้ได้ เพราะสิ่งเหล่านี้ประชาชนไม่สามารถรอคอยจากรัฐบาลได้ ดังนั้น เมื่อผู้แทนราษฎรคนใดสามารถดึงงบประมาณ มาก่อสร้างสาธารณูปโภคได้มาก และมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดเจนในท้องถิ่นนั้น ๆ ก็มักจะได้รับคะแนนเสียงในระยะยาว

 

การที่ประชาชนยังคงเลือกผู้แทนที่ให้ผลตอบแทนแก่ตนและชุมชนอยู่นั้น นอกจากเรื่องผลประโยชน์ที่ได้รับแล้ว อีกสาเหตุหนึ่งก็คือการที่ประชาชนไม่ทราบว่า หน้าที่ที่แท้จริงของผู้แทนราษฎรคืออะไร และมีความสำคัญต่อประเทศโดยส่วนรวมอย่างไร ประชาชนส่วนใหญ่ยังเข้าใจว่าผู้แทนของตนคือผู้ที่จะนำถนน ไฟฟ้า น้ำประปา มาให้ หรือแม้แต่ไปหาได้เมื่อมีเรื่องเดือดร้อน โดยไม่ได้ตระหนักว่าผู้แทนราษฎรต้องทำงานบริหารประเทศทั้งประเทศไม่ใช่เฉพาะพื้นที่เท่านั้น ประชาชนจึงยังเลือกผู้แทนประเภทนี้อยู่โดยไม่ได้สนใจว่าผู้แทนนั้นจะบริหารประเทศอย่างไร ได้ผลประโยชน์มากน้อยแค่ไหนจากตำแหน่งทางการเมืองที่ได้รับ ดังมีตัวอย่างให้เห็นมากมายในหลายพื้นที่

 

ผู้สมัครรับเลือกตั้ง

 

จากการที่ตำแหน่งหน้าที่ที่ได้รับหลังจากการเลือกตั้ง สามารถนำผลประโยชน์มาให้ทั้งทางตรงและทางอ้อมอย่างมากมายมหาศาลนั่นเอง ที่เป็นแรงจูงใจ ให้ผู้สมัครยอมลงทุนเป็นจำนวนเงินนับสิบล้านบาทเพื่อซื้อเสียง โดยหวังที่จะชนะการเลือกตั้ง ได้รับเลือกเป็นผู้แทนราษฎรเข้าไปนั่งในสภา เพื่อควบคุมการกำหนดนโยบาย และกฎหมายต่าง ๆ ที่จะยังประโยชน์ให้แก่ธุรกิจต่าง ๆ ของตน

 

เมื่อประชาชนยอมรับผู้สมัครที่ใช้เงินซื้อเสียง และการได้รับผลตอบแทนก็กลายเป็นประเพณีนิยมไปแล้วนั้น ผู้สมัครที่ไม่แจกเงินจึงกลายเป็นคนแล้งน้ำใจไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้สมัครหน้าใหม่ที่ยังไม่เคยได้รับเลือก ยังไม่มีผลงานมาก่อน ย่อมไม่สามารถที่จะเอาชนะการเลือกตั้งได้เลย ดังนั้น ถ้าผู้สมัครหน้าใหม่ต้องการจะชนะ การเลือกตั้งให้ได้ ก็คงจะต้องใช้เงินในจำนวนที่มากกว่าจึงจะสามารถแย่งเสียงมาได้ ยกเว้นแต่ในพื้นที่ที่ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองอย่างแท้จริงเท่านั้น ที่คนดีมีอุดมการณ์ และต้องการทำงานเพื่อประชาชนอย่างจริงใจจะสามารถชนะการเลือกตั้งได้

 

ตัวแทนของทางราชการ

 

ตัวแทนของทางราชการ เช่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน สมาชิกสภาเทศบาล นักการเมืองท้องถิ่น รวมทั้งข้าราชการที่มีอำนาจหน้าที่ ที่จะให้คุณให้โทษแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้ง เป็นกลุ่มบุคคลที่มักจะได้รับผลประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งจากผู้สมัคร โดยมากแล้วหัวคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้งก็มักจะเป็นคนในกลุ่มนี้ ทั้งผู้ใหญ่บ้าน กำนัน และนักการเมืองท้องถิ่น นอกจากจะได้เงินเป็นค่าตอบแทนแล้วยังเอื้อผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน เช่น ถ้าผู้ที่ตนสนับสนุนได้รับเลือกเข้าไปเป็นผู้แทนราษฎร ก็มักนำงบประมาณเข้ามาพัฒนาท้องถิ่น ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน สมาชิกสภาเทศบาล ก็จะได้ความดีความชอบ ผู้สมัครก็จะได้สะสมคะแนนไว้ในการเลือกตั้งของตนครั้งต่อไป ถือเป็นผลประโยชน์ร่วมกัน หรือแม้กระทั่งได้รับผลประโยชน์จากการทำธุรกิจร่วมกันด้วย สำหรับข้าราชการที่มีอำนาจหน้าที่ที่จะให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองได้นั้น ก็จะได้รับผลตอบแทนในการให้ความร่วมมือเช่นกัน ความร่วมมือจากข้าราชการเหล่านี้มีหลายรูปแบบ นับตั้งแต่การเอาหูไปนาเอาตาไปไร่ไม่รับรู้การซื้อขายเสียง หรือการทุจริตใดๆ ที่เกิดขึ้น กระทั่งให้ความร่วมมือในการกระทำผิดเอง

 

ข้าราชการที่มีหน้าที่กวดขันจับกุมการกระทำทุจริตในการเลือกตั้งนั้น ถ้ามีความตั้งใจที่จะจับกุมผู้กระทำผิดให้ได้ ก็ต้องเสี่ยงเอาว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งคนนั้นจะได้รับ การเลือกตั้งหรือไม่ ถ้าบังเอิญผู้สมัครคนนั้นได้รับเลือก ก็คงจะต้องมีการแก้แค้นคืนกันต่อไป จึงทำให้ไม่มีข้าราชการคนใดกล้าหาญพอที่จะกวดขันอย่างแท้จริง แม้จะมีการซื้อขายเสียงกันอย่างโจ่งแจ้งเป็นที่ทราบกันอยู่โดยทั่วไป

 

เพราะเหตุใดกฎหมายที่มีอยู่จึงไม่สามารถขจัดการซื้อขายเสียง และการทุจริตในการเลือกตั้งได้ ?

 

ในการเลือกตั้งหลาย ๆ ครั้งที่ผ่านมา แม้ว่าจะมีการใช้จ่ายเงินในการซื้อเสียง และมีการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งกันมากมาย โดยแต่ละพรรคการเมืองต่างก็กล่าวโทษกันว่า พรรคคู่แข่งมีการแจกเงินซื้อเสียง แต่ก็ไม่มีการดำเนินคดีใด ๆ เกิดขึ้นเลย ถึงจะมีกฎหมายที่ระบุความผิดและบทลงโทษไว้อย่างชัดเจนก็ตาม

 

อะไรคือปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้กฎหมายไม่สามารถขจัดการทุจริตในการเลือกตั้งได้ ในที่นี้จะขอพิจารณา 2 ประเด็นคือ ปัญหาและอุปสรรคในการตรวจจับเอาความผิด กับผู้กระทำ และปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด

 

ปัญหาและอุปสรรคในการตรวจจับเอาความผิดกับผู้กระทำความผิด

 

ในพระราชบัญญัติการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2522 (รวมแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535) มีข้อกำหนดหลายข้อที่กำหนดขึ้น เพื่อให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกคน มีความเสมอภาคเท่าเทียมกันในการหาเสียง ไม่ให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ร่ำรวยได้เปรียบผู้สมัครที่ยากจนกว่า โดยการใช้เงินซื้อเสียง ให้ประชาชนทุกคน มีเสรีภาพในการเลือกใครก็ได้โดยไม่ถูกชักจูง และให้ผลการเลือกตั้งมีความบริสุทธิ์ยุติธรรมที่สุด แต่ในการดำเนินการตามข้อกำหนดต่าง ๆ นั้นยังมีอุปสรรค อีกมากที่ทำให้ไม่สามารถบรรลุตามวัตถุประสงค์ได้

 

ตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งฯ ได้ห้ามผู้สมัครรับเลือกตั้งใช้จ่ายเงินในการหาเสียงเกิน 1 ล้านบาท โดยต้องแจ้งค่าใช้จ่ายทั้งหมดภายหลังประกาศผลการเลือกตั้ง ไม่เกิน 3 เดือน ซึ่งในความเป็นจริงมีผู้สมัครไม่กี่คนเท่านั้นที่แจ้งยอดค่าใช้จ่ายตามที่จ่ายจริง และในทางปฏิบัติการตรวจสอบเป็นไปได้ยากมาก เพราะการที่จะตรวจสอบได้ ต้องติดตามประเมินค่าใช้จ่ายของผู้สมัครผู้นั้นไปตลอดระยะเวลาการหาเสียง การตรวจสอบที่กรมการปกครองใช้อยู่นั้น อาศัยการยื่นใบเสร็จรับเงินค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ของผู้สมัคร กระบวนการดังกล่าวนี้ไม่เหมาะสมอย่างยิ่ง เพราะเหตุว่าถ้าผู้สมัครใช้จ่ายเกิน 1 ล้านบาท ก็จะไม่ยื่นใบเสร็จรับเงินส่วนที่เกินให้แก่เจ้าหน้าที่ และทางราชการก็ไม่สามารถตรวจสอบได้ว่าผู้สมัครใช้เงินไปมากกว่านี้

 

นอกจากนี้ในการหาเสียงเลือกตั้ง ไม่มีผู้สมัครรายใดที่เพิ่งจะเริ่มหาเสียงภายหลังประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้ง แทบทุกคนจะต้องเริ่มหาเสียงก่อนหน้านั้นแล้ว และค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น ก่อนหน้าที่จะมีการประกาศพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้งก็อยู่ภายนอกการควบคุม

 

สำหรับการซื้อขายเสียงนั้น จะมีการวางแผนกันอย่างเป็นระบบ และไม่เหลือหลักฐานอะไรไว้ให้เลย จะมีผู้รู้ก็เพียงผู้รับและผู้จ่ายเท่านั้น ดังนั้นการเอาผิดจึงไม่ใช่เรื่องง่าย แม้ว่าจะทราบว่ามีการรับเงินกันก็ตาม มิหนำซ้ำกฎหมายยังไม่เอื้ออำนวย ให้ผู้ขายเสียงมาแจ้งความเอาผิดกับผู้สมัครเพราะตามกฎหมายผู้ขายเสียงก็มีความผิดเช่นกัน

 

ยังมีการทุจริตในแบบอื่น ๆ ในการเลือกตั้ง เช่น “พลร่ม” ซึ่งหมายถึงการไปลงคะแนนเสียงโดยที่ตนเองไม่มีสิทธิ์ สามารถทำได้โดยซื้อบัตรประจำตัว ประชาชนของผู้อื่นและมาทำการปลอมแปลง แล้วนำไปเลือกตั้ง วิธี “ไพ่ไฟ” หมายถึง การใช้บัตรที่ปลอมแปลงขึ้นมาไปทำการเลือกตั้ง และวิธีการอื่น ๆ กล่าวคือ การลงคะแนนเสียงมากกว่าหนึ่งแห่ง การแก้ไขจำนวนบัตรเลือกตั้งและจำนวนผู้มาใช้สิทธิ การนำบัตรเลือกตั้งออกจากคูหาเลือกตั้ง การใช้บัตรที่กรรมการมิได้มอบให้ การที่คะแนนของผู้สมัครเพิ่มอย่างผิดสังเกตภายหลังไฟดับในระหว่างการนับคะแนน เป็นต้น การทุจริตประเภทนี้จะไม่สามารถทำได้ถ้าเจ้าหน้าที่ประจำ หน่วยเลือกตั้งไม่ให้ความร่วมมือ ดังนั้นการจะจับผู้กระทำผิดจึงไม่ใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะในบางหน่วยเลือกตั้งที่มีการซื้อเจ้าหน้าที่ประจำหน่วยหมดทั้งหน่วย

 

ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด

 

1. ปัญหาเกี่ยวกับผู้มีอำนาจฟ้องร้องคดี

ความผิดตามกฎหมายเลือกตั้งเป็นความผิดคดีอาญา ผู้ที่มีอำนาจในการฟ้องร้องมี 2 กลุ่ม ได้แก่ ผู้เสียหายและพนักงานอัยการ

 

ผู้เสียหาย  ในที่นี้ก็คือ พรรคการเมืองหรือผู้สมัครคู่แข่งที่ลงสมัครในเขตที่มีความผิดเกิดขึ้น ซึ่งโดยทั่วไปก็ไม่ค่อยมีการฟ้องร้องกันเอง เพราะส่วนมากต่างก็กระทำ ความผิดด้วยกันทั้งสิ้น หรือสำหรับผู้ที่ไม่ได้กระทำความผิด จะฟ้องร้องได้ก็ต้องมีหลักฐานที่แน่นหนาเพียงพอ ทั้งในเวลาที่เกิดความผิดขึ้นก็จะเป็นช่วงก่อนการเลือกตั้ง ผู้สมัครทุกคนต้องทุ่มเทเวลาทั้งหมดในการหาเสียง จึงไม่มีเวลาหรือบุคลากรที่เพียงพอที่จะหาหลักฐานได้ นอกจากนี้ในกรณีที่เคยมีการฟ้องร้องกัน ศาลยังเคยตัดสินว่า จะประกาศให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะได้ก็ต่อเมื่อโจทก์สามารถพิสูจน์ได้ว่า จำนวนรายที่มีการทุจริตนั้นมากพอ ที่จะทำให้ผลการเลือกตั้งเป็นอย่างอื่นไปได้ ตัวอย่างเช่น ถ้าผลต่างระหว่างโจทก์กับผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ได้คะแนนเป็นคนสุดท้าย คือ 5,000 เสียง โจทก์จะต้องพิสูจน์การทุจริตเป็นกรณี ๆ ไป จนกระทั่งครบ 5,000 กรณี และการทุจริตนี้ทำให้ผลการเลือกตั้งเปลี่ยนเป็นอย่างอื่นไป ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องที่จะพิสูจน์กันได้ง่าย ๆ

 

ในส่วนของ  พนักงานอัยการ การจะฟ้องร้องได้ต้องมีสำนวนการสอบสวนจากพนักงานสอบสวน และมีพยานหลักฐานที่แน่นหนาจึงจะส่งฟ้องศาลได้ ปัญหาที่สำคัญก็คือ ทางราชการมีบุคลากรไม่เพียงพอที่จะทำหน้าที่ในการรวบรวมหลักฐาน แต่ปัญหาที่สำคัญยิ่งกว่าก็คือ ไม่มีใครต้องการเอาตัวเองเข้าไปพัวพันกับการฟ้องร้องดังกล่าว เพราะถ้าผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นได้รับเลือกตั้ง หรือพรรคการเมืองนั้นได้มีโอกาสเข้ามาควบคุมการทำงานของหน่วยงานของผู้ที่ดำเนินการฟ้องร้อง ก็ย่อมไม่เป็นผลดีต่อผู้ที่พยายามจะฟ้องร้องและจะต้องถูกกลั่นแกล้งอย่างแน่นอน ดังนั้นจึงไม่มีใครต้องการเอาตัวเองเข้ามาเสี่ยง จึงไม่เคยมีการฟ้องร้องเกิดขึ้นเลย

 

2. ปัญหาเกี่ยวกับพยานหลักฐาน


การทุจริตในการเลือกตั้งจะดำเนินการกันอย่างเป็นระบบ บางวิธีจะไม่สามารถทำได้ ถ้าไม่ได้รับความร่วมมือจากเจ้าหน้าที่ประจำหน่วยเลือกตั้ง หรือเจ้าหน้าที่อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จึงไม่มีพยานหลักฐานใด ๆ เลย

 

ในการซื้อขายเสียงนั้นกฎหมายระบุว่าทั้งผู้ให้และผู้รับต่างก็มีความผิด แต่ในขณะที่การให้และการรับเงินจะมีก็แต่เพียงผู้ให้และผู้รับเท่านั้นที่รู้เห็นกัน ไม่มีหลักฐานอะไร จะมีก็แต่ผู้รับเท่านั้นที่จะเป็นพยานได้ว่าได้รับจริง แต่ในเมื่อผู้รับเองก็มีความผิด ดังนั้น การจะให้ผู้รับออกมายืนยันว่ารับเงินจริงก็ย่อมเป็นไปไม่ได้

 

ความพยายามของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการเลือกตั้ง

 

รัฐบาลได้ออกกฎหมายเพื่อกำจัดการซื้อขายเสียงในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ห้ามเลี้ยงโต๊ะจีน ห้ามจัดงานเลี้ยงในช่วงก่อนการเลือกตั้ง แต่ก็ไม่สามารถกำจัดการซื้อขายเสียงได้ เพราะผู้สมัครที่จะซื้อเสียงก็หาวิธีให้ผลตอบแทนรูปแบบใหม่ ๆ เช่น จัดทัศนาจรก่อนหรือหลังการเลือกตั้ง การจัดงานเลี้ยงขอบคุณแก่ประชาชนในท้องถิ่น ภายหลังการเลือกตั้ง และพัฒนารูปแบบการแจกเงินให้ซับซ้อนมากยิ่งขึ้นจนยากแก่การพบเห็น

 

ในการเลือกตั้งครั้งที่ 16 เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2535 รัฐบาลของนายอานันท์ ปันยารชุน ซึ่งรับผิดชอบดำเนินการเลือกตั้ง ได้ตระหนักถึงปัญหาการซื้อขายเสียงที่มีอยู่ทั่วไป จึงได้แต่งตั้งคณะกรรมการติดตามและสอดส่องดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่รู้จักกันในนามของ “องค์กรกลาง” เพื่อเป็นหน่วยงานอิสระไม่มีผลประโยชน์ใด ๆ กับการเลือกตั้ง ทำหน้าที่ประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเข้าใจถึงความสำคัญของการเลือกตั้ง และตรวจสอบการเลือกตั้งให้บริสุทธิ์ยุติธรรมที่สุด

 

เนื่องจากองค์กรกลางเป็นองค์กรที่เกิดขึ้นใหม่ มีเวลาเตรียมตัวไม่มากนัก และยังไม่มีประสบการณ์ การทำงานจึงเป็นลักษณะทำไปคิดไป การประสานงานยังไม่ดีนัก และอุปกรณ์ก็ยังไม่พร้อม จึงทำให้การทำงานยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าใด

 

จากการทำงานขององค์กรกลางเมื่อการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา (22 มีนาคม 2535) มีการแจ้งเหตุกล่าวหาผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทุจริตในการเลือกตั้งดังในตารางที่ 1

chart 1

จากตารางที่ 1 พบว่า ฝ่ายบริหารส่วนท้องถิ่นระดับตำบล หมู่บ้าน ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ถูกกล่าวหาว่ามีพฤติกรรมทุจริตในการเลือกตั้งสูงถึงร้อยละ 23.75 ของผู้ถูกกล่าวหาทั้งหมด ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่อะไรเพราะบุคคลเหล่านี้ส่วนใหญ่ก็เป็นสมาชิก หรือหัวคะแนนให้แก่พรรคการเมืองอยู่แล้ว

 

จำนวนข้าราชการประจำก็ถูกกล่าวหาในสัดส่วนที่สูงเช่นกันคือ ร้อยละ 13.26 ของผู้ถูกกล่าวหาทั้งหมด นอกจากนี้ฝ่ายบริหารส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดก็ถูกกล่าวหาด้วย แม้จะมีสัดส่วนไม่สูงนัก อาสาสมัครขององค์กรกลางยืนยันว่าข้าราชการระดับสูงของจังหวัดบางจังหวัดใช้อำนาจหน้าที่ให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองบางคน แต่ไม่สามารถหาหลักฐานมายืนยันความผิดจนถึงขั้นส่งเรื่องให้กระทรวงมหาดไทยหรือนายกรัฐมนตรีพิจารณาได้ ในจำนวนนี้ฝ่ายที่รับแจ้งเหตุได้รับเรื่องร้องเรียน เกี่ยวกับผู้ว่าราชการจังหวัด 10 ราย รองผู้ว่าราชการจังหวัด 4 ราย นายอำเภอ 58 ราย และตำรวจ 100 ราย มีการใช้อำนาจหน้าที่ในการให้คุณให้โทษแก่นักการเมืองบางคน ในบางจังหวัด ข้าราชการระดับสูงไม่ให้ความร่วมมือแก่องค์กรกลางในการทำงาน และบางจังหวัดมีการข่มขู่อาสาสมัครขององค์กรกลางด้วย

 

นอกจากนี้การพิจารณาเรื่องของการทุจริตที่ส่งเพื่อพิจารณา ในบางจังหวัดก็ดำเนินการล่าช้า โดยองค์กรกลางได้ส่งเรื่องการทุจริตให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาทั้งสิ้น 195 เรื่อง แต่ไม่ได้รับการพิจารณาจนถึงขั้นฟ้องร้องแม้แต่เรื่องเดียว โดยให้เหตุผลว่ามีหลักฐานไม่เพียงพอ บางจังหวัดมีการส่งหนังสือตอบแก่องค์กรกลาง ล่าช้าทำให้ไม่สามารถส่งเรื่องฟ้องร้องได้ทันเวลา

 

การดำเนินการขององค์กรกลางไม่สามารถกำจัดการทุจริตในการเลือกตั้งได้ จะมีผลก็คือทำให้รูปแบบในการทำผิดกฎหมายเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น เช่น เมื่อกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านไม่สะดวกที่จะเป็นหัวคะแนนได้อย่างออกนอกหน้าเหมือนเดิม ก็เปลี่ยนให้ภรรยามาทำหน้าที่แทน โดยหาเสียงผ่านทางกลุ่มแม่บ้าน หรือกลุ่มชุมชนต่าง ๆ นอกจากนี้สิ่งที่เปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดคือ หัวคะแนนจะได้รับผลตอบแทนมากขึ้นเพราะมีความเสี่ยงต่อการถูกจับมากขึ้น และรูปแบบการแจกเงินก็เปลี่ยนแปลงไปด้วย โดยมีความซับซ้อนยิ่งขึ้น

 

สรุป

 

การซื้อขายเสียงได้กลายเป็นประเพณีนิยมสำหรับประชาชนชาวไทยไปแล้ว เมื่อสิ่งที่ประชาชนต้องการจากรัฐบาล รัฐบาลไม่สามารถให้ได้ แต่ประชาชนสามารถได้รับ จากผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือจากผู้แทนที่ตนได้เลือกไปแล้ว ดังนั้น ในระยะยาวผู้สมัครคนนั้นก็จะยังได้รับการเลือกตั้งอยู่ แม้ว่าในหน้าที่การบริหารประเทศ จะไม่ได้ทำเพื่อประชาชนส่วนรวมเลย

 

ความพยายามของรัฐบาลในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในการเลือกตั้งนั้น ไม่สามารถทำให้บรรลุผลได้ เพราะทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องต่างก็ได้รับประโยชน์ จากการซื้อขายเสียงนั้น แม้ว่าจะมีการจัดตั้งองค์กรกลางขึ้นมาเป็นองค์กรอิสระ แต่เมื่อไม่มีอำนาจในการตัดสินอะไรได้ องค์กรกลางก็ไม่สามารถที่จะกำจัดการซื้อขายเสียงได้ เพียงแต่มีผลให้การซื้อขายเสียงเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้นและมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบไปเท่านั้น

 

แต่กำเนิดขององค์กรกลางในการเลือกตั้งในปี 2535 ทั้งสองครั้งนั้นชี้แนวว่า ตราบใดข้าราชการที่บริหารการเลือกตั้ง ยังต้องอยู่ภายใต้อาณัติของรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทย ซึ่งต้องมาจากการเลือกตั้งเช่นกันนั้น ข้าราชการที่เป็นผู้รับผิดชอบดูแลเรื่องการเลือกตั้งจะไม่สามารถขจัดการทุจริตในการเลือกตั้งลงได้เลย

 

Read Full Post »

สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี

recommendare

 

บันทึก

จากบทความหัวข้อ  “สังคมเสถียรภาพ กับ กลไกประชารัฐที่ดี”

 

เขียนโดย

ดร.อรพินท์ สพโชคชัย

ผู้อำนวยการวิจัยกระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนา                                    

ฝ่ายการวิจัยทรัพยากรมนุษย์และพัฒนาสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

 

ความมีดังนี้

 

ภูมิหลัง

 

ในช่วงที่ผ่านมา คำว่า Good Governance มีการกล่าวถึงบ่อยขึ้นทั้งในวงการวิชาการและสื่อมวลชน โดยเฉพาะเมื่อประเทศไทยได้ตัดสินใจขอกู้เงิน และตกลงรับเงื่อนไขจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund, IMF) ปัจจุบันความหมายของคำว่า Good Governance ยังมีความเข้าใจที่แตกต่างกันและมีผู้ใช้คำศัพท์ต่างๆ ที่พยายามสื่อความหมายของคำนี้ เช่น การใช้คำว่า “ประชารัฐ” หรือ “กลไกภาคราชการที่มีคุณภาพ” หรือ “ประชาคมราชการที่ดี” หรือ “กลไกราชการที่ดี” หรือ “ธรรมรัฐ”1 ซึ่งคำต่างๆ ก็ยังสื่อความหมายที่ไม่ชัดเจนนัก มีความหมายที่อาจคลาดเคลื่อน และสร้างความสับสนในการสื่อสาร เพราะยังไม่มีการบัญญัติศัพท์เฉพาะที่เป็นสากลสำหรับภาษาไทยเพื่อที่คนทั่วไปสามารถเข้าใจตรงกันได้ ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีข้อยุติที่เป็นสากลในภาษาไทยว่าจะใช้คำใด รายงานฉบับนี้จึงขอใช้คำว่า “กลไกประชารัฐ” แทนคำว่า “Governance” และ “กลไกประชารัฐที่ดี” แทนคำว่า “Good Governance” ไปก่อนเพื่อวัตถุประสงค์ในการสื่อความหมายให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกัน

 

เนื่องจากหัวข้อเรื่อง Good Governance กำลังเป็นที่สนใจและได้รับการยอมรับว่าเป็นหัวข้อที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาสังคมที่มีความมั่นคง เป็นธรรม และมีการพัฒนาอย่างยั่งยืน สำหรับประเทศไทย ประเด็นนี้จะทวีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่รัฐบาลไทยได้ยอมรับข้อตกลง ในการฟื้นฟู เศรษฐกิจไทยภายใต้เงื่อนไข IMF ทำไม IMF และองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศหลายองค์กรจึงให้ความสำคัญกับการพัฒนากลไกประชารัฐที่ดี กลไกประชารัฐที่ดี มีความหมายอย่างไร และจะมีความสำคัญต่อสังคมไทยอย่างไร เอกสารฉบับนี้ได้ค้นคว้าและศึกษาแนวคิดจากมุมมองต่างๆ เพื่อแสวงหาความชัดเจน และรวบรวม ข้อมูลเกี่ยวกับความเป็นมาของหัวข้อนี้ทั้งในเรื่องของการนิยามและการให้ความหมาย แนวคิด และประสบการณ์ขององค์กรระหว่างประเทศ ตลอดจนผลที่จะ มากระทบต่อประเทศไทยในอนาคต เพื่อใช้เป็นเอกสารในการเผยแพร่ความรู้สำหรับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้ที่สนใจทั่วไป

 

ความหมายและการใช้คำกลไกประชารัฐที่ดี

 

คำว่า Good Governance เพิ่งปรากฏและมีการใช้ในวงการของนักวิชาการที่สนใจการพัฒนากลไกการบริหารและการปกครองของสังคม เมื่อไม่นานมานี้ ส่วนคำว่า Governance นั้นปรากฏอยู่ในพจนานุกรมและมีผู้ใช้กันมานานแล้ว โดยพจนานุกรมให้ความหมายของคำว่า Governance ดังนี้ “Governance means (1) the act, process, or power of governing; government, (2) the state of being governed.”2 ซึ่งหากจะแปลกันตรงๆ ก็หมายถึง การกระทำ กระบวนการ หรืออำนาจในการบริหารการปกครอง ซึ่งเมื่อใช้กับรัฐก็น่าจะมีความหมายใกล้เคียงเกี่ยวข้องกับคำว่าภาครัฐ (State) ซึ่งอาจจะหมายถึงทั้งรัฐบาล (Government) และระบบราชการ (Civil Service)

 

นอกจากนี้ คำว่า Governance ยังอาจจะใช้ได้สำหรับองค์กรของภาคเอกชนในความหมายที่เฉพาะเจาะจง ในความหมายสำหรับการบริหารการปกครองหน่วยงาน เช่น การใช้ร่วมกับคำว่า Corporate Governance ก็จะหมายถึงกลไกขอบเขตการดำเนินงาน กติกา กฎระเบียบและวิถีทางที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะใช้ในการบริหาร จัดการภายในของหน่วยงาน

 

ตามหลักฐานปรากฏว่าองค์กรพัฒนาต่างๆ เพิ่งมาใช้ คำว่า Good Governance ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 นี้เอง ในอดีต วงการวิชาการ และองค์กรการพัฒนาต่างๆ รวมทั้งธนาคารโลก (World Bank) และ IMF ซึ่งเป็นองค์กรการเงินระดับโลก ที่ให้การช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่มีปัญหาทางการเงิน เคยใช้และคุ้นเคย กับคำว่าการจัดการภาครัฐ หรือ Public Sector Management (PSM) และการบริหารรัฐกิจ หรือ Public Administration ภายหลังธนาคารโลกเองหันมาใช้ Governance มากขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากอิทธิพลของการศึกษาโดยนักวิชาการของธนาคารโลกในยุคต่อๆ มาซึ่งได้ให้ความหมายของคำนี้กว้างกว่าความหมายของ PSM

 

ธนาคารโลกอ้างว่า คำว่า Good Governance พบว่ามีการใช้ครั้งแรกในรายงานของธนาคารโลกเมื่อปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth ซึ่งเป็นรายงานของธนาคารในยุคแรกที่ได้กล่าวถึงความสำคัญของการมี Good Governance และการฟื้นฟูเศรษฐกิจ และต่อมา ผลการศึกษาที่วิเคราะห์ประสบการณ์ของ IMF ในการให้ประเทศต่างๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ มีข้อสรุปว่า กุญแจสำคัญประการหนึ่งที่นำไปสู่ความสำเร็จ ในการฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจของประเทศที่รับความช่วยเหลือทางการเงิน คือ การที่ประเทศนั้นๆ มี Good Governance และมีการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะที่ได้ตกลงไว้อย่างเคร่งครัด ปัจจัยทั้งสองนี้จะทำให้ประเทศเหล่านั้นสามารถพัฒนากลับสู่ เสถียรภาพได้อย่างรวดเร็วและจะเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน

 

ต่อมาแนวความคิดนี้ได้มีการศึกษากว้างขวางขึ้น และคำนี้ก็ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการและองค์กรเครือข่ายของธนาคารโลก โดยในระยะแรกๆ ธนาคารโลกกำหนดความหมายตามกรอบความคิดของการดำเนินงานที่เกี่ยวกับขอบเขตของธนาคารโลกว่าด้วย Governance and Development ดังนั้น คำว่า Governance จึงเป็นที่เข้าใจกันว่า หมายถึง “การกำหนดกลไกอำนาจของภาครัฐในการบริหารจัดการทรัพยากร ทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เพื่อให้เกิดการพัฒนา” ในระยะเริ่มแรกธนาคารโลกได้พยายามอธิบายความหมายของคำว่า Governance ว่าจะครอบคลุมถึงความหมาย 3 ลักษณะ คือ

 

โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (Political Regime)

กระบวนการและขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในการเมืองใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อพัฒนาประเทศความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศในการวางแผนกำหนดนโยบาย และการแปลงแผนและนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตลอดจนการปรับเปลี่ยน แนวทางการบริหารประเทศซึ่งตามความเข้าใจและความคิดเห็นข้างต้น ธนาคารโลกได้กำหนดแนวคิดว่า ธนาคารโลกและหน่วยงานในเครือข่ายในฐานะองค์กรการเงินและองค์กรพัฒนาระดับโลก สามารถมีส่วนช่วยผลักดันการพัฒนากลไกของสังคมในประเทศที่ขอรับการช่วยเหลือทั้งหลายให้เป็น Good Governance ได้ โดยจะสามารถให้การสนับสนุน ในการพัฒนาส่วนที่เกี่ยวกับข้อสองและข้อสาม

 

แม้ว่าจะเริ่มมีการใช้คำนี้บ้าง แต่ในระยะแรกพบว่า หน่วยงานต่างๆ ยังคงใช้คำที่ต่างกันไป เช่น คณะกรรมาธิการเพื่อช่วยเหลือด้านการพัฒนาขององค์กร Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) และ Overseas Development Administration (ODA) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักร อังกฤษนิยมใช้คำเดียวกับธนาคารโลก ในขณะที่ Inter-American Development Bank (IDB) ยังคุ้นเคยกับการใช้คำว่าการพัฒนาปรับปรุงการบริหาร รัฐกิจให้ทันสมัย (Modernization of Public Administration) เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานการพัฒนาอื่นๆ เช่น ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank, ADB) องค์การความร่วมมือระหว่างชาติญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency, JICA) องค์การสหประชาชาติ (United Nations, UN) และสถาบันทางวิชาการอื่นๆ ก็หันมาใช้คำนี้ในความหมายเดียวกับคำนิยามของธนาคารโลก

 

ต่อมามีการนำคำและความหมายของ Good Governance นี้ไปใช้ในการพัฒนาด้านต่างๆ เช่น องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme, UNDP) เป็นแกนนำในการผลักดันแนวคิดและสร้างการยอมรับร่วมกันในระดับโลกว่า “กลไกประชารัฐที่ดีและการพัฒนา คนที่ยั่งยืนเป็นประเด็นสำคัญที่ไม่สามารถจะแยกออกจากกันได้ กลไกประชารัฐเป็นรากฐานที่ทำให้คนในสังคมโดยรวมอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข” ดังนั้น เรื่องที่ท้าทาย มวลมนุษย์ทุกสังคมไม่ว่าจะเป็นสังคมที่พัฒนาแล้วหรือสังคมที่ยังด้อยพัฒนา สังคมประชาธิปไตยหรือสังคมเผด็จการ คือ การสร้างกลไกประชารัฐที่ดี ที่สามารถส่งเสริม สนับสนุนการพัฒนาคนในสังคมที่ยั่งยืน ประเด็นนี้ UNDP ได้ศึกษาและอธิบายรายละเอียดไว้ในเอกสารนโยบายเรื่อง Governance for Sustainable Human Development ซึ่งได้ให้คำนิยามของคำนี้ที่ชัดเจนขึ้นว่า โดยทั่วไป กลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาสังคม (Civil Society) ภาคธุรกิจเอกชน (Private Sector) และ ภาครัฐ (State หรือ Public Sector) ดังที่แสดงในภาพที่ 1

 

Pic

 

ดังนั้นการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดีก็จะเป็นกลไกแกนในการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบต่างๆ ของสังคมให้ดำรงคงอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ

 

กลไกประชารัฐมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการใน 3 ด้านคือ ด้านเศรษฐกิจ การเมือง และการบริหารประเทศ ซึ่งจะมีองค์ประกอบของ โครงสร้างอำนาจหน้าที่ 3 ด้านคือ กลไกประชารัฐด้านเศรษฐกิจ (Economic Governance) หมายถึง กระบวนการการตัดสินใจและการกำหนด นโยบายที่มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจภายในของประเทศ และกระทบถึงความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจอื่นๆ กลไกประชารัฐด้านการเมือง (Political Governance) หมายถึง กระบวนการการกำหนดนโยบายที่มีผลต่อปวงชนในประเทศ ได้แก่ รัฐสภา หรือฝ่ายการเมืองไม่ว่าจะเป็นผู้แทนจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง หรือเผด็จการ และ กลไกบริหารรัฐกิจหรือภาคราชการ (Administrative Governance) หมายถึง กลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบาย และทรัพยากรไปสู่การปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและอย่างเที่ยงธรรม ซึ่งจะผ่านทางกลไกการกำหนดนโยบายและหน่วยงานปฏิบัติ ดังนั้น เมื่อวิเคราะห์ความหมายของคำว่า Governance ตามนิยามข้างต้นนี้ ก็ควรมีความหมายรวมถึง ระบบ โครงสร้าง และกระบวนการต่างๆ ที่วางกฎเกณฑ์ ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมของประเทศ3 เพื่อที่ภาคต่างๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสงบสันติสุข

 

ลักษณะและองค์ประกอบของกลไกประชารัฐที่ดี

 

ในขณะที่สังคมโลกรู้จักคุ้นเคยกับกลไกภาครัฐและการบริหารรัฐกิจว่าเป็นกลไกและกระบวนการสำคัญ ในการวางกฎเกณฑ์การบริหารประเทศ แต่การแสวงหาความหมาย ของการที่สังคมทุกสังคมจะมี “กลไกประชารัฐที่ดี” เป็นสิ่งที่เพิ่งเริ่มต้นตื่นตัว ปัจจุบัน การค้นหาความหมายและคุณค่าของคำว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” มีการศึกษาในวงกว้างและมีเอกสารอยู่มากมาย โดยพบว่าการศึกษาประเด็นนี้ ส่วนใหญ่เป็นการศึกษาที่ตั้งอยู่บนรากฐานของแนวคิดในการพัฒนาภาครัฐในอดีต เช่น แนวคิดเรื่อง Public Sector Reform, Civil Service Reform หรือ Bureaucratic Reform และ Financial Management and Budgeting Reform เป็นต้น ซึ่งในอดีตได้มีการศึกษากันแล้วอย่างมากมายเช่นกัน

 

การที่จะเข้าใจว่ากลไกประชารัฐที่ดีเป็นอย่างไรนั้น คงจะต้องดูว่าแล้ว “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” (Bad Governance) มีลักษณะอย่างไร และหากสังคมใดมีแล้ว จะแสดงอาการอย่างไร รายงานการศึกษาของ UNDP ได้สรุปว่าหากสังคมใดที่มี “กลไกประชารัฐที่ไม่ดี” จะสามารถดูลักษณะและอาการได้จากตัวชี้วัดหลายประการ เช่น ประชาชนในสังคมได้รับบริการสาธารณะที่ไม่มีคุณภาพ จากหน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ประเทศขาดศักยภาพในการกำหนดหรือดำเนินนโยบาย หรือแม้แต่การตัดสินใจด้านนโยบายในแต่ละวันก็มักผิดพลาดและสับสน ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานทางวิชาการและเหตุผล การบริหารการคลังของประเทศ ล้มเหลวซึ่งรวมถึงปัญหาการเงินการคลังของประเทศ และการกำหนดงบประมาณที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ไม่สร้างสรรค์ในการพัฒนาประเทศ และการควบคุมการใช้จ่ายที่ไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล การกำหนดกฎหมายและระเบียบที่ไม่สามารถปฏิบัติได้อย่างจริงจัง การกำหนดกติกาและระเบียบต่างๆ ที่นำไปสู่การแสวงหาผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม ความไม่โปร่งใสของกระบวนการตัดสินใจ มีการทุจริตและการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินสาธารณะ และพบการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมืองและข้าราชการ เป็นต้น

 

เมื่อปรากฏว่าสังคมใดที่ต้องเผชิญปัญหาหรือมีอาการดังกล่าว ก็หมายความว่าสังคมในขณะนั้นไม่มี “กลไกประชารัฐที่ดี” คือ ไม่มีกลไกกติกาของสังคมที่สามารถ ควบคุมการบริหารจัดการภายในและภายนอกประเทศได้ดีพอ หากสังคมที่ประสบภาวะกลไกประชารัฐไม่ดี ก็เปรียบเสมือนร่างกายของคนที่ภูมิคุ้มกันบกพร่อง เป็นสังคมที่ขาดภูมิคุ้มกันอันตรายจากภาวะวิกฤติ เมื่อสังคมตกอยู่ภายใต้ภาวะขาดกลไกประชารัฐที่ดีในช่วงขณะที่เศรษฐกิจถดถอย หรือในช่วงที่เกิดวิกฤติ ทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ภาวะการมีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีนี้ก็จะเป็นปัจจัยที่ซ้ำเติมให้วิกฤติทางเศรษฐกิจทวีความรุนแรง และเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำอย่างรวดเร็ว ทั้งนี้เพราะสาธารณชนรวมทั้งนักลงทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาในกลไกประชารัฐ สังคมขาดความสงบสุข ประชาชนเดือดร้อน ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงิน หากสังคมยังไม่สามารถปรับปรุงกลไกประชารัฐได้ ก็จะทำให้การฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจให้กลับมีเสถียรภาพและเจริญเติบโต กลายเป็นงานที่ยากและใช้เวลานานกว่าในสังคมที่มี Good Governance หรืออาจจะนำประเทศเข้าสู่ภาวะการล้มละลายได้

 

ในทางตรงข้าม การที่สังคมใดมีกลไกประชารัฐที่ดี หรือมี Good Governance นั้นเสมือนมีกลไกที่เป็นพลังขับเคลื่อนที่ดี ที่เป็นเครื่องยืนยันว่าการบริหาร การจัดการทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองนั้นจะตั้งอยู่บนรากฐานที่มั่นคง เป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ในสังคม ซึ่งรวมถึงเสียงของประชาชนในกลุ่มผู้ด้อยโอกาส และกลุ่มผู้ยากจน มีกระบวนการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ที่เป็นธรรมต่อคนในสังคม มีการจัดการระบบเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้น การดำเนินการของสังคมเพื่อรักษาความสมดุลภายในของระบบเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง จะมีความมั่นคง มีเสถียรภาพ และประชาชนมีความสงบสุข

 

กลไกประชารัฐที่ดีจะเกิดขึ้นได้นั้น จำเป็นหรือไม่ที่สังคมใดสังคมหนึ่งต้องเป็นสังคมในโลกเสรีเสมอไป เป็นที่น่าสังเกตว่าจากการศึกษาที่ผ่านมายังไม่มีข้อมูล ยืนยันว่าการที่สังคมใดจะมีกลไกประชารัฐที่ดีนั้น จำเป็นต้องเป็นสังคมที่มีการพัฒนาแล้ว หรือเป็นสังคมที่มีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยเสมอไป ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับปัจจัยทางวัฒนธรรม พื้นฐานทางการเมืองและค่านิยมในสังคม แต่สิ่งสำคัญที่พบจากการศึกษา และเป็นพื้นฐานในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้น คือการที่สังคมใดสังคมหนึ่งได้มีกระบวนการในการ “พัฒนาคน” (Human Development) ที่มีประสิทธิภาพ ต่อเนื่อง และมีการจัดองค์กร กติกาของสังคมที่ดี เป็นทุนประเดิมของสังคมในการสร้างกลไกประชารัฐที่ดี คำกล่าวนี้มีการยืนยันจากความเห็นของนักวิชาการที่ศึกษาประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ซึ่งพบว่า การที่สังคมใดที่มีระดับการ “พัฒนาคน” ในระดับที่ต่ำ และมีโครงสร้างองค์กรที่อ่อนแอก็มักจะเป็นสังคมที่มีกลไกประชารัฐที่ไม่ดีด้วย

 

เมื่อมีข้อสรุปดังนี้ แนวคิดในการพัฒนากลไกประชารัฐให้เป็นกลไกที่ดีจึงได้รับความสนใจและมีการศึกษาอย่างกว้างขวาง โดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ ได้ให้การสนันสนุนและนำไปปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้ง IMF ที่ได้กำหนดเป็นแนวนโยบายขององค์กรว่า จำเป็นต้องกำหนดเงื่อนไขการพัฒนากลไกประชารัฐไว้เป็น เงื่อนไขหนึ่งที่ยื่นต่อรัฐบาลต่างๆ ที่ IMF ได้ให้ความช่วยเหลือ

 

จนถึงปัจจุบัน การนิยามว่ากลไกประชารัฐที่ดีควรมีลักษณะอย่างไรนั้น ก็ยังมีการอธิบายที่หลากหลายและยังสามารถถกเถียงกันได้ ซึ่งหวังว่าในอนาคตคงมีวิวัฒนาการ และมีการศึกษาเพื่อพัฒนาองค์ความรู้ในส่วนนี้เพิ่มขึ้น โดยภาพรวมทั่วไป ก็จะมีหลักการใหญ่ที่คล้ายคลึงกันสรุปได้ว่า กลไกประชารัฐที่ดีนั้นจะมีลักษณะ และความหมายคุณค่าที่ล้ำลึก กว่าการกล่าวถึงกลไกการบริหารรัฐกิจหรือการบริหารงานของภาคราชการดังที่เคยศึกษากันมาในอดีต

 

คุณลักษณะของกลไกประชารัฐที่ดี จะต้องมีลักษณะและเงื่อนไขดังนี้

 

1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation)

 

คือเป็นกลไกกระบวนการที่ประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (Equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วม ในทางตรงหรือทางอ้อมโดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรม การเปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้ รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชนและให้เสรีภาพแก่สาธารณชน ในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสำคัญประการหนึ่งที่สาธารณชนจะมีส่วนร่วมคือ การมีรูปแบบการปกครองและบริหารงานที่กระจายอำนาจ (Decentralization)

 

2. ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency)

 

คือเป็นกลไกที่มีความสุจริตและโปร่งใสซึ่งรวมถึงการมีระบบกติกาและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้

 

3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability)

 

คือการเป็นกลไกที่มีความรับผิดชอบในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กร หรือการกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบ ความต้องการของกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม ในความหมายนี้รวมถึงการที่มี Bureaucracy Accountability และ Political Accountability ซึ่งจะมีความหมายที่มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชาหรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงที่ให้การสนับสนุนทางการเมือง แต่จะครอบคลุมถึงพันธะ ความรับผิดชอบที่มีต่อสังคมโดยรวม ตามปกติ การที่จะมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ องค์กร หน่วยงาน และผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถ ที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลการดำเนินงาน ทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้นคุณลักษณะของความโปร่งใส ของระบบในลำดับที่สองจึงเป็นหัวใจสำคัญในการสร้าง Accountability

 

4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy)

 

คือเป็นกลไกที่มีองค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคมโดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้ง หรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหารประเทศได้

 

5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability)

 

คือมีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์มีการบังคับใช้และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ สามารถคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไรหรือไม่เมื่อดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกัน ความมั่นคง ศรัทธา และความเชื่อมั่นของประชาชน

 

6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness)

 

คือเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัดองค์กร การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่างๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดำเนินการและการให้บริการสาธารณะ ที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน (การเมือง สังคมวัฒนธรรม และเศรษฐกิจ)

 

กลไกประชารัฐที่ดีและวิกฤติของสังคมไทย

 

ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่เคยได้รับความช่วยเหลือทั้งด้านการเงินและด้านวิชาการจากองค์กรพัฒนาระหว่างประเทศต่างๆ เช่นเดียวกับประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย ดังนั้น ประเทศไทยจึงได้รับอิทธิพลในเรื่องแนวคิด และได้มีการดำเนินงานในการพัฒนาปรับปรุงกลไกการบริหารการปกครอง (Administrative Development) มาโดยตลอดนับตั้งแต่สมัยที่ประเทศไทยมีการเร่งรัดพัฒนาประเทศ ซึ่งรวมถึงการปรับปรุงระบบการบริหารของภาครัฐให้ทันสมัยด้วย เช่น ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ได้เริ่มสร้างและวางกลไกการวางแผนระดับชาติเพื่อเป็นกรอบในการพัฒนาประเทศ โดยมีการตั้งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีการปรับปรุงกลไกการบริหารและการควบคุมงบประมาณ โดยมีการแยกสำนักงบประมาณออกจากกระทรวงการคลังและขยายงานและบทบาทของสำนักงบประมาณ ซึ่งข้อเสนอแนะนี้ผ่านความช่วยเหลือของผู้เชี่ยวชาญจากองค์การสหประชาชาติ นอกจากนี้ ในด้านการพัฒนาระบบการบริหารงานด้านการให้บริการสาธารณสุข ได้มีการพัฒนาเป็นระบบการบริหารงานแบบแผนงาน ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือจากผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรต่างประเทศ เป็นต้น

 

การพัฒนาทางการเมือง ได้มีความพยายามในการพัฒนาการเมือง เพื่อให้ได้ระบบการเมือง พรรคการเมืองและนักการเมืองที่มีคุณภาพ จากวิวัฒนาการและการพัฒนา ทางการเมืองในอดีตได้ชี้ให้เห็นความพยายามของประเทศไทยในการวางรากฐานทางการเมือง ที่มีความเป็นประชาธิปไตยซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการสรรหา และการเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชน ที่มีความชอบธรรมได้ก้าวเข้ามาบริหารประเทศ และในปัจจุบันสิ่งที่น่ายินดีคือ เริ่มจะมีกระบวนการที่อาจนำไปสู่การปฏิรูป ทางการเมืองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. 2540

 

ในด้านความพยายามในการพัฒนาระบบราชการ ได้จัดตั้งกองพัฒนาระบบการบริหารและองค์กร (Organization and Management) เพื่อพัฒนากลไกของ หน่วยราชการให้มีประสิทธิภาพ และการตั้งกองประเมินผล (Evaluation Division) เพื่อวัดผลการดำเนินงานของหน่วยงานราชการขึ้นในสำนักงบประมาณ

 

ในด้านความพยายามในการสร้างกลไกการตรวจสอบการทำงานของหน่วยราชการในยุคต่อๆ มา เช่น การตั้งคณะกรรมการปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ (ปปป.) การตั้งหน่วยงานที่ดำเนินการตรวจสอบด้านการเงินการคลัง เช่น กรมบัญชีกลางและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นกลไกในการตรวจสอบและสร้างความชอบธรรม ของระบบราชการ เป็นต้น

 

ในยุคต่อมา งานด้านการปฏิรูประบบราชการที่เน้นการปรับเปลี่ยนทั้งระบบได้รับความสนใจและมีการดำเนินงานมาโดยตลอด แม้ว่าในช่วงที่ผ่านมาจะไม่ใคร่มีความต่อเนื่อง โดยรัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการหลายยุคหลายสมัย มีการศึกษาที่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศพัฒนาแล้วต่างๆ และจากองค์การสหประชาชาติ ในปัจจุบัน ประเทศไทยยังคงดำเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการในรูปของคณะกรรมการระดับชาติ เพื่อกำหนดทิศทางการปฏิรูประบบราชการ

 

แม้ว่าประเทศไทยได้ใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในการสร้างการพัฒนากลไกของภาครัฐให้เป็นกลไกที่ดีดังที่ได้กล่าวเป็นตัวอย่างข้างต้น เป็นที่น่าสังเกตว่า การดำเนินงานที่ผ่านมาในอดีต มักจะเน้นการสร้างประสิทธิภาพของระบบราชการเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งก็นับว่ายังไม่สามารถสร้างกฎเกณฑ์และกลไกที่นำไปสู่ การมีกลไกประชารัฐที่ดี ตามความหมายของสากลที่ได้กล่าวมาข้างต้น

 

ผลจากความอ่อนแอของกลไกประชารัฐในสังคมไทยส่วนหนึ่งคงมาจากการละเลยงานด้านการพัฒนาคนอย่างจริงจังในอดีต ซึ่งนโยบายการพัฒนาคนนี้ เพิ่งมีการตื่นตัวและบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ปัญหาที่สะสมนี้เมื่อประกอบกับความอ่อนแอขององค์กรต่างๆ ปัญหาทางการเมือง ความเสื่อมโทรมของ Technocrats และองค์กรราชการ ก็จะเห็นได้ว่าวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่ประเทศไทยกำลังประสบในปัจจุบัน เป็นภาวะที่ประเทศกำลังขาดกลไกประชารัฐที่ดี เพราะหากวิเคราะห์จากสถานการณ์ภายในก็จะเห็นว่า ที่ผ่านมาสังคมไทยมีลักษณะและอาการหลายส่วนที่แสดงถึงการมี Bad Governance อย่างชัดเจน ซึ่งคงกล่าวได้ว่าภาวะการขาดกลไกประชารัฐที่ดีที่สะสมมานาน ภาวะนี้คงเป็นปัจจัยหนึ่งที่ซ้ำเติมให้เศรษฐกิจถดถอย และสังคมไทยเข้าสู่ วิกฤติอย่างรวดเร็วในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ดังผลการศึกษาต่างๆ ที่ได้วิเคราะห์แล้วข้างต้น

 

เมื่อหันมาดูปัญหาที่สังคมไทยประสบในปัจจุบัน พบว่าภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจของไทยที่เกิดขึ้นในช่วงปี 2540 มิได้เกิดหรือเป็นผลจากการวิกฤติหรือการชะลอตัว ของเศรษฐกิจโลกดังเช่นที่เคยเกิดมาในอดีต เพราะจากรายงานเศรษฐกิจโลกปรากฏว่าโดยภาพรวมของเศรษฐกิจโลกปีนี้คาดว่าจะดีขึ้นไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเยอรมัน เป็นต้น นักเศรษฐศาสตร์กล่าวว่าปัญหาของไทยเป็นปัญหาที่มาจากกลไก และการบริหารจัดการเศรษฐกิจซึ่งเป็นปัจจัยภายในประเทศเอง โดยวิเคราะห์ว่าปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ของไทยนั้น เกิดจากการดำเนินนโยบายและการประกอบกิจกรรมทางการเงิน ตลอดจนกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ผิดพลาดมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งนับว่าเป็นความผิดพลาดที่ทุกฝ่ายในสังคมได้มีส่วนร่วมไม่มากก็น้อย เช่น

 

ภาคธุรกิจ

มีการกู้เงินจากต่างประเทศอย่างไร้วินัย ทำให้ปริมาณเงินกู้หลั่งไหลเข้ามาในประเทศจำนวนมหาศาล โดยนำเงินกู้ระยะสั้นมาลงทุนในกิจกรรม ที่ได้ผลตอบแทนระยะยาว  มีการลงทุนในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์มากเกินความต้องการของตลาด โดยปราศจากมาตรการในการดูแลควบคุม  การปล่อยกู้ในธุรกิจเช่าซื้อเป็นจำนวนมาก เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจซบเซากลุ่มบริษัทเงินทุนต่างๆ ก็พลอยเดือดร้อน ซึ่งในส่วนย่อยก็จะเห็นได้ว่า Corporate Governance ภายในองค์กรเอกชนเองก็ยังล้มเหลว ทำให้บรรดาผู้ให้กู้ทั้งภายในและภายนอกประเทศขาดความเชื่อมั่น

 

ภาคราชการ

 

ที่ผ่านมาหลายหน่วยงานมีการใช้จ่ายงบประมาณอย่างฟุ่มเฟือย มีการขยายขอบเขตการดำเนินงาน รวมทั้งการลงทุนในโครงการต่างๆ ที่เป็นโครงการขนาดใหญ่ (Mega Project) อย่างไร้ทิศทางและขาดวินัย ไม่มีความโปร่งใส และอาจไม่สุจริต สถาบันที่กำกับดูแลด้านการเงิน ดำเนินนโยบายทางการเงินการคลังผิดพลาด ล่าช้า เช่น การตรึงอัตราการแลกเปลี่ยนระบบตะกร้าเงินนานเกินไป การดำเนินนโยบายโอบอุ้มสถาบันการเงินต่างๆ และการทุ่มเงินเข้าต่อสู้ปกป้องค่าเงินบาทจากนักเก็งกำไรจนทำให้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยลดลง จนถึงระดับที่เป็นอันตราย5 ข้าราชการและระบบราชการขาดการพัฒนาและปรับปรุงให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมภายนอก และที่สำคัญทั้งข้าราชการและนักการเมือง ขาดความตระหนักในพันธะความรับผิดชอบต่อสาธารณะอย่างจริงจัง
Technocrats ในภาคราชการซึ่งเคยเป็นแกนนำในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคอ่อนแอลง ขาดเอกภาพ หรือไร้ศักยภาพ ในการเข้าควบคุม แก้ไขและป้องกันวิกฤติต่างๆ ในบางกรณียังร่วมมือกับนักการเมืองในการแสวงหาผลประโยชน์ร่วมกัน

 

ภาคประชาชน

 

ขาดวินัยและความรู้ในการอดออมอย่างจริงจังและต่อเนื่อง มีการลงทุนเก็งกำไรในธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง และโดยภาพรวมไม่ได้ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า เช่น การลงทุนเก็งกำไรในตลาดหุ้น และการเก็งกำไรในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น มีการใช้จ่ายเกินตัวฟุ่มเฟือย โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อประเทศชาติโดยรวม ซึ่งถูกปลูกฝังเป็นค่านิยมในการชื่นชมการใช้ชีวิตอย่างหรูหราเกินฐานะ ยอมเป็นหนี้เป็นสิน ตลอดจนมีค่านิยมและมีการแข่งขันการใช้สินค้าราคาแพงขาดสติในภาวะคับขัน ซึ่งรวมถึงภาพการเทขายหลักทรัพย์ในตลาดหุ้น ภาวะการถอนเงินจากสถาบันการเงิน และการแห่ซื้อสินค้าเพื่อการกักตุน  วิกฤติทางเศรษฐกิจครั้งนี้ใหญ่โตและยุ่งยากกว่าวิกฤติที่ประเทศไทยเคยผ่านมา เพราะปัจจุบันเศรษฐกิจของประเทศมีขนาดใหญ่ กว่าในสมัยก่อนๆ ที่ประเทศไทยเคยประสบ และสามารถฟันฝ่าวิกฤติเศรษฐกิจได้หลายครั้ง เช่น วิกฤติเศรษฐกิจในช่วงปี 2527 ผลิตภัณฑ์มวลรวม (Gross Domestic Product, GDP) ของประเทศมีมูลค่าเพียง 1.13 ล้านล้านบาท ในขณะที่ปี 2539 มีมูลค่า 4.66 ล้านล้านบาท งบประมาณแผ่นดินปี 2527 เป็นจำนวน 192,000 ล้านบาท เพิ่มเป็น 843,200 ล้านบาท และมีประชากรเพิ่มขึ้นเกือบ 10 ล้านคน คือ มีประชากรเพียง 50.5 ล้านคน ในปี 2527 เพิ่มเป็น 60.1 ล้านคน ในปี 25396 ดังนั้น ปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นครั้งนี้ จึงเป็นปัญหาที่ซับซ้อนกว่าในอดีตหลายเท่า เนื่องมาจากมีปัจจัยและเงื่อนไขภายนอกและภายในหลายประการที่เข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นความเชื่อมั่น ของนักลงทุนในประเทศ ภาวะอุตสาหกรรมชะลอตัว ความมั่นใจของผู้ให้กู้ต่างชาติ การเก็งกำไรของนักค้าเงินตราข้ามชาติ และอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทผันผวน เป็นต้น สิ่งที่สำคัญ คือ เรายังขาดกลไกและเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่มีประสิทธิผล และยังขาดบุคลากรที่จะเข้าแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 

การแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจเป็นเรื่องที่มีปัญหาการเมืองแอบแฝงอยู่ มีการแบ่งพรรคแบ่งพวก ดูแลผลประโยชน์พวกพ้อง และที่สำคัญขาดความเป็นเอกภาพ ในการตัดสินใจ เพราะปัจจุบันโครงสร้างทางการเมืองยังไม่เอื้ออำนวยให้การบริหารงาน โดยเฉพาะการบริหารเศรษฐกิจมหภาคและการจัดการด้านการเงินการคลังเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ มีความแข็งแกร่ง และเป็นเอกภาพ ระบบปัจจุบันยังเปิดโอกาสให้การเมืองเข้าแทรกแซงการบริหารประเทศได้ในทุกระดับทุกองค์กร และระบบ การบริหารงานของนักการเมืองและข้าราชการขาดความโปร่งใสที่แท้จริงซึ่งสาธารณชนไม่สามารถตรวจสอบได้

 

ในอดีต องค์ประกอบส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐโดยเฉพาะข้าราชการในกลุ่ม Technocrats เคยเป็นแกนนำที่ดีของสังคม เพราะภาคธุรกิจเอกชนในยุคต้นๆ ไม่มีความสำคัญ เป็นธุรกิจครอบครัวหรือต่างชาติ และสังคมไทยมีกลุ่มผู้มีการศึกษาและขุนนางได้ผันตัวเองจากผู้ปกครองและกลุ่มผู้นำของสังคม (Elite) มาเข้ารับราชการ เราจึงมีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถช่วยบริหารประเทศให้รอดพ้นมาได้ยุคหนึ่ง แต่ปัจจุบันในขณะที่เศรษฐกิจสังคมและการเมืองภายนอกมีการเปลี่ยนแปลง อย่างรวดเร็วกลายเป็นสังคมข่าวสารที่ไร้พรมแดน ภาคธุรกิจเอกชนขยายตัว มีการพัฒนาและใช้เทคโนโลยีทั้งการดำเนินงานและการบริหารงานที่ทันสมัย แต่กลไกของภาคราชการปรับตัวได้ช้ากว่า และในบางเรื่องบางส่วนยังไม่มีการปรับตัว ระบบโครงสร้างราชการของไทยจึงเป็นระบบเก่าแก่ เริ่มมีความเสื่อมโทรม และมีปัญหาสะสมตามลักษณะปกติขององค์กรเก่าแก่โดยทั่วไป เช่น ระบบการให้ผลตอบแทนและระบบการจูงใจบุคลากรล้าหลังและค่าตอบแทนต่ำกว่าภาคเอกชน ทำให้ภาครัฐขาดบุคลากรที่มีความสามารถ มีสมรรถภาพและมีคุณภาพ ข้าราชการและระบบราชการทำงานภายใต้กรอบกฎระเบียบที่รัดรึง ข้าราชการเป็นจำนวนมาก ยังขาดจิตสำนึกในการให้บริการสาธารณะ และขาดจริยธรรม ซึ่งนำไปสู่ปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในวงราชการอย่างกว้างขวาง เมื่อแกนนำของภาครัฐ ทั้งในส่วนของระบบราชการ (Technocrats) และรัฐบาลอ่อนแอไร้ประสิทธิภาพและขาดความโปร่งใส การจัดการเพื่อแก้ไขวิกฤติจึงสับสน ขาดทิศทางที่ชัดเจน และไม่มีเอกภาพทั้งการดำเนินงานและการตัดสินใจ ซึ่งยิ่งทำให้นักลงทุนและสาธารณชนขาดความเชื่อมั่นและศรัทธา

 

ตั้งแต่เกิดปัญหาวิกฤติ ทุกฝ่ายรวมทั้งรัฐบาลสมัยพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้เร่งหามาตรการแก้ไขวิกฤติเฉพาะหน้า แต่ที่ผ่านมาการดำเนินงานไม่ค่อยได้ผลนัก ในทางตรงข้าม สถานการณ์กลับเลวร้ายลงทุกขณะ ผลกระทบจากเศรษฐกิจตกต่ำมีให้เห็นชัดเจนและประชาชนทุกภาคส่วนได้รับความเดือดร้อน อันเกิดจากภาวะสินค้าราคาแพง และค่าครองชีพพุ่งสูงขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากการขึ้นราคาน้ำมัน โรงงานอุตสาหกรรมและธุรกิจต่างๆ ชะลอตัวหรือปิดกิจการ เกิดภาวะการว่างงาน ครอบครัวขาดรายได้ และแรงงานย้ายถิ่นกลับเข้าสู่ภาคชนบท และข้อมูลที่น่าวิตก คือ นักวิชาการและนักเศรษฐศาสตร์เห็นตรงกันว่าการกู้สถานภาพทางเศรษฐกิจไทยให้กลับดีเหมือนในอดีต คงต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่งและอาจจะใช้เวลามากกว่าที่คาดไว้ สิ่งที่สังคมไทยคงหนีไม่พ้น คือผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำที่จะทวีรุนแรงมากขึ้นในช่วงปี 2541 และปัญหาทางเศรษฐกิจจะกระตุ้นให้เกิดปัญหาสังคมอื่นๆ ตามมาอีกมาก เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาครอบครัว ปัญหาความยากจน ปัญหาการศึกษา และปัญหาอื่นๆ

 

ในช่วงปี 2540 เกือบทั้งปี ประเทศไทยวนเวียนท่ามกลางกระแสวิกฤติที่มีสภาพเลวร้ายลงทุกวัน จนในที่สุดทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจที่รัฐบาล ภายใต้การนำของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้ตัดสินใจคือ การเจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินจาก IMF ซึ่งต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง ได้ลงนามกู้เงินจำนวน 17.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จาก IMF เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 25408 เพื่อนำเงินมากู้วิกฤติทางเศรษฐกิจในครั้งนี้ และก็เป็นไปตามที่คาดไว้คือ IMF ได้ตกลงให้ความช่วยเหลือเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยได้มีการกำหนดเงื่อนไขให้รัฐบาลไทยปฏิบัติตามหลายประการ และเป็นไปตามที่คาดคือได้รวมถึงการตั้งเงื่อนไข ในการปฏิรูประบบราชการซึ่งเป็นกลไกส่วนหนึ่งของกลไกประชารัฐ อันเป็นแนวทางที่ IMF เชื่อว่าจะเป็นวิถีทางหนึ่งในการวางรากฐานในการสร้าง Good Governance โดยมาจากประสบการณ์ที่ IMF ได้ทำงานร่วมกับประเทศผู้กู้อื่นๆ ในประเด็นการจัดบทบาทของภาครัฐให้เหมาะสมในสังคม ซึ่งรวมถึงการกระจายอำนาจหน้าที่ ให้แก่องค์กรระดับท้องถิ่น การสร้างระบบการตรวจสอบที่เน้นความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของสาธารณชน เพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริต คอร์รัปชั่นในวงราชการและการเมือง และการพัฒนาประสิทธิภาพ ซึ่งรวมถึงการลดขนาดของหน่วยงานราชการและการปรับปรุงบริการสาธารณะในรูปแบบต่างๆ ตั้งแต่การถ่ายโอนกิจการให้เอกชน เพื่อลดภาระการขาดทุนและเพิ่มการแข่งขัน เป็นต้น

 

การที่เรื่องนี้เป็นเงื่อนไขหนึ่งของ IMF ซึ่งรัฐบาลไทยได้ให้สัญญาแล้วว่าจะดูแลปรับปรุง ก็คงเป็นที่ชัดเจนว่าส่วนหนึ่งของวิกฤติเศรษฐกิจครั้งนี้มาจากการที่เรามี Bad Governance หรือ กลไกประชารัฐของไทยนั้นยังมีปัญหา สำหรับประเทศไทย การพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องให้ความสนใจ ซึ่งคงไม่ใช่ประเด็นที่จะตอบสนองความต้องการของ IMF เท่านั้น แต่เป็นการดำเนินการเพื่อกอบกู้ชาติ เพราะกลไกประชารัฐที่ดีเป็นเรื่องของคนไทย ในชาติจะต้องร่วมแรงร่วมใจกันสร้างขึ้นมา จากรากฐานการยอมรับและการมีส่วนร่วมของทุกส่วนในสังคมอย่างจริงจัง เมื่อเรามีกลไกประชารัฐที่ดี ก็คงจะช่วยย่นระยะเวลาการกอบกู้วิกฤติครั้งนี้ให้สั้นลง และประเทศไทยก็จะสามารถหลุดพ้นจากพันธะของ IMF ได้ในเวลารวดเร็ว สิ่งที่สำคัญนอกเหนือจาก การกู้วิกฤติคือจะเป็นการวางรากฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนสำหรับสังคมไทยให้เป็นสังคมเสถียรภาพ

 

ในภาวะที่ประเทศยังขาดกลไกประชารัฐที่ดี หนทางในการกู้สถานการณ์ครั้งนี้ให้กลับพลิกฟื้นสู่เศรษฐกิจและสังคมที่เสถียรภาพดังเดิม คงต้องมีการรวมพลังจาก คนในชาติอย่างมหาศาลเพื่อร่วมผลักดันและพัฒนากลไกประชารัฐที่ดีสำหรับสังคมไทย พลังการพัฒนาจะเกิดได้เมื่อคนในชาติเข้าใจความหมาย หลักการและ ความสำคัญของการมีกลไกประชารัฐที่ดี และมีการร่วมแรงร่วมใจกันในการผลักดันและร่วมสร้างกลไกประชารัฐที่ดี

 

ดังนั้น ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องรวมทั้งประชาชนในชาติคงต้องหันมาให้ความสำคัญในการศึกษาประเด็นนี้ให้เข้าใจชัดเจน เพื่อนำไปสู่การดำเนินงานอย่างถูกต้อง เพราะการที่จะสร้างกลไกประชารัฐที่ดีนั้นมีความหมายที่ล้ำลึก และมีปัจจัยที่มากกว่าการปรับปรุงหรือปฏิรูประบบราชการให้สามารถดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล อย่างที่เราเคยถือปฏิบัติเท่านั้น


นอกจากนี้จะต้องมีการดำเนินงานด้านนี้อย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยเริ่มจากการวิเคราะห์เพื่อหาคำตอบว่า สำหรับสังคมไทย การพัฒนาในส่วนที่เรียกว่า “กลไกประชารัฐที่ดี” ตามความหมายสากลที่เป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางนี้ จะเหมาะสมกับสังคมไทยมากน้อยเพียงใด ในปัจจุบันประเทศได้ดำเนินการอะไรไปแล้วบ้าง มีส่วนใดบ้าง ที่ยังไม่สมบูรณ์ มีส่วนใดบ้างที่ต้องแก้ไข ใครบ้างที่ควรร่วมรับผิดชอบ และควรดำเนินการอย่างไรเพื่อให้เกิดการยอมรับ เข้าใจ และถือปฏิบัติกันในสังคม

 

Read Full Post »

recommendare

บันทึกประเด็นน่าสนใจ

จากการบรรยายเรื่อง  “การเมืองกับกฎหมายใหม่”

งานสัมมนาใหญ่ประจำปีครั้งที่ 1 ของสถาบันสัญญา ธรรมศักดิ์ เพื่อประชาธิปไตย

ณ  โรงแรมสยามซิตี พญาไท   วันที่  16  ธันวาคม  2551

บรรยาย  โดย

นายประพันธ์ ทรัพย์แสง ผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา

นายวิชา มหาคุณ    อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

กล่าวดังนี้

 

นายประพันธ์ ทรัพย์แสง

ถ้าพูดถึงนักการเมืองทั่วโลก ถูกมองเหมือนกันว่าคดโกง ไม่ซื่อสัตย์ คบไม่ได้ แทนที่จะมองว่านักการเมืองเป็นผู้เสียสละเพื่อประเทศชาติ ดังที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในคดียุบพรรคตอนหนึ่งว่า เมื่อนักการเมืองเข้าสู่อำนาจแล้วกลับใช้อำนาจแสวงหาผลประโยชน์เพื่อตนเองและพวกพ้อง จึงเกิดความขัดแย้งทางเมืองŽ มีสีเหลืองสีแดง
นักการเมืองซื้อเสียงขายตัว มีนายทุนของพรรคอยู่เบื้องหลังไม่ได้มาจากความศรัทธาของประชาชน เมื่อเข้าสู่อำนาจบริหารแล้วก็ใช้อำนาจออกกฎหมายเพื่อพรรค การเข้าสู่อำนาจของเราดูแปลกๆ กฎหมายกำหนดให้ ส.ส.ใช้เงินหาเสียงได้เพียง 1.5 ล้านบาท ผมไม่เชื่อ แต่กฎหมายเขียนไว้อย่างนั้นไม่สมเหตุสมผล อีกทั้งกฎหมายบางฉบับต้องการกำหนดให้นักการเมืองไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง ซึ่งสวนทางกับทั่วโลกเพราะพรรคการเมืองเป็นสิ่งสำคัญ แต่ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม ร่วมคิดและร่วมตัดสินใจ ตรวจสอบการใช้อำนาจทางการเมืองได้ ต้องกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ผู้บริหารได้อำนาจรัฐ ต้องไม่ใช้ตามอำเภอใจ ต้องคำนึงถึงฝ่ายเสียงข้างน้อย มีหลักประกันการใช้อำนาจ ส่วนศาลเองก็ลำบาก ตัดสินคดีช้าก็ไม่ได้ ตัดสินเร็วก็โดนด่า ตัดสินไม่เหมือนกันก็โดนครหา ตัดสินเหมือนกันก็ถูกตั้งข้อสังเกต

——————————————————————————————————————————-

 

นายวิชา มหาคุณ

ในประเด็นการกำหนดว่านายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา แต่ถ้านายกฯไม่รับผิดชอบต่อรัฐสภาเราจะทำอย่างไร บางคนขอนายกฯพระราชทาน ขอรัฐบาลพระราชทาน ถ้าไม่มีรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษร เราแก้ปัญหาการเมืองแบบนี้ได้ตั้งนานแล้ว โดยระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริง ประชาชนต้องมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของอำนาจ แต่พอประชาชนจะใช้อำนาจตรวจสอบก็บอกว่าอย่าเสือก ดังนั้นต้องพูดให้ชัดเจนว่าจะทำอย่างไรกับระบอบประชาธิปไตยที่มีตัวแทนของประชาชนให้สมดุลกับประชาชน ตอนนี้บ้านเมืองสงบน่าจะพูดคุยกัน นักกฎหมายมหาชนควรจับเข่าคุยกันว่าการเลือกตั้งควรเป็นอย่างไร ยึดระบบได้คะแนนเสียงมากได้เป็น ส.ส. หรือจะยึดคนที่ทำประโยชน์ให้กับคนส่วนใหญ่ได้เป็นตัวแทน และระบบรัฐสภาว่าควรจะมี 2 สภา

——————————————————————————————————————————-

Read Full Post »

« Newer Posts

ติดตาม

Get every new post delivered to your Inbox.